秦利，張銘軒

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

生態(tài)環(huán)境為國家的發(fā)展提供了必要物質(zhì)條件，森林作為資源豐富的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，與國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施息息相關(guān)。為了修復(fù)和保護森林資源，天然林資源保護工程(簡稱天保工程)于1998年首次在長江、黃河流域上中游試點實施，此后天保工程一期和二期也相繼實施[1]。其中，天保工程二期建設(shè)期為2011—2020年，投入資金2 440.20億元，覆蓋全國17個省(區(qū)、市)的重點國有林區(qū)。天保工程二期預(yù)計新增森林面積466.67萬hm2、碳匯儲備量4.16億t[2]，控制水土流失，豐富生物種類，同時保障林區(qū)轉(zhuǎn)崗就業(yè)，新增崗位64.85萬個，實現(xiàn)林區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。隨著天保工程政策的實施，很多學(xué)者也開始展開對天保工程政策實施績效評價的相關(guān)研究，主要從評價指標(biāo)體系構(gòu)建和評價方法兩個方面進行。在評價指標(biāo)體系構(gòu)建方面，學(xué)者們分別從政府林業(yè)政策制定的角度[3]、民生保障角度[4]、森林管護角度[5]、農(nóng)戶認(rèn)知角度[6]等方面來構(gòu)建各地天保工程政策實施績效評價指標(biāo)體系，研究內(nèi)容涵蓋林權(quán)改革[7]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[8-11]與生態(tài)生產(chǎn)總值核算[12]等內(nèi)容。在績效評價方法相關(guān)的研究中，國內(nèi)學(xué)者利用層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)[13]、參與式方法[14]和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(Data Envelopment Analysis，DEA)[15]等對各地的天然林保護等生態(tài)工程進行了效益考核，并針對考核結(jié)果給出相關(guān)建議。國外亦有相應(yīng)的研究，國外學(xué)者利用地理信息系統(tǒng)-層次分析法(GIS-AHP)[16]、隨機多準(zhǔn)則決策方法(PROMETHEE)[17]、采用層次分析法和DEA結(jié)合法[18]等，對國外重點森林保護區(qū)進行了相應(yīng)的績效評價。以上文獻分析表明，國內(nèi)對天保工程政策實施績效評價已開展的研究中，在研究對象方面，多集中于云南、山西等區(qū)域的天保工程一期上，而針對東北地區(qū)的天保工程二期政策實施績效評價研究相對較少。如何構(gòu)建符合伊春林區(qū)實際情況的綜合評價指標(biāo)體系，綜合主觀與客觀數(shù)據(jù)，解決評價指標(biāo)難以量化的問題，對伊春林區(qū)天保工程二期政策績效進行綜合評價已成為亟待解決的課題。因此，在文獻研究的基礎(chǔ)上，以伊春林區(qū)為例，運用模糊綜合評價法從生態(tài)、社會和經(jīng)濟三方面對伊春林區(qū)天保工程二期政策實施績效進行綜合評價，并根據(jù)評價結(jié)果，有針對性地提出伊春林區(qū)下一階段天保工程政策實施的建議。

圖1 森林覆蓋率模糊分布函數(shù)Figure 1 Fuzzy distribution function of forest coverage

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)概況

伊春市位于黑龍江省東北部，擁有5個國家級自然保護區(qū)，經(jīng)營森林面積3.86萬km2，植被面積高達(dá)82.2%，木材儲量為2.2億m3。伊春市行政區(qū)劃面積3.3萬km2，經(jīng)行政區(qū)劃改革后設(shè)有1市5縣4區(qū)，17個林業(yè)局公司。截至2019年末，伊春市總?cè)丝?12萬人，其中城鎮(zhèn)人口91.8萬人，鄉(xiāng)村人口20.2萬人。2011年天保工程二期正式在伊春林區(qū)開始實施，于2020年結(jié)束。

伊春林區(qū)天保工程二期政策重點主要體現(xiàn)在以下5個方面：⑴資金投入方面，截至2019年，國家對伊春林區(qū)天保工程二期總投入資金累計達(dá)320.09億元，比天保工程一期多投入230億元，增加了森林撫育經(jīng)費、醫(yī)療經(jīng)費、教育經(jīng)費等，同時資金補助標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，緩解了全面停伐造成的資金困難。⑵森林的撫育與管護方面，科學(xué)調(diào)整森林更新方式，加大森林撫育力度，不斷提高造林質(zhì)量，加大“嚴(yán)管林”工作力度，增強林政執(zhí)法管理，打擊盜伐行為和預(yù)防森林火災(zāi)等。⑶林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方面，在天保工程一期的基礎(chǔ)上，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，如森林生態(tài)旅游業(yè)、森林食品、森林藥材等，推進綠色化轉(zhuǎn)型發(fā)展。⑷民生方面，第一，提高基本養(yǎng)老統(tǒng)籌、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5項社會保險補助標(biāo)準(zhǔn)，完善社會保障體系建設(shè)；第二，通過開發(fā)崗位、開展活動、加強培訓(xùn)等有效措施，促進就業(yè)和再就業(yè)。⑸林區(qū)改革方面，2016年以來，伊春林區(qū)依照中央和省委指示推進國有林區(qū)改革[19]，成立了黑龍江伊春森工集團，同時進行地方機構(gòu)改革，完成了市、縣(區(qū))黨政機構(gòu)撤銷、整合和重新組建。伊春林區(qū)天保工程二期已接近尾聲，對天保工程二期政策實施績效進行綜合考核評價問題亟待解決。

1.2 數(shù)據(jù)來源

定量指標(biāo)數(shù)據(jù)如森林覆蓋率、林地保有量、全市生產(chǎn)總值等采用2019年伊春市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[20]、2020年初伊春市政府工作報告[21]等官方數(shù)據(jù)。定性指標(biāo)數(shù)據(jù)采用問卷調(diào)查形式，在2019年12月底，對伊春林區(qū)職工的基本生活情況和對天保二期政策實施的了解及滿意程度進行了問卷抽樣調(diào)查，并根據(jù)問卷調(diào)查得到的結(jié)果進行綜合評判，以此得到相應(yīng)指標(biāo)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。問卷調(diào)查的主要內(nèi)容包括：參與者個人信息、家庭基本情況、家庭收入結(jié)構(gòu)與支出情況、對天保工程二期認(rèn)識情況、天保工程二期政策滿意情況等。問卷調(diào)查以伊春林區(qū)職工為發(fā)放對象進行隨機抽樣，覆蓋伊春林區(qū)17個林業(yè)局公司，共發(fā)放1100份調(diào)查問卷，其中合格問卷達(dá)到1006份，合格比例為91.4%。

1.3 評價指標(biāo)體系

1.3.1 評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

層次分析法[22-23]作為一種可以將定量和定性指標(biāo)結(jié)合的決策方法，能夠滿足對多元素相互關(guān)聯(lián)復(fù)雜系統(tǒng)的分析需求。根據(jù)層次分析法，確定天然林保護工程政策實施績效評價體系的層次和結(jié)構(gòu)，即評價指標(biāo)體系由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層構(gòu)成。

目標(biāo)層(A)：天保工程政策實施績效評價指標(biāo)體系中目標(biāo)層評價的主要目的是為了通過綜合評價天保工程二期政策實施對生態(tài)、生產(chǎn)的各種影響和效益來準(zhǔn)確衡量天保工程建設(shè)的效果。準(zhǔn)則層(B)：把目標(biāo)層分解作為準(zhǔn)則，按功能反映天保工程二期政策實施績效。按照森林所具有的效益，可以進一步把準(zhǔn)則層分為三個主要的方面：生態(tài)效益(B1)、社會效益(B2)和經(jīng)濟效益(B3)。指標(biāo)層(C)：確定并研究給出各種可能反映每類項目指標(biāo)層的具體評價指標(biāo)和變量，使之反映出天保工程二期政策實施績效的評價指標(biāo)具有可測性。根據(jù)伊春林區(qū)天保工程政策實施的特點，征詢相關(guān)專家及學(xué)者的意見，運用德爾菲法[24]對構(gòu)建的評價指標(biāo)進行反復(fù)過濾，在充分調(diào)研相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，構(gòu)建伊春林區(qū)天保工程政策實施績效綜合評價系統(tǒng)。

1.3.2 評價指標(biāo)權(quán)重的確定

將建立的指標(biāo)體系評分表發(fā)給20位林業(yè)領(lǐng)域?qū)＜壹傲謽I(yè)相關(guān)工作技術(shù)人員。依據(jù)1～9標(biāo)度法，通過將指標(biāo)一一對比來確定各個指標(biāo)的相對重要程度，根據(jù)專家反饋的打分結(jié)果進行匯總處理，構(gòu)造指標(biāo)判斷矩陣，進一步得到各指標(biāo)層的權(quán)重，并對同一準(zhǔn)則層下的權(quán)重向量進行歸一化處理，最后檢驗判斷矩陣的一致性。可以得到λmax=3.018 3，C.R.=0.015 8，小于0.1，滿足一致性檢驗，其他指標(biāo)權(quán)重的確定與此同理。伊春林區(qū)天保工程政策實施績效評價體系各指標(biāo)層各個評價指標(biāo)的權(quán)重如表1所示。

表1 伊春林區(qū)天保工程政策實施績效評價體系及權(quán)重

1.4 評價方法

1.4.1 評價方法的選取

天保工程二期政策實施績效評價是一個多因素耦合的評價過程，評價因素數(shù)量多，評價標(biāo)準(zhǔn)不一，很難用具體的數(shù)值來進行衡量。模糊綜合評價方法是基于模糊數(shù)學(xué)理論[25]，利用指標(biāo)的隸屬函數(shù)和評價權(quán)重的運算關(guān)系，對受多因素復(fù)雜影響的系統(tǒng)進行綜合評價，不僅可以合理量化評價指標(biāo)，確定模糊隸屬度的等級，而且還可以綜合各種種類和領(lǐng)域的指標(biāo)，從而解決天保工程政策實施績效評價判斷的模糊性和不確定性問題。

采用從“非常好”到“非常不好”的五級量表對天保二期政策實施績效進行指標(biāo)評價[26-27]，設(shè)定績效模糊評價集為V={V1，V2，V3，V4，V5}，相對應(yīng)的評價等級集合為{非常好，比較好，一般，不太好，非常不好}。

1.4.2 模糊分布函數(shù)的確定

模糊分布即隸屬函數(shù)反映了各個指標(biāo)數(shù)值對應(yīng)于各等級區(qū)間的上下界[28]。根據(jù)評價指標(biāo)的分布類型，模糊區(qū)間可分為三類[29]。第一類是上升的半梯形分布，隨著指標(biāo)值變小，指標(biāo)越接近一定水平；第二類是下降的一半梯形分布，隨著指標(biāo)值變大，指標(biāo)接近一定水平；第三類是梯形分布，在一定范圍內(nèi)，指標(biāo)值屬于一定水平，離該范圍越遠(yuǎn)，該水平的偏差越大[30-31]。

通過各評價指標(biāo)各等級區(qū)間的上下界和各評價指標(biāo)的模糊區(qū)間類型，構(gòu)建各評價指標(biāo)所屬區(qū)間的模糊分布函數(shù)。森林覆蓋率指標(biāo)的模糊分布函數(shù)如圖1所示。

對于客觀數(shù)據(jù)方面，以評價指標(biāo)森林覆蓋率(C2)為例，以全省平均森林覆蓋率41.90%為基準(zhǔn)值進行參考，并綜合往期工程的同項指標(biāo)數(shù)據(jù)以及專家意見構(gòu)建模糊評價區(qū)間(圖1)。對于主觀數(shù)據(jù)方面，以評價指標(biāo)職工年均收入(C15)為例，依據(jù)調(diào)查問卷的統(tǒng)計結(jié)果，有11.83%的人評價其為“非常好”，10.74%的人評價其為“比較好”，32.90%的人評價其為“一般”，22.66%的人評價其為“不太好”，21.87%的人評價其為“非常不好”。按照此方法，可以得到其他指標(biāo)的評價等級，得到每層的評價矩陣(Rn)，并得到指標(biāo)值與模糊隸屬度分布表(表2)。

表2 伊春林區(qū)天保工程二期政策實施績效評價指標(biāo)值與模糊分布

1.4.3 模糊綜合評價的計算

由指標(biāo)層計算出的權(quán)重組成權(quán)重矩陣(Ai)，由指標(biāo)層模糊隸屬度組成單層成功度評價矩陣(Ri)，通過矩陣乘法運算，計算得到準(zhǔn)則層評價結(jié)果(Bi)。

Bi=Ai×Ri

式中Ai表示權(quán)重矩陣；Ri表示指標(biāo)層成功度評價矩陣；Bi表示準(zhǔn)則層評價結(jié)果。

再根據(jù)向量B1～B3，建立評價綜合矩陣(R0)。

最后，對矩陣進行組合運算，得到目標(biāo)層的總評價結(jié)果(B0)。

B0=A0×R0

式中A0表示準(zhǔn)則層權(quán)重矩陣；R0表示準(zhǔn)則層成功度矩陣；B0為最終目標(biāo)層模糊評價結(jié)果。

2 結(jié)果與分析

經(jīng)過計算，生態(tài)效益(B1)的模糊評價結(jié)果為[0.173 1 0.620 5 0.206 5 0.000 0 0.000 0]，社會效益(B2)的模糊評價結(jié)果為[0.199 2 0.154 6 0.350 8 0.294 3 0.000 9]，經(jīng)濟效益(B3)的評價結(jié)果為[0.023 4 0.021 2 0.501 4 0.410 8 0.043 2]。因此，可以得到綜合評價的結(jié)果為B0=[0.126 3 0.320 1 0.337 4 0.200 9 0.015 2]，依照最大隸屬度原則，伊春林區(qū)天保工程政策實施績效評價總體情況為“一般”。B1的結(jié)果表明生態(tài)效益隸屬于“非常好”的比例是0.173 1，隸屬于“比較好”的比例是0.620 5，隸屬于“一般”的比例是0.206 5，隸屬于“不太好”的比例是0，隸屬于“很不好”的比例是0。按照最大隸屬度原則，生態(tài)效益指標(biāo)的績效評價為“比較好”。同理，社會效益指標(biāo)的評價結(jié)果為“一般”，經(jīng)濟效益指標(biāo)的評價結(jié)果為“一般”。

2.1 生態(tài)環(huán)境整體得到改善，但森林資源經(jīng)營存在困難

根據(jù)模糊綜合評價結(jié)果，伊春林區(qū)天保工程二期政策實施績效中生態(tài)效益的績效評價為“比較好”。其中調(diào)節(jié)水量這項指標(biāo)在伊春林區(qū)天保工程二期實施以后，改善效果存在但并不顯著，茂密的植被對局部氣候和地下徑流有改善作用[32]，但這一效果作用有滯后性且易受大氣候變化干擾。雖然濕地面積所占權(quán)重較小，但仍能有效體現(xiàn)生態(tài)修復(fù)效果。伊春林區(qū)是三江平原的生態(tài)屏障，伊春林區(qū)建立了濕地長效保護機制，截至2019年年底，已建立6處濕地保護區(qū)，面積達(dá)30.6萬hm2，對三江平原的氣候進行有效調(diào)節(jié)[33]。在生物種類方面，由于伊春林區(qū)天保工程二期計劃中完善了生物多樣性保護體系，建立了自然保護區(qū)23處，面積70.3萬hm2，同時配合“愛鳥周”、保護林蛙、駝鹿種群野外救護、紅松認(rèn)領(lǐng)等活動的開展，伊春林區(qū)內(nèi)的生物多樣性得到有效保護。

空氣污染程度方面，2019年伊春林區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量共監(jiān)測365天，有效天數(shù)358天，其中：一級223天，二級130天，環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)達(dá)標(biāo)天數(shù)為353天，達(dá)標(biāo)率為98.6%。良好的空氣指標(biāo)是得益于森林的空氣凈化作用和嚴(yán)禁焚燒秸稈政策，以往每到“燒荒期”，秸稈焚燒導(dǎo)致空氣污染，威脅市民健康，天保工程二期實施以來嚴(yán)禁秸稈焚燒的同時鼓勵新型秸稈處理方式，使大氣環(huán)境得到有效改善。降低噪聲，劃定噪聲功能區(qū)，創(chuàng)建了“安靜小區(qū)”，2019年林區(qū)平均噪聲53.2 dB，略低于全省平均水平54.4 dB，市民生活質(zhì)量得到一定保證。

截至2019年，伊春林區(qū)森林覆蓋率達(dá)到84.7%，相較一期工程結(jié)束時的2010年提高1.1%，相比黑龍江省平均覆蓋率41.9%處于領(lǐng)先地位。2013年，伊春林區(qū)在全國率先停止了商業(yè)性采伐，將工作重心轉(zhuǎn)向森林撫育。此外，伊春林區(qū)加大監(jiān)管執(zhí)法力度，打擊違法占用林地行為和盜伐行為，讓森林資源得到有效保護。林地保有量和活立木積蓄量，都較一期工程結(jié)束時有所提高，源于根據(jù)《天然林保護修復(fù)制度方案》[34]落實了森林資源管護經(jīng)營承包責(zé)任制，同時實施森林防火“天眼工程”，加強森林管護工作，確保了天然林面積逐步增加、質(zhì)量持續(xù)提高、功能穩(wěn)步提升。

但在研究過程中發(fā)現(xiàn)森林經(jīng)營仍存在困境。第一，森林撫育項目資金沒有全部到位，導(dǎo)致齡組面積和林木結(jié)構(gòu)仍然處于不合理狀態(tài)[35]。以友好林業(yè)局為例，齡組結(jié)構(gòu)方面幼、中齡林所占比例過大，面積占全局有林地面積82.7%、蓄積量占77.0%，商品用材林成過熟林面積和蓄積量僅占現(xiàn)有商品林區(qū)的2.7%和3.0%，表示可采資源嚴(yán)重匱乏。林木結(jié)構(gòu)方面以闊葉林分為主，占森林蓄積量的38.9%；針闊混交林分次之，占森林蓄積量的31.1%；針葉林分最少，占森林蓄積量的30.0%，說明林木結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟價值較低。第二，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重。天保工程二期實施以來，伊春林區(qū)雖不斷給予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護一定的資金投入，但仍舊不夠，部分林區(qū)道路、防火等設(shè)施設(shè)備極為落后，年久失修，無法發(fā)揮功能。

2.2 社會效益表現(xiàn)一般，關(guān)鍵是社會保險補助資金不足

伊春林區(qū)天保工程二期政策實施績效中社會效益的績效評價為“一般”。結(jié)果表明，林區(qū)登記失業(yè)率為3.94%。在全面停伐后，大批林區(qū)職工面臨下崗問題，天保工程二期不再安排國有職工一次性安置，而是通過森林管護崗位、鼓勵創(chuàng)業(yè)、增加就業(yè)培訓(xùn)等措施，解決職工就業(yè)問題。然而，失業(yè)率僅從2011年的4.10%下降到2019年的3.94%，效果十分有限，對林區(qū)社會的穩(wěn)定造成一定影響。

公眾對天保工程和生態(tài)保護認(rèn)知程度這兩個指標(biāo)的評價表現(xiàn)良好，這可能是因為在天保工程二期期間，伊春林區(qū)通過舉辦馬拉松、全民健身和拍攝宣傳片等手段宣傳天保工程政策和環(huán)保理念，對生態(tài)文明的普及起到了良好的促進作用，這與市民對環(huán)境保護的關(guān)注度相對較低的結(jié)論[36]稍有不同，區(qū)別在于調(diào)查對象不同，伊春林區(qū)職工的生態(tài)保護意識較強，對天保工程二期認(rèn)識較為深入。

養(yǎng)老保險方面，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險覆蓋面擴大，但根據(jù)黑龍江省政府下發(fā)的《關(guān)于報送2016年采取措施自行消化解決養(yǎng)老保險缺口資金情況的緊急通知》[37]，要求森工林區(qū)自行消化解決養(yǎng)老保險缺口資金，然而森工林區(qū)全面停伐后，失去主要經(jīng)濟來源，無力承擔(dān)配套資金，導(dǎo)致出現(xiàn)較大的養(yǎng)老保險缺口。

醫(yī)療保險方面，盡管伊春林區(qū)職工的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險已經(jīng)基本實現(xiàn)全覆蓋，但國有退休人員基本醫(yī)療保險并沒有納入社保補助范圍，也導(dǎo)致森工集團資金負(fù)擔(dān)較重[38]同時造成伊春林區(qū)低標(biāo)準(zhǔn)運行保險待遇，林區(qū)社會保障無法正常開展。以上民生政策效果沒有得到有效保障，將會對天保工程二期政策實施產(chǎn)生負(fù)面作用。

2.3 接續(xù)產(chǎn)業(yè)初具萌芽，但尚未形成規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化

伊春林區(qū)天保工程二期政策實施績效中經(jīng)濟效益的績效評價為“一般”。結(jié)果表明，林副產(chǎn)品經(jīng)濟效益相較其他省市表現(xiàn)一般。伊春林區(qū)堅持“以管護為基礎(chǔ)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟”，但是由于當(dāng)?shù)厥杖氲?、勞動條件艱辛帶來的勞動力外流，導(dǎo)致林下經(jīng)濟加工企業(yè)人才流失，同時造成現(xiàn)有職工工作積極性降低[35]。

資金方面，天保工程二期項目資金多用于森林撫育和保障林區(qū)因禁伐政策下崗職工的基本生活，對企業(yè)的補貼和投資資金有限，無法形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營模式。

政策方面，國家對林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的優(yōu)惠、扶持政策相對不足，尚未出臺土地、稅收、融資、技術(shù)支撐、項目投資等優(yōu)惠政策。職工人均收入滿意度較低，問卷調(diào)查結(jié)果表明，51.00%的受訪者家庭經(jīng)濟收入水平位于2000～3000元/月，19.15%的受訪者家庭經(jīng)濟收入水平位于3000～4000元/月，落后于哈爾濱市、大慶市等，人均收入處于黑龍江省中下水平，伊春林區(qū)人民生活幸福感較低。

生產(chǎn)總值方面，伊春林區(qū)自轉(zhuǎn)型發(fā)展以來，主張以生態(tài)優(yōu)先，旅游導(dǎo)向的綠色發(fā)展理念，天保工程二期帶來的經(jīng)濟效益在逐漸體現(xiàn)，2019年伊春林區(qū)生產(chǎn)總值同比增長6.10%，居全省第3位，但總體發(fā)展偏慢，GDP總量和人均依然處于黑龍江省下游水平。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，天保工程二期實施后伊春林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐加快，優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?，如藥材、食品等林副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，森林生態(tài)旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)比例增大[39]。2019年伊春林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與2011年的相比，第三產(chǎn)業(yè)的比例增大，但產(chǎn)值、效益主要依賴于分散經(jīng)營和原字號、初加工產(chǎn)品，缺少對優(yōu)勢資源深度開發(fā)的精深加工企業(yè)。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

從生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益三方面構(gòu)建指標(biāo)評價體系，對伊春林區(qū)天保工程二期政策實施績效進行綜合評價的結(jié)果顯示：生態(tài)效益“比較好”，社會效益“一般”，經(jīng)濟效益“一般”，綜合效益“一般”。伊春林區(qū)在實施天保工程二期后，以往大規(guī)模的商業(yè)性采伐被全面禁止，生態(tài)環(huán)境得到有效恢復(fù)，森林覆蓋率、活立木儲蓄量明顯增加，林木質(zhì)量有效提升。天保工程二期的實施保障了伊春林區(qū)人民群眾的生活，創(chuàng)造了一批崗位，解決伊春林區(qū)下崗工人的就業(yè)問題，擴大林區(qū)職工的醫(yī)療和養(yǎng)老保險覆蓋范圍，同時生態(tài)文明建設(shè)的理念已深入人心。但是，也存在森林資源經(jīng)營困難，社會保險補助資金嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題，需要得到充分重視，才能盡快實現(xiàn)伊春林區(qū)全面轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.2 建議

針對伊春林區(qū)天保工程二期政策實施績效研究結(jié)果，進一步提出6點建議。

3.2.1 提高森林撫育補助資金和補貼標(biāo)準(zhǔn)

森林撫育資金不足是造成森林資源質(zhì)量不高的主要原因，建議國家填補森林撫育資金缺口，并適度上調(diào)森林撫育補貼標(biāo)準(zhǔn)，同時擴大森林撫育補貼規(guī)模和范圍，將低質(zhì)低產(chǎn)林改造納入撫育補貼范圍，以此加快低質(zhì)森林資源改造速度。

3.2.2 加強國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

國家應(yīng)加大對國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)需要，應(yīng)將電網(wǎng)、飲水安全、管護站點用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入上級政府建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，將國有林區(qū)道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃，加快國有林區(qū)棚戶區(qū)改造和電網(wǎng)改造升級，加強森林防火和有害生物防治。

3.2.3 多途徑保障改善民生

通過壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，拉動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增長，對職工的薪資水平進行調(diào)整。同時，繼續(xù)加大國家對林區(qū)職工就業(yè)的扶持力度，繼續(xù)實施森林管理保護以及中幼林撫育等護林任務(wù)，增加職工崗位；也可以在生態(tài)旅游業(yè)及服務(wù)行業(yè)增設(shè)崗位，進一步增加職工就業(yè)。同時，提高退休林業(yè)職工的醫(yī)療保險補助，將職工住房公積金納入天保工程補助范圍，切實做到“林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，既要保護好生態(tài)，也要保障好民生”[40]。

3.2.4 加大科技投入與完善人才引進的相關(guān)政策

林區(qū)的發(fā)展需要高層次復(fù)合型人才的加入，林區(qū)企業(yè)應(yīng)完善林區(qū)人才引進的相關(guān)政策，高薪吸納林學(xué)、食品、食品加工、產(chǎn)品營銷、電子商務(wù)方面人才，不惜代價，逐步打造一支既了解林下經(jīng)濟又善于創(chuàng)新的人才隊伍。國家需要對林區(qū)企業(yè)科技創(chuàng)新進行投入，鼓勵企業(yè)進行科技創(chuàng)新，引進先進的技術(shù)和生產(chǎn)線，逐步形成林區(qū)產(chǎn)品技術(shù)開發(fā)優(yōu)勢。

3.2.5 進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展林區(qū)接續(xù)產(chǎn)業(yè)

首先，國有林區(qū)需要對林區(qū)的森林資源產(chǎn)業(yè)和林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展進行總體規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方式；其次，要堅持在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，依靠地區(qū)資源優(yōu)勢，盡快提升自身的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，進一步加大黑木耳、藍(lán)莓等森林食品種植與加工項目建設(shè)，強力打造伊春冬季冰雪和溫泉，夏季避暑、休閑、養(yǎng)生等優(yōu)勢森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，并加快培育一批具有影響力的龍頭企業(yè)和知名品牌。

3.2.6 發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，優(yōu)化資金配置

應(yīng)發(fā)揮政府在政策實施中的主導(dǎo)作用，在保障生態(tài)改善的同時還要協(xié)調(diào)經(jīng)濟效益和社會效益的發(fā)展。在面對有限的資金投入時，政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，優(yōu)化資金配置，提高經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)森林撫育、接續(xù)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。