沙 銳

(1.天津大學管理與經(jīng)濟學部，天津 300072；2.科學技術(shù)部高技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100044)

科技計劃是在市場經(jīng)濟條件下政府支持科學研究和技術(shù)開發(fā)的一種重要方式，而科技計劃項目因知識創(chuàng)新性、不確定性和風險性等因素，其復雜程度遠超過了一般的工程類項目。作為科技計劃項目管理的重要方法，績效管理受到了越來越多組織與學者的關(guān)注。為優(yōu)化科技資源配置，提高科技計劃項目管理績效水平，保障科技事業(yè)健康快速發(fā)展，有必要建立科學、高效的科技計劃項目績效管理體系。中國自改革開放以來先后設(shè)立了一批科技計劃，為增強國家科技實力、提高綜合競爭力、支撐引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，對于科技計劃項目管理則突出績效導向、成果導向，與績效管理理念的契合度較高，例如，在項目立項階段，規(guī)定項目（課題）任務(wù)書應(yīng)以項目申報書和專家評審意見為依據(jù)，突出績效管理，明確考核目標、考核指標、考核方式方法。近幾年，中國推進科技體制改革、深化科技計劃改革的重要方向也是進一步建立和完善科技項目績效管理體系、提高績效管理工作水平，并配套出臺了一系列政策保證科技計劃項目的績效管理工作有效落實。

1 科技計劃項目績效管理的內(nèi)涵及相關(guān)概念辨析

自20 世紀70 年代后期，國外研究者提出“績效管理”（performance management）概念以來，學者和相關(guān)組織對績效管理進行了廣泛研究，積極擴展其應(yīng)用范圍。一般而言，績效是一種效能和價值，即是指一種結(jié)果［1］。從管理學的角度來看，績效的實質(zhì)則是組織或個人在某個特定的時間內(nèi)進行投入（物力、人力、時間等）以及產(chǎn)出（效率、質(zhì)量、效益等）的情況。按照這種定義，科技計劃項目績效就是，指政府資助科技項目投入產(chǎn)出活動所取得的實際效果，它反映了政府為滿足科技項目需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關(guān)系［2］。對科技計劃項目進行管理，即通過制定績效目標和實施計劃，引入各種管理、評價工具在計劃實施過程中進行監(jiān)控，并將執(zhí)行數(shù)據(jù)與計劃數(shù)據(jù)比對而形成的反饋的過程與活動，其主要目的在于減少偏差，保證項目目標實現(xiàn)，以最終滿足社會發(fā)展需求。

筆者在對中國有關(guān)科技計劃項目績效管理的論文進行收集和整理時發(fā)現(xiàn)，部分研究者對“績效管理”和“績效評價”這兩個概念存在混淆的情況，如文獻標題為“績效管理”，但內(nèi)容實則是對績效評價的研究。首先，應(yīng)該明確績效管理不等同于績效評價，這兩者在過程、目的、手段等多方面都存在著較大差別，如表1 所示。其中，績效管理側(cè)重于過程行為，通過計劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與控制等手段來實現(xiàn)對項目過程的管理把控，以確?？冃繕说膶崿F(xiàn)；而績效評價則側(cè)重于結(jié)果產(chǎn)出，通過比對績效目標，對項目研究產(chǎn)出進行事后評價。但是兩者之間又存在明顯的動態(tài)和互補關(guān)系，很大程度上，績效管理是傳統(tǒng)績效評價的演進和延展，是評價系統(tǒng)發(fā)展史上的一次符合邏輯的進步［3］?，F(xiàn)有界定和分析科技計劃項目績效管理的主流觀點認為，單獨依靠績效評價并不能帶來項目績效水平的提升，應(yīng)該建立一套完整的科學績效管理體系，既要考慮科研項目具體實施過程中的流程管理，同時也要關(guān)注項目直接產(chǎn)出以及對社會發(fā)展產(chǎn)生實際效果的績效評價［4］；過程管理為績效評價的執(zhí)行提供前提，績效評價為過程管理的改善提供依據(jù)，這其中體現(xiàn)了科技計劃項目績效管理除了要做好“評”的工作，通過績效評價驅(qū)動項目相關(guān)人員向正確的方面努力外，還需要進一步做好“評”前的過程把控和“評”后的分析總結(jié)，使項目從開始至結(jié)束一直處于管理受控狀態(tài)，從而達到理想的績效水平［5］。

表1 績效管理與績效評價的區(qū)別

2 中國科技計劃項目績效管理發(fā)文情況分析

鑒于中國知網(wǎng)（CNKI）的期刊全文數(shù)據(jù)庫是國內(nèi)三大中文數(shù)據(jù)庫（CNKI、萬方知識服務(wù)平臺和維普中文期刊數(shù)據(jù)庫）中來源文獻最多、收錄期刊最廣且更新及時、時效性強的中文文獻數(shù)據(jù)庫，故本研究利用CNKI 進行檢索，設(shè)置的檢索條件包括：篇名、關(guān)鍵詞、摘要檢索條件=“科技計劃”或“科技計劃項目”或“科技項目”且“績效管理”，截至2020 年12 月3 日共得到有關(guān)中文文獻記錄131 條。為了消除統(tǒng)計偏差，逐條分析剔除了明顯與本研究主題無關(guān)的文獻后，共得到116 篇有效中文期刊文獻（以下簡稱“樣本文獻”），時間跨度為2002—2020 年。

對期刊文獻數(shù)量的時間序列動態(tài)變化分析，有助于了解某一領(lǐng)域的研究主題在特定時間內(nèi)的分布特點，對把握研究主題所處階段、預測其發(fā)展趨勢和演化動態(tài)具有重要的參考意義?；跇颖疚墨I繪制數(shù)據(jù)可視化文獻年度分布圖，如圖1 所示，可以看出文獻數(shù)量總體呈現(xiàn)上升趨勢，顯示出有關(guān)科技計劃項目績效管理的研究日趨受到國內(nèi)學者廣泛關(guān)注。具體分析：2003 年9 月，科技部印發(fā)《科學技術(shù)評價辦法》（試行），其中規(guī)定科學技術(shù)計劃評價包括前期評價、中期評估和績效評價，并進行了詳細說明，“績效評價”這一概念第一次被科技部正式提出，而CNKI 最早收錄科技項目績效管理研究論文的年份同樣也是2003 年，代表國內(nèi)科技計劃項目績效管理研究工作開始興起。從2006 年開始，論文數(shù)量增幅顯著，2009 年達到第一個小高潮，這可能與2006 年國務(wù)院發(fā)布《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》有關(guān)，該綱要提出以科學發(fā)展觀為指導，推進科技管理體制改革，切實提高整合科技資源、組織重大科技活動的能力，改革科技評審與評估制度，因此，在政策環(huán)境大方向的指引下，相關(guān)專家學者對科技計劃項目管理的研究積極性逐漸提高。2014 年12 月，為深入落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，按照深化科技體制改革、財稅體制改革的總體要求，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，此次改革的總體目標是強化頂層設(shè)計、打破條塊分割，加強部門功能性分工，建立具有中國特色的目標明確和績效導向的科技計劃（專項、基金等）管理體制，自此帶來了新一輪科技計劃項目績效管理的研究熱潮，論文數(shù)量也在2016 年達到第二個高峰。

圖1 中國科技計劃項目績效管理相關(guān)文獻數(shù)量年度動態(tài)變化

3 中國科技計劃項目績效管理研究內(nèi)容分析

3.1 績效管理體系構(gòu)建

通過對樣本文獻梳理發(fā)現(xiàn)，中國對于科技計劃項目績效管理的研究以應(yīng)用性為主，主要包括模式和工作流程的構(gòu)建，缺乏針對科技項目和科技系統(tǒng)運行特點的績效管理理論研究。目前關(guān)于科技計劃項目績效管理模式與方法的代表性研究成果為：鄧永權(quán)［6］認為科研績效由同主體的多個績效點組成，各個績效點從績效管理角度遵循共同的工作要求，即管理循環(huán)，一個完整的科研績效管理循環(huán)包括績效計劃、績效溝通、評價作業(yè)、績效復核和績效評價結(jié)果應(yīng)用等有序銜接的5 個方面；而在績效評估結(jié)果應(yīng)用研究方面，徐延利［7］進一步明確績效評估結(jié)果應(yīng)用為績效改進，即通過確認執(zhí)行數(shù)據(jù)和績效目標的差距與不足，查明績效不佳的原因，制定有效措施，不斷提高科研機構(gòu)、科研項目、科研人員的科技創(chuàng)新能力；尤建新等［8］構(gòu)建了科技項目績效管理的五層次立體式組織架構(gòu)：項目規(guī)劃層、項目管理層、項目執(zhí)行層、項目監(jiān)督層以及項目服務(wù)層，并結(jié)合該架構(gòu)，建議從全過程質(zhì)量控制的角度設(shè)計科技項目績效評價與管理的工作流程，突出強調(diào)實施關(guān)鍵控制點管理、強調(diào)項目實施過程中的變更與中止、強調(diào)利益相關(guān)者多方參與科技項目監(jiān)控、強調(diào)里程碑管理與項目知識管理4 個方面；林曉紅［9］將預算管理與績效管理相結(jié)合，突出項目工作目標與項目工作預算相協(xié)調(diào)，形成圍繞績效目標控制、預算編制執(zhí)行、績效監(jiān)督反饋三位一體的績效管理運行模式。

3.2 績效評價指標體系

關(guān)于科技計劃項目績效評價指標體系，樣本文獻中主要涉及評價指標體系的構(gòu)建、評價模式的確立、績效評價方法及應(yīng)用等，尤其有關(guān)績效評價指標體系與評價方法的研究內(nèi)容居多，本研究著重對這兩方面進行綜述?？冃гu價中的指標體系直接決定了評價結(jié)論的準確性，為保證評價結(jié)論的客觀、真實，指標體系的構(gòu)建應(yīng)遵循系統(tǒng)性原則、分類性原則、客觀性原則、導向性原則、可操作性原則、動態(tài)完善原則。其中，不同類型的科技計劃項目研究內(nèi)容、目的和成果均存在差異，如果利用同一指標進行評價，會導致數(shù)據(jù)離散性太大，評級標準難以確定，從而造成失真現(xiàn)象，因此分類性原則顯得尤為關(guān)鍵?；诜诸愒u價原則，依據(jù)項目成果類型，本研究將科技計劃項目分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、科技產(chǎn)業(yè)化三大類型，對項目績效評價指標分別進行討論。

3.2.1 基礎(chǔ)研究項目績效評價指標

對于基礎(chǔ)研究項目的績效評價，曹興等［10］認為應(yīng)按3 個標準來衡量：成果的新穎性（論文、專著和學術(shù)報告中新的知識單元）、重要性（社會、科學、經(jīng)濟這三方面的體現(xiàn)，其中經(jīng)濟效益只有在基礎(chǔ)研究可以應(yīng)用于國民經(jīng)濟時才考慮）和現(xiàn)實性（各領(lǐng)域內(nèi)實際使用的可能性），并沒有將人才培養(yǎng)作為主要的評價指標；但是周洪芳等［11］則強調(diào)基礎(chǔ)研究項目的績效評價要重點突出創(chuàng)新性和人才及其研究能力培養(yǎng)方面的評價，給予人才培養(yǎng)這一評價指標較大的權(quán)重；較為綜合的是鄭棟偉等［12］以基礎(chǔ)研究項目內(nèi)部績效和外部績效作為一級指標，并以理論知識產(chǎn)出、理論知識影響力、研究型人才數(shù)量、應(yīng)用知識產(chǎn)出、應(yīng)用知識影響力、應(yīng)用型人才數(shù)量等作為二級指標。

3.2.2 應(yīng)用研究項目績效評價指標

對于應(yīng)用研究項目的績效評價，筆者在文獻檢索過程中發(fā)現(xiàn)，相對于基礎(chǔ)性研究，國內(nèi)單獨針對應(yīng)用型研究項目績效評價的研究幾乎是一個空白，大部分研究對象都是綜合性科技計劃項目績效評價中的一部分，例如：李穎［13］在財政科技支出項目績效評價研究中，針對應(yīng)用研究這一大類，從產(chǎn)出維度和效果維度兩個評價維度出發(fā)，以產(chǎn)出時效、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、經(jīng)濟效益以及社會效益作為基本指標，以突出績效評價項目潛在應(yīng)用價值即科技成果的轉(zhuǎn)讓或產(chǎn)業(yè)化情況；劉艷艷［14］認為應(yīng)用研究成果以實用價值評價為主，評價應(yīng)緊密結(jié)合經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需求，應(yīng)以技術(shù)理論、技術(shù)創(chuàng)新與集成水平、知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)出和潛在的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境影響為評價重點。

3.2.3 科技產(chǎn)業(yè)化項目績效評價指標

對于科技產(chǎn)業(yè)化項目的績效評價，高寶森［15］認為應(yīng)以技術(shù)創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模效應(yīng)為導向，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、引導形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、培育具有自主創(chuàng)新能力的高新技術(shù)企業(yè)為評價重點，要注重對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的促進；董鵬剛等［16］通過問卷調(diào)查等方式，選擇項目過程控制、經(jīng)濟效益和社會效應(yīng)作為科技產(chǎn)業(yè)化項目績效評價的一級指標，選擇目標完成程度、資金配套使用情況、科技成果、盈利能力、償債能力和發(fā)展?jié)摿?、生態(tài)資源效應(yīng)、區(qū)域發(fā)展以及就業(yè)效應(yīng)為對應(yīng)的二級指標。不同類型項目的績效評價指標側(cè)重點各有不同，筆者梳理歸納其主要特征如下：基礎(chǔ)研究項目的評價指標體系更加關(guān)注項目成果（新發(fā)現(xiàn)、新原理、新方法、新規(guī)律）從“0到1”的創(chuàng)新性，以及代表作的質(zhì)量水平和人才隊伍的培養(yǎng)；應(yīng)用研究項目的評價指標體系更加關(guān)注核心關(guān)鍵技術(shù)的解決程度、項目成果的先進性和成熟度，及其對經(jīng)濟、社會的引領(lǐng)帶動性；科技產(chǎn)業(yè)化項目的評價指標體系更加側(cè)重示范效果或規(guī)模化程度、技術(shù)成果引領(lǐng)性貢獻度，以及項目成果的經(jīng)濟、社會影響力。

3.3 績效評價方法

在樣本文獻的研究中，績效評價方法歸納總結(jié)可以分為三大類：定性評價，如同行評議、回溯分析；定量評價，如文獻計量法；定性與定量評價相結(jié)合，如層次分析法、模糊綜合評價法。針對不同評價方法，本研究對其原理和特征進行了梳理和比較，具體如表2 所示。其中，定量評價方法對開展評價的人要求較高，需要其擁有較高的專業(yè)水平，同時在評價過程中還存在數(shù)據(jù)收集困難、操作過程復雜以及模型建立比較繁瑣等問題；相對于定量評價，定性評價方法較為簡單，易于操作，是目前國內(nèi)實際應(yīng)用較多的績效評價方法。需要注意的是，鑒于科技項目的復雜性，科技項目績效評價過程本身就是研究、探索、預測的過程，不同的評價方法各有優(yōu)劣，能夠從不同的角度為我們提供素材，而如何組織、協(xié)調(diào)各種評價方法，使之得以最恰當?shù)貞?yīng)用是更為關(guān)鍵的焦點［17］。

表2 中國科技計劃項目績效評價常用方法

4 中國科技計劃項目績效管理研究存在的不足

從實踐層面上看，按照《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案》等文件要求，政府相關(guān)部門近幾年持續(xù)深入推進國家科技計劃管理改革，形成的科技計劃項目績效管理流程相對清晰完整，每個管理環(huán)節(jié)做到了有章可循，保證科技計劃項目績效水平的有效提升，但從研究層面上看還存在一些不足，提出針對性意見建議如下。

4.1 加強對項目實施過程績效管理的研究

基于全生命周期的科技計劃項目績效管理，一般包含立項論證、過程控制、收尾驗收，但目前國內(nèi)相關(guān)研究主要聚焦于績效評價階段，針對過程管理研究較少，對關(guān)于項目實施過程中進度、風險、質(zhì)量的監(jiān)督與控制的研究不夠重視，缺乏創(chuàng)新性。未來應(yīng)從中國科技計劃項目管理實際出發(fā)，基于績效管理的思維理念，針對過程管理的模式、方法等進行深入研究，探索建立與新時代科技活動相適應(yīng)的科技計劃項目績效管理體制機制。

4.2 加強對績效評價指標體系中效應(yīng)類指標的研究

“產(chǎn)出”和“效應(yīng)”是在科技計劃項目績效評價指標體系研究過程中兩個比較重要的概念。產(chǎn)出是指項目研究的直接成果，往往在項目完成時產(chǎn)生，包括論文、產(chǎn)品、專利等科研成果，較易衡量；而效應(yīng)是指項目研究成果對社會、經(jīng)濟所帶來的實際影響，通常需要經(jīng)過一定時間周期才能體現(xiàn)。正是因為科技計劃項目效應(yīng)的這種時滯性和間接性，目前國內(nèi)對科技計劃項目績效評價指標研究更多關(guān)注于可衡量的產(chǎn)出類指標，過分倚重論文發(fā)表、專利數(shù)量等，而效應(yīng)類指標過于籠統(tǒng)，缺乏研究成果對社會發(fā)展長期績效的考慮。未來應(yīng)加強對效應(yīng)類指標的研究，充分考慮研究成果的社會效應(yīng)、經(jīng)濟效應(yīng)，制定科學合理的衡量標準，從而提升績效評價結(jié)論的準確性。

4.3 理論與實踐相結(jié)合，優(yōu)化績效評價方法

目前關(guān)于科技項目績效評價方法的研究熱點是定量評價與定量定性相結(jié)合，但是僅停留在理論層面，實際應(yīng)用過程中較為簡單的同行評議定性評價依舊占據(jù)主導，定量評價或定量定性相結(jié)合方法則因其過程繁雜、對評價專家要求較高等原因而脫離實際操作環(huán)境，并沒有被評價實踐所接受，沒有得到推廣應(yīng)用，理論與實踐存在部分脫節(jié)。應(yīng)加強績效評價方法的總結(jié)與探索，針對評價項目特點，在消化吸收定量、定性評價的基礎(chǔ)上，通過實踐逐步篩選形成符合中國科技計劃實際的，更為簡潔有效和可操作性強的項目績效評價方案。

5 結(jié)論

本研究在明確科技計劃項目績效管理相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，通過對相關(guān)期刊文獻數(shù)量的時間序列動態(tài)變化分析發(fā)現(xiàn)，績效管理研究熱度與政府相關(guān)政策出臺具有一定的相關(guān)性，政策的出臺與績效管理的研究熱度同步；進而對國內(nèi)科技計劃項目績效管理體系構(gòu)建、評價指標以及評價方法等方面的研究進行回顧與評述，結(jié)合中國科技計劃項目績效管理實踐發(fā)現(xiàn)，目前相關(guān)研究主要聚焦于績效評價階段，針對過程管理研究較少，有關(guān)績效評價指標體系與評價方法的研究較為豐富，但是指標體系中效應(yīng)類指標研究較為薄弱，且有關(guān)績效評價方法，理論與實踐存在部分脫節(jié)，實際應(yīng)用中較為簡單的定性評價依舊占據(jù)主導。為了提高科技計劃項目績效水平，促進科技創(chuàng)新持續(xù)健康發(fā)展，未來應(yīng)加強對上述幾個方面的探索，構(gòu)建符合中國科技管理體制特點的科技計劃項目績效管理制度體系。