李 雷

（1.蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450016）

自從習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)合憲性審查”以來[1]，有關(guān)合憲性審查問題的研究已經(jīng)取得了積極進(jìn)展，以合憲性審查為題目的學(xué)術(shù)論文已逾一百余篇。整體觀之，對(duì)合憲性審查問題的研究正呈現(xiàn)出從宏觀到中觀、微觀轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)——有的學(xué)者對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例的合憲性審查分別撰文進(jìn)行研究①莫紀(jì)宏教授發(fā)表數(shù)篇論文：論法律的合憲性審查機(jī)制[J].法學(xué)評(píng)論，2018（6）：29－35；論行政法規(guī)的合憲性審查機(jī)制[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（3）：119－127；論規(guī)章的合憲性審查機(jī)制[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（3）：5－12；自治條例和單行條例合憲性審查的法理及分層[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2019（2）：109－115.，也有的學(xué)者專門探討了軍事立法的合憲性審查問題②叢文勝教授對(duì)軍事立法的合憲性審查問題進(jìn)行了專門探討。叢文勝.論推進(jìn)我國軍事立法的合憲性審查[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019（4）：45－53.。針對(duì)不同層級(jí)、不同表現(xiàn)形式的法律規(guī)范分門別類地開展專題研究無疑具有積極的理論和實(shí)踐價(jià)值，但遺憾的是，作為法律規(guī)范重要組成部分的地方性法規(guī)的合憲性審查問題尚未引起學(xué)者們的足夠重視，更未見到有價(jià)值的專門性的研究成果，本文嘗試就此問題開展探索性研究。

一、地方性法規(guī)作為合憲性審查對(duì)象的依據(jù)

法律秩序由兩部分組成，一部分是憲法，一部分是低位階的法律文件，憲法無疑屬于規(guī)則的規(guī)則①參見（德）馬丁·博羅夫斯基.論梅克爾的法律層級(jí)學(xué)說[A].張龑編譯，法治國作為中道（漢斯·凱爾森法哲學(xué)與公法學(xué)論集）[C].北京：中國法制出版社，2017：218－219.。合憲性審查是指以憲法為標(biāo)尺審查低位階法律規(guī)范并消除與憲法相抵觸的低位階法律規(guī)范，從而確保低位階法律規(guī)范與憲法之間的一致性[2]。地方性法規(guī)在法律體系中的地位和作用不言而喻，其重要特質(zhì)是不得與憲法、法律和行政法規(guī)等上位法相抵觸。欲維護(hù)國家法律秩序的統(tǒng)一、保證憲法在一定行政區(qū)域內(nèi)正確實(shí)施，就必須將地方性法規(guī)納入合憲性審查的范圍。

從憲法層面看，地方性法規(guī)與憲法具有直接的關(guān)聯(lián)性，《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第五條第三款、第一百條第一款、第二款均規(guī)定，地方性法規(guī)不得做出與憲法規(guī)范相抵觸的規(guī)定；《憲法》第六十七條第八項(xiàng)亦規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)省級(jí)地方性法規(guī)與憲法規(guī)范相抵觸，全國人大常委會(huì)可以行使撤銷權(quán)。全國人大常委會(huì)作為省級(jí)地方性法規(guī)的合憲性審查主體具有明確而直接的憲法依據(jù)。

從法律層面看，《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第九十七條規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的地方性法規(guī)，這一規(guī)定明顯擴(kuò)充了《憲法》第六十七條第八項(xiàng)規(guī)定的全國人大常委會(huì)撤銷權(quán)的范圍，這里的地方性法規(guī)已經(jīng)不再局限于《憲法》第六十七條第八項(xiàng)規(guī)定的省級(jí)地方性法規(guī)，而是包含了設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)?！读⒎ǚā放c《憲法》規(guī)定的不一致，雖然可以理解為全國人大以立法的形式對(duì)《憲法》做出了新的解釋[3]，但憲法上全國人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)撤銷權(quán)規(guī)定的缺失不利于合憲性審查工作的推進(jìn)，可行的路徑是依據(jù)《立法法》的規(guī)定對(duì)《憲法》第六十七條第八項(xiàng)做出相應(yīng)修改。同樣作為基本法律的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人人民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）第七條和第四十三條也有類似規(guī)定。不得抵觸、抵觸則撤銷，是憲法和法律對(duì)地方性法規(guī)提出的共同要求。除以上國家層面立法之外，各省地方性法規(guī)制定條例也均明確要求地方性法規(guī)不得同憲法相抵觸，當(dāng)然，這種規(guī)定更多屬于政治層面的合憲性審查要求[4]。

綜上所述，地方性法規(guī)作為合憲性審查的對(duì)象不是一個(gè)理論上能否成立的問題，而是有著憲法、法律的明確要求，只是相關(guān)法律制度仍需要在合憲性審查實(shí)踐中加以完善。

二、地方性法規(guī)合憲性審查的主體

全國人大常委會(huì)承擔(dān)著地方性法規(guī)合憲性審查的主要職責(zé)。從世界合憲性審查制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，司法機(jī)關(guān)、專責(zé)機(jī)關(guān)、議會(huì)均可能承擔(dān)這一職責(zé)[5]，基于我國的政治制度，全國人大及其常委會(huì)必然擔(dān)負(fù)起我國的合憲性審查職責(zé)。全國人大法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)并為其增加“推進(jìn)合憲性審查”職責(zé)，難免會(huì)讓一些人認(rèn)為憲法和法律委員會(huì)將成為我國獨(dú)立的合憲性審查機(jī)構(gòu)，但這完全是一種誤解，憲法的這一變革不僅不會(huì)改變?nèi)珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)的審查主體地位，反而會(huì)提高其審查能力[6]。對(duì)地方性法規(guī)開展合憲性審查是全國人大常委會(huì)依據(jù)憲法第六十七條規(guī)定行使憲法監(jiān)督職責(zé)的重要內(nèi)容。

憲法和法律委員會(huì)等專門委員會(huì)及法工委是重要協(xié)助機(jī)構(gòu)。地方性法規(guī)涵蓋領(lǐng)域廣泛、數(shù)量龐雜，相對(duì)于法律合憲性審查的政治性強(qiáng)特點(diǎn)，地方性法規(guī)的合憲性審查更注重實(shí)效性，但全國人大常委會(huì)負(fù)擔(dān)的職權(quán)多達(dá)22項(xiàng)，每兩個(gè)月才有數(shù)天的短會(huì)期，組成人員近200人，開會(huì)協(xié)調(diào)難度較高，這些特點(diǎn)致使全國人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)開展合憲性審查的實(shí)效性較低[7]，增強(qiáng)全國人大常委會(huì)合憲性審查的實(shí)效性必須依賴專業(yè)性較強(qiáng)的協(xié)助機(jī)構(gòu)，依憲法第七十條、全國人大組織法第三十七條的規(guī)定，憲法和法律委員會(huì)的主要職能之一就是審議地方性法規(guī)的合憲性。雖然憲法和法律委員會(huì)并不是一個(gè)獨(dú)立的合憲性審查國家機(jī)關(guān)，但其對(duì)于協(xié)助審查主體對(duì)地方性法規(guī)開展合憲性審查、增強(qiáng)合憲性審查實(shí)效性具有重要價(jià)值。依據(jù)全國人大組織法、立法法規(guī)定，除憲法和法律委員會(huì)之外，其他專門委員會(huì)、法工委也是地方性法規(guī)合憲性審查的重要協(xié)助機(jī)構(gòu)。

省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)具有事前（生效實(shí)施前）合憲性審查職能。2018年憲法修正案對(duì)2015年立法法第七十二條的規(guī)定作出積極回應(yīng)，將設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)上升到憲法保障層面，同時(shí)要求省、自治區(qū)的人大常委會(huì)在批準(zhǔn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)的合憲性、合法性控制，履行憲法職責(zé)，但遺憾的是，作為憲法重要實(shí)施法的立法法并未突出批準(zhǔn)環(huán)節(jié)的合憲性審查功能，而是將合憲性審查融入合法性審查之中，這不利于省、自治區(qū)人大常委會(huì)開展合憲性審查工作。實(shí)踐中有的省份對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)開展合憲性審查，比如2018年3月20日河北省人大常委會(huì)在《關(guān)于批準(zhǔn)〈秦皇島市制定地方性法規(guī)條例〉的決定》中指出“該條例與憲法……不抵觸，決定予以批準(zhǔn)”①河北省人大常委會(huì).關(guān)于批準(zhǔn)《秦皇島市制定地方性法規(guī)條例》的決定[N].河北日?qǐng)?bào)，2018－3－20（2）.，但也有的省份對(duì)是否開展合憲性審查言語不詳，比如2018年7月27日浙江省人大常委會(huì)在《關(guān)于批準(zhǔn)〈湖州市文明行為促進(jìn)條例〉的決定》中只顯示“進(jìn)行了審議，現(xiàn)決定予以批準(zhǔn)”②浙江省人大常委會(huì).關(guān)于批準(zhǔn)《湖州市文明行為促進(jìn)條例》的決定[J].浙江人大（公報(bào)版），2018（3）：11.，未明確開展合憲性審查。為提高規(guī)范的強(qiáng)制性和約束力，應(yīng)及時(shí)對(duì)《立法法》第七十二條第二款作出修改，在條文中突出合憲性審查的價(jià)值，具體修改意見可以是：“……對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合憲性、合法性進(jìn)行審查……”與省級(jí)地方性法規(guī)相比，設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)數(shù)量多而繁雜，這就需要充分發(fā)揮省、自治區(qū)的人大常委會(huì)的合憲性控制功能，以減輕全國人大常委會(huì)合憲性審查負(fù)擔(dān)[8]，但省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)所具有的合憲性控制功能并未引起充分重視。

三、地方性法規(guī)合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)

法律規(guī)范需要進(jìn)行合憲性、合法性與適當(dāng)性審查，不同審查蘊(yùn)含著不同的審查標(biāo)準(zhǔn)[9]。毫無疑問，憲法應(yīng)作為地方性法規(guī)合憲性審查的唯一標(biāo)準(zhǔn)[10]，法律、行政法規(guī)等法律文件以及適當(dāng)性審查中的比例原則不能作為地方性法規(guī)合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)。但在我國審查實(shí)踐中，合憲性審查通常被隱含于合法性審查之中，合憲性審查功能在一定程度上被合法性審查所吸收[11]，這種做法已經(jīng)嚴(yán)重制約了合憲性審查功能的發(fā)揮，改變這種狀況的關(guān)鍵在于將合憲性審查從合法性審查中分離出來，不能再習(xí)慣性將合法性與合憲性審查混為一體，而是需要對(duì)合法性與合憲性審查進(jìn)行區(qū)分并明確將合法性審查上升到合憲性審查的條件。這種改變具有積極意義：一是能夠強(qiáng)化地方性法規(guī)的合法性審查，雖然地方性法規(guī)違憲現(xiàn)象客觀存在，但相對(duì)于違法而言，畢竟屬于少數(shù)，強(qiáng)化合法性審查仍然是國家維護(hù)法制統(tǒng)一的工作重點(diǎn)；二是顯現(xiàn)憲法作為地方性法規(guī)合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)特價(jià)值，區(qū)分法律問題與憲法問題，憲法的價(jià)值始得顯現(xiàn)[12]；三是減輕合憲性審查主體的負(fù)擔(dān)，將部分地方性法規(guī)排除在合憲性審查之外，降低制度運(yùn)作成本。

地方性法規(guī)依據(jù)立法法可分三類：其一是執(zhí)行性地方性法規(guī)，是制定主體為推進(jìn)法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)內(nèi)的實(shí)施而對(duì)法律、行政法規(guī)作出的具體化或補(bǔ)充規(guī)定（占多數(shù)）；其二是創(chuàng)制性地方性法規(guī)，這類地方性法規(guī)是對(duì)地方性事務(wù)所作出的開創(chuàng)性規(guī)定，比如《黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》；第三類是試驗(yàn)性地方性法規(guī)，上位法缺位情況下，制定主體可以先行制定試驗(yàn)性質(zhì)的地方性法規(guī)，為國家立法提供經(jīng)驗(yàn)③舒穎.深刻理解地方人大地位作用扎實(shí)推進(jìn)新時(shí)代地方立法工作——訪全國人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛[J].中國人大，2019（15）：23－24.。

對(duì)于第一類地方性法規(guī)，由于其產(chǎn)生的直接法律依據(jù)是上位法（行政法規(guī)或者法律），不是憲法，其與憲法之間只存在間接連接關(guān)系，這是導(dǎo)致地方性法規(guī)與上位法、憲法之間關(guān)系較為復(fù)雜的原因。筆者借鑒王鍇教授在分析行政法規(guī)與法律、憲法之間關(guān)系時(shí)所使用的路徑和方法，來分析地方性法規(guī)與上位法、憲法之間的關(guān)系④王鍇教授通過分析行政法規(guī)與法律、憲法之間存在的四種關(guān)系，得出“合法不一定合憲，違法也不一定違憲”的結(jié)論。參見王鍇.合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系[J].中國法學(xué)，2019（1）：5－24.，假設(shè)地方性法規(guī)為A、上位法為B、憲法為C，那么地方性法規(guī)A與上位法B、憲法C之間的關(guān)系呈現(xiàn)出以下幾種情形（見表1）：

表1

依據(jù)上表分析，很容易得出與王鍇教授類似的結(jié)論：地方性法規(guī)“合上位法不一定合憲，違反上位法也不一定違憲”。因此，在對(duì)第一類地方性法規(guī)開展審查時(shí)應(yīng)先以上位法為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性審查，如果地方性法規(guī)符合上位法，則不管上位法是否符合憲法，均應(yīng)繼續(xù)以憲法為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合憲性審查，直至完全排除合憲性疑慮；如果地方性法規(guī)不符合上位法，則不管上位法是否符合憲法，均無須再以憲法為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合憲性審查，只需以上位法為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性審查即可解決法律秩序沖突問題。

對(duì)于第二類、第三類地方性法規(guī)，雖然其與憲法具有直接的連接，無須上位法作中介，從法理而言，可以直接以憲法為標(biāo)準(zhǔn)開展合憲性審查，但在國家法律體系日趨完備、強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一背景下，撇開行政法規(guī)、法律直接以憲法為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行合憲性審查是不可行的，因?yàn)閼椃ㄖ碌娜啃姓ㄒ?guī)、法律一并構(gòu)成了地方性法規(guī)的上位法依據(jù)，這些上位法對(duì)第二類、第三類地方性法規(guī)具有整體拘束力。第二類、第三類地方性法規(guī)不僅要符合憲法，還要符合全部上位法，這是維護(hù)國家法律秩序統(tǒng)一的內(nèi)在要求。在這一點(diǎn)上，與第一類地方法規(guī)相比并無二致，在開展審查時(shí)，仍需要遵循第一類地方性法規(guī)的審查規(guī)則，即先以上位法為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性審查，再視合法性審查的情況決定是否以憲法為標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)合憲性審查。

綜上，地方性法規(guī)的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)是憲法，不是上位法以及比例原則，但合法性審查與合憲性審查之間存在遞進(jìn)關(guān)系。

四、地方性法規(guī)合憲性審查的處理

如同法院審理案件需要做出裁判一樣，地方性法規(guī)合憲性審查也需以作出相應(yīng)的處理作為審查終結(jié)的標(biāo)志——要么宣告地方性法規(guī)合憲（不抵觸宣告），要么采取否定性措施。

宣告地方性法規(guī)合憲，是地方性法規(guī)合憲性審查的通常結(jié)論。在立法技術(shù)日趨成熟的情況下，出臺(tái)一部公然違憲的地方性法規(guī)十分困難的，地方性法規(guī)合憲是常態(tài)，違憲是極端例外。這里需要說明的是，地方性法規(guī)的合憲宣告，并非是基于學(xué)者們所推崇的合憲性推定原則，合憲性推定原則是指即使合憲性審查主體發(fā)現(xiàn)審查對(duì)象存在一定的違憲性因素，但只要還存在合憲性判斷可能時(shí)，仍應(yīng)作出合憲性判決[13]，該原則源于美國司法審查制度及其實(shí)踐，它主張只有在審查對(duì)象存在重大或者嚴(yán)重違憲之時(shí)方可作出違憲判斷[14]。西方國家的違憲審查制度具有先天的反民主缺陷，合憲性推定原則可以看作是違憲審查機(jī)關(guān)對(duì)民意代表機(jī)關(guān)的妥協(xié)，但我國的合憲性審查主體本身就是人民代表機(jī)關(guān)，根本不存在反民主缺陷問題，合憲性推定原則不適合我國的合憲性審查制度。我國合憲性審查主體始終遵循黨中央提出的“有錯(cuò)必糾”原則，對(duì)與憲法相抵觸的地方性法規(guī)予以堅(jiān)決撤銷和糾正。合憲性推定原則在一定程度上是對(duì)違憲行為的縱容。

否定性處理措施包括“不予批準(zhǔn)”和“撤銷”兩項(xiàng)剛性措施。不予批準(zhǔn)適用于設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)的合憲性審查，依據(jù)《憲法》第一百條第二款以及《立法法》第七十二條之規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)存在合憲性瑕疵，省、自治區(qū)的人大常委會(huì)可以采用“不予批準(zhǔn)”的措施，相應(yīng)的法律后果是設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)不生效。“撤銷”措施適用于全部地方性法規(guī)，依據(jù)《憲法》第六十七條第（八）項(xiàng)以及《立法法》第九十七條第（二）項(xiàng)規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)省級(jí)及設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)同憲法相抵觸，審查主體有權(quán)撤銷，地方性法規(guī)歸于無效。

除以上兩種處理措施外，依據(jù)立法法規(guī)定，審查主體還可以采取柔性處理方法——由審查協(xié)助機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)提出相應(yīng)意見，再由制定機(jī)關(guān)自主采取處理措施以消除地方性法規(guī)存在的合憲性瑕疵。需要強(qiáng)調(diào)的是這種柔性處理方法具有鮮明的“磋商性”和“非終局性”特點(diǎn)，能夠有效降低國家機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗，制定機(jī)關(guān)也比較容易接受，符合我國的和合文化傳統(tǒng)。在備案審查實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)法工委還發(fā)明了更為便捷的處理方法，即一旦發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在問題，就以法工委的名義向制定機(jī)關(guān)發(fā)出“督辦函”，由制定機(jī)關(guān)采取整改措施，無須等到全國人大常委會(huì)行使撤銷權(quán)[15]。雖然以上柔性處理方法還主要適用于合法性審查中，但沒有理由拒絕在合憲性審查中適用。

總之，地方性法規(guī)合憲性審查實(shí)踐中，合憲性宣告是常態(tài)，不予批準(zhǔn)或撤銷是例外，在我國國情之下，柔性處理方法更彰顯實(shí)踐價(jià)值。

五、地方性法規(guī)合憲性審查的程序

地方性法規(guī)合憲性審查的啟動(dòng)程序。其一是主動(dòng)啟動(dòng)程序，是指合憲性審查機(jī)關(guān)無須任何主體提出要求或建議就可以自主決定對(duì)地方性法規(guī)啟動(dòng)審查的程序，但從全國人大常委會(huì)2017年審查的情況看，只有150余件地方性法規(guī)被納入主動(dòng)審查范圍①不足備案數(shù)量的五分之一。參見沈春耀.全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告[J].中國人大，2018 年（1）：9－13.，主動(dòng)審查覆蓋范圍過窄，不足以發(fā)現(xiàn)和糾正地方性法規(guī)的合憲性問題，審查主體需要加強(qiáng)審查能力建設(shè)，爭(zhēng)取把更多的地方性法規(guī)納入主動(dòng)審查的范圍；省、自治區(qū)的人大常委會(huì)在批準(zhǔn)階段對(duì)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)開啟的合憲性審查，也屬于主動(dòng)啟動(dòng)程序的范疇。其二是被動(dòng)啟動(dòng)程序，是指須經(jīng)法定主體提出審查要求或建議方可啟動(dòng)審查的程序，這類程序不會(huì)自行啟動(dòng)，具有“不告不理”特點(diǎn)。依據(jù)《立法法》規(guī)定，“要求審查主體”的范圍比較窄，只有部分中央國家機(jī)關(guān)、省級(jí)人大常委會(huì)具備提出合憲性審查的要求的權(quán)力，實(shí)踐中這類主體表現(xiàn)得比較沉默；其他主體（包括組織和公民）屬于“建議審查主體”，“建議審查主體”比較活躍，僅在2013年至2017年間，針對(duì)地方性法規(guī)，公民和組織就提出66件審查建議[16]。

地方性法規(guī)合憲性審查的審查程序。其一是主動(dòng)審查程序，即主動(dòng)推進(jìn)的合憲性審查程序，依據(jù)《立法法》第一百條規(guī)定，如果合憲性審查機(jī)關(guān)的協(xié)助機(jī)構(gòu)在審查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與憲法相抵觸并向制定機(jī)關(guān)提出意見的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)采取積極措施消除地方性法規(guī)的合憲性瑕疵，如若不然，協(xié)助機(jī)構(gòu)應(yīng)向全國人大常委會(huì)決策機(jī)構(gòu)提出撤銷的議案或建議，再由決策機(jī)構(gòu)決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。其二是被動(dòng)審查程序，即依據(jù)要求或建議推進(jìn)的合憲性審查程序，依據(jù)《立法法》第九十九條規(guī)定，針對(duì)地方性法規(guī)，合憲性審查要求提出后，則由法工委將審查要求送有關(guān)專門委員會(huì)，之后轉(zhuǎn)入《立法法》第一百條規(guī)定的審查程序，依法定程序辦理即可；對(duì)于“建議審查主體”提出合憲性審查建議，全國人大常委會(huì)法工委實(shí)際上掌控了地方性法規(guī)合憲性判斷的權(quán)力，從我國合憲性審查實(shí)踐看，有關(guān)地方性法規(guī)的審查建議均止步于此，無法進(jìn)入到專門委員會(huì)審查階段。全國人大常委會(huì)法工委在化解地方性法規(guī)合憲性瑕疵方面確實(shí)起到了重要作用，并且具有流程短、效率高的特點(diǎn)，但由此產(chǎn)生弊端亦不容回避，即：在我國政治制度下法工委的意見往往被認(rèn)為是全國人大常委會(huì)的意見，制定主體迫于無形的政治壓力而被迫采納法工委的意見，導(dǎo)致合憲性審查程序提前終止。為增加法工委對(duì)地方性法規(guī)合憲性判斷的客觀性，建議增加憲法和法律委員的話語權(quán)，即對(duì)公民或組織針對(duì)地方性法規(guī)提請(qǐng)的審查的建議，應(yīng)由法工委與憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行聯(lián)合研究，根據(jù)共同研究意見，再?zèng)Q定是否送有關(guān)的專門委員會(huì)，這一改革舉措亦與全國人大常委會(huì)加強(qiáng)憲法和法律委員合憲性審查職責(zé)的要求相一致，實(shí)踐中，需要對(duì)《立法法》相關(guān)條款作出相應(yīng)修改。

地方性法規(guī)合憲性審查的方式。其一是事前抽象審查，這種審查方式屬于預(yù)防性審查的范疇，它不適用于省級(jí)地方性法規(guī)，僅適用于市級(jí)地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)地方性法規(guī)開展預(yù)防性的合憲性審查[17]。其二是事后抽象審查，這種審查方式適用于全部地方性法規(guī)，依據(jù)我國《憲法》、《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)生效后應(yīng)依據(jù)流程報(bào)送全國人大常委會(huì)備案，備案不是地方性法規(guī)的生效條件，但卻能夠?yàn)殚_展合憲性審查創(chuàng)造便利條件，全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)無須依托具體案件即可對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)開展審查。其三是具體案件審查，這種審查方式源于美國的司法審查制度，美國政治奉行三權(quán)分立原則，而斷定什么是法律被馬歇爾大法官認(rèn)為是聯(lián)邦法院的天然職責(zé)②參見 Marbury v.Madison，5U.S.137，177（1803），https：/supreme.findlaw.com/supreme＿court/landmark/m arbury.html，2020－6－6.，近些年來，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)被一些非實(shí)行司法審查制的國家所借鑒，以法國為例，2008年法國憲法修正案第61－1條規(guī)定，普通法院在案件審理中雖然不能直接認(rèn)定某項(xiàng)立法違反憲法，但卻可以經(jīng)由最高法院向憲法委員會(huì)提出合憲性審查的請(qǐng)求，由憲法委員會(huì)作出合憲性審查裁決[18]，與此類似的規(guī)定的還體現(xiàn)在韓國憲法第107條、泰國憲法第211條[19]、塞浦路斯憲法第144條、西班牙憲法第163條之中[20]，這種改革實(shí)際上是將司法審查制度中易于發(fā)現(xiàn)合憲性瑕疵的制度優(yōu)勢(shì)融合到抽象審查制度中來。我國也存在類似制度借鑒，人民法院在審理案件過中如果發(fā)現(xiàn)適用的地方性法規(guī)存在違憲嫌疑，有兩種路徑提起合憲性審查：其一是逐級(jí)上報(bào)至最高人民法院，再由最高人民法院依據(jù)立法法第九十九條第一款規(guī)定向合憲性審查主體提出合憲性審查的要求，其二是由人民法院直接依據(jù)立法法第九十九條第二款規(guī)定向合憲性審查主體提出合憲性審查的建議。相對(duì)于抽象審查方式而言，依托具體案件開展合憲性審查具有明顯的優(yōu)勢(shì)：一方面可以發(fā)揮全國人大常委會(huì)作為憲法終極詮釋者的權(quán)威，另一方面亦能夠發(fā)揮人民法院易于發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)合憲性瑕疵方面的功能。但在我國當(dāng)下階段依托具體案件開展合憲性審查的案例并不多見，亟待加強(qiáng)[21]。

六、結(jié)語

地方性法規(guī)處于我國法律大廈底端，是我國憲法實(shí)施的重要形式，不管是從法理還是從憲法和法律的規(guī)定看，對(duì)地方性法規(guī)開展合憲性審查都具有必要性；地方性法規(guī)合憲性審查職責(zé)的主要承擔(dān)者是全國人大常委會(huì)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)，憲法和法律委員會(huì)，全國人大常委會(huì)法工委等協(xié)助機(jī)構(gòu)也承擔(dān)著地方性法規(guī)合憲性審查的部分職責(zé)；地方性法規(guī)合憲性審查的唯一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是憲法，在地方性法規(guī)審查過程中，區(qū)分法律問題與憲法問題具有重要意義；地方性法規(guī)合憲性審查的處理方法以合憲性宣告為主流，以采取否定性措施為極端例外，在否定性措施中，柔性處理方法更具實(shí)踐意義；地方性法規(guī)合憲性審查的程序包括啟動(dòng)程序、審查程序和審查方式，其中，被動(dòng)啟動(dòng)程序、被動(dòng)審查程序以及具體案件審查方式是今后完善的重點(diǎn)。