王兆輝　杜崇清　譚建平

摘 要：政府為減少存量債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將存量工程納入PPP項(xiàng)目包中，社會(huì)資本方組建項(xiàng)目公司后，根據(jù)投資協(xié)議需對(duì)存量工程進(jìn)行支付及運(yùn)維，該文對(duì)存量工程可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)影響進(jìn)行分析，借助內(nèi)腦和外腦，從社會(huì)資本方的角度提出了確保存量支付合法合規(guī)、不影響運(yùn)維績(jī)效考核及社會(huì)資本方利益最大化等若干注意事項(xiàng)。

關(guān)鍵詞：存量;風(fēng)險(xiǎn);影響

1 概況

某干線公路PPP項(xiàng)目共包含四條線，中標(biāo)估算靜態(tài)總投資17.7億元，根據(jù)財(cái)政承受報(bào)告，資金來源為資本金3.5億元，車購(gòu)稅6.6億元，銀行貸款7.6億元，屬于政府付費(fèi)項(xiàng)目，合作期為3+10年，四條線可分別進(jìn)行驗(yàn)收、審計(jì)、支付服務(wù)費(fèi)用，實(shí)施機(jī)構(gòu)為市公路局。線路一，于2017建成通車，建設(shè)單位為市公路局，施工單位為市公路局下屬施工單位，估算造價(jià)3.6億元，建設(shè)資金來源為車購(gòu)稅2.3億元，其余部分為施工單位墊資等;線路二、線路三，由所在地縣公路局組織施工，部分段落施工至路基頂，其余未施工，屬部分存量;線路四，包含北中南三段，為老路加寬擴(kuò)建，中標(biāo)時(shí)包括北段和中段，其中中段已建成通車，為存量。

2 風(fēng)險(xiǎn)及影響分析

結(jié)合調(diào)查分析，對(duì)于社會(huì)資本方，該項(xiàng)目存量工程涉及的風(fēng)險(xiǎn)或影響主要有價(jià)差收益及施工利潤(rùn)減少、建設(shè)質(zhì)量對(duì)運(yùn)維的影響、建安費(fèi)的支付路徑不暢、建安費(fèi)支付額度及進(jìn)度的合理確定和對(duì)后續(xù)施工的影響等。

（1）價(jià)差收益及施工利潤(rùn)減少。中標(biāo)時(shí)，項(xiàng)目包中的線路一和線路四中段已建成通車，其他兩條線公路局下屬施工單位還在繼續(xù)施工，存量工程已達(dá)到一定規(guī)模，導(dǎo)致由社會(huì)資本方施工的工程量持續(xù)減少，歸屬于社會(huì)資本方的價(jià)差收益及施工利潤(rùn)不斷減少。

為降低價(jià)差收益及施工利潤(rùn)損失，通過合同談判，要求公路局下屬施工單位立即停止施工，否則增加的工程量項(xiàng)目公司不予確認(rèn)，同時(shí)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，對(duì)線路四中段進(jìn)行置換，將中段調(diào)整出合同，采用估算造價(jià)一致的原則，選取南段部分段落納入總投資，增加社會(huì)資本方施工的工程量，進(jìn)而增加了社會(huì)資本方的價(jià)差收益及施工利潤(rùn)，同時(shí)明確中段不納入項(xiàng)目公司管理，項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)運(yùn)維，置換帶來的合法合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)由實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（2）建設(shè)質(zhì)量對(duì)運(yùn)維的影響。線路一全部屬于存量工程，通車時(shí)間近三年，但建設(shè)期間受環(huán)保壓力大、通車時(shí)間緊等因素影響，在建設(shè)程序、工程資料方面不夠完善，一直未進(jìn)行交工驗(yàn)收，項(xiàng)目公司組建后無法立刻進(jìn)入運(yùn)維期，通車時(shí)間越長(zhǎng)路況越容易出現(xiàn)問題，可能出現(xiàn)進(jìn)入運(yùn)維期即需維修的情況。線路二、三也存在不同程度的存量工程，社會(huì)資本方完全未參與工程建設(shè)。三條涉及存量的線路在完成交工驗(yàn)收后，項(xiàng)目公司需負(fù)責(zé)10年的運(yùn)維，如出現(xiàn)質(zhì)量問題進(jìn)行維修，將可能影響項(xiàng)目公司績(jī)效考核，增大項(xiàng)目公司運(yùn)維成本，特別是大修和提前維修。

為推動(dòng)線路一交工事宜，項(xiàng)目公司多次與實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)接，實(shí)施機(jī)構(gòu)紅頭文件請(qǐng)示市政府，提出了交工驗(yàn)收相關(guān)問題和建議，市政府文件批示由項(xiàng)目公司完善相關(guān)程序。該文件在工程建設(shè)主管部門完善建設(shè)程序方面起到了一定作用，加快了線路一進(jìn)行交工驗(yàn)收和進(jìn)入運(yùn)維期。同時(shí)，在PPP合同中加入條款，要求實(shí)施機(jī)構(gòu)向項(xiàng)目公司或者社會(huì)資本提供包括但不限于簽訂合同、施工圖紙、結(jié)算資料等資料，配合項(xiàng)目公司對(duì)存量項(xiàng)目的驗(yàn)收和交接，針對(duì)存量項(xiàng)目，雙方應(yīng)該就進(jìn)度、質(zhì)量、安全、運(yùn)維等模塊清晰管理界面，明確責(zé)任劃分，不應(yīng)因存量項(xiàng)目導(dǎo)致的進(jìn)度、安全、質(zhì)量等影響項(xiàng)目公司的績(jī)效考核結(jié)果。

（3）建安費(fèi)的支付路徑不暢。干線公路類存量工程通常涉及存量債務(wù)，包括建安費(fèi)、前期費(fèi)用、監(jiān)理和設(shè)計(jì)費(fèi)、第三方檢測(cè)費(fèi)用等，此處只分析占比較大的建安費(fèi)。如實(shí)施機(jī)構(gòu)未支付或只支付原施工單位部分建安費(fèi)，融資到位后根據(jù)協(xié)商需支付建安費(fèi)，支付路徑主要有以下3種：1）項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)、原施工單位簽訂三方協(xié)議，平移施工合同，項(xiàng)目公司支付給原施工單位建安費(fèi)，原施工單位開具增值稅專用發(fā)票給項(xiàng)目公司，原施工單位可能存在進(jìn)項(xiàng)稅不能抵扣本次銷項(xiàng)稅的可能;2）項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)買協(xié)議，建安費(fèi)支付給實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)開具增值稅專用發(fā)票，因?qū)嵤C(jī)構(gòu)為事業(yè)單位不能開具增值稅專用發(fā)票，由稅務(wù)部門代開，實(shí)施機(jī)構(gòu)涉及繳稅問題，需與稅務(wù)部門協(xié)商;3）項(xiàng)目公司將建安費(fèi)支付給總承包單位，總承包單位開具9%增值稅專用發(fā)票，總承包單位與原施工單位簽訂協(xié)議，由總承包單位支付給原施工單位，總承包單位與原施工單位協(xié)商稅負(fù)增加問題。

支付路徑的選擇主要涉及“三流一致”問題，無論選擇哪種途徑，需確保項(xiàng)目公司和總包部取得合規(guī)足額的進(jìn)項(xiàng)稅，不能增加項(xiàng)目公司和總承包單位稅負(fù)。針對(duì)線路一和線路二、三的存量規(guī)模不同，需通過咨詢律師事務(wù)所、全過程造價(jià)咨詢單位避免合同風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，與實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)商后，選擇稅務(wù)部門確定的取得的增值稅專用發(fā)票能夠抵扣的路徑。根據(jù)建安費(fèi)支付路徑的不同，相關(guān)工程資料中施工單位可能需要明確，應(yīng)提前謀劃，以免影響交工驗(yàn)收。

（4）建安費(fèi)支付額度及進(jìn)度的合理確定。該項(xiàng)目中標(biāo)時(shí)估算、概算、預(yù)算均已批復(fù)，存在超估算情況。項(xiàng)目以估算中標(biāo)簽訂PPP合同，以預(yù)算簽訂總承包合同，存在一定的資金缺口，雖在推進(jìn)調(diào)概，但在調(diào)概落地前、最終竣工審計(jì)前，如以預(yù)算支付存在超支付可能。且在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，線路二、三雖施工至水穩(wěn)底，但部分結(jié)構(gòu)物附屬未全部完成，如支模相對(duì)復(fù)雜的八字墻、帽石等，施工成本相對(duì)墻身較高，且目前材料、人工價(jià)格較高，如按照估算扣除，社會(huì)資本方進(jìn)行施工時(shí)可能出現(xiàn)暫時(shí)性虧損。

為確保不超支付，確定存量工程建安費(fèi)支付的原則為以估算為基礎(chǔ)，按存量工程融資到位金額的75%支付，最終不超過審計(jì)確定的最終竣工決算金額，同時(shí)考慮扣除PPP項(xiàng)目中標(biāo)時(shí)的建安費(fèi)下浮率、項(xiàng)目公司（總包部）管理費(fèi)及項(xiàng)目融資成本補(bǔ)貼、質(zhì)保金等，盡可能保證項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方利益最大化。因?yàn)榇嬖谝欢ǖ馁Y金缺口，支付進(jìn)度方面也應(yīng)放緩，通過談判確定先建設(shè)后存量的原則，如實(shí)施機(jī)構(gòu)壓力較大，結(jié)合融資與車購(gòu)稅匹配、存量支付與融資匹配及部分車購(gòu)稅已用于線路一等情況，暫緩付款，迫不得已可通過路徑三解決小部分。針對(duì)結(jié)構(gòu)物未全部完成，社會(huì)資本方、實(shí)施機(jī)構(gòu)、原施工單位對(duì)存量工程進(jìn)行交接，形成書面材料，確認(rèn)原施工單位是否繼續(xù)施工，如不，施工費(fèi)用按照目前市場(chǎng)價(jià)格予以扣除。

（5）對(duì)后續(xù)施工的影響。線路二、三存量工程大多施工至基層底，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，路基實(shí)際標(biāo)高比設(shè)計(jì)標(biāo)高低，因長(zhǎng)時(shí)間暴露，路基存在一定的風(fēng)化，施工基層時(shí)，如按照設(shè)計(jì)標(biāo)高控制，會(huì)導(dǎo)致基層施工虧方。

為此，組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)，制定合理地處理方案，避免后續(xù)出現(xiàn)問題。

3 總結(jié)

PPP項(xiàng)目涉及存量工程時(shí)，社會(huì)資本方應(yīng)對(duì)存量工程進(jìn)行調(diào)查，了解建設(shè)程序合法合規(guī)性、資金使用及債務(wù)情況、稅票開具情況、工程資料情況等，同時(shí)組織測(cè)量隊(duì)、工程部等工程技術(shù)人員結(jié)合設(shè)計(jì)圖紙復(fù)核工程量，檢查實(shí)體質(zhì)量，留存數(shù)據(jù)、照片等證明材料，特別是缺陷及遺留工程。針對(duì)調(diào)查情況，充分分析可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和影響，依靠公司內(nèi)部投資管控體系，借助全過程造價(jià)咨詢單位、律師事務(wù)所專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，采取恰當(dāng)?shù)姆婪洞胧?，保障社?huì)資本方價(jià)差收益、施工利潤(rùn)和投資收益。