紀(jì)智媛

摘要：本文通過梳理我國公眾參與制度的基本內(nèi)涵與現(xiàn)狀，深入分析公眾參與制度存在的法理基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步探討公眾參與制度在環(huán)境矛盾日益加劇的今天如何更加有效的發(fā)揮出其應(yīng)有的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：公眾參與;利益沖突;協(xié)商民主

一、公眾參與制度的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

公眾參與制度，是公眾及其代表根據(jù)國家環(huán)境法律賦予的權(quán)利和義務(wù)參與環(huán)境保護(hù)的制度。更具體一點(diǎn)來說，它是政府或環(huán)保行政主管部門依靠公眾的智慧和力量，制定環(huán)境政策、法律、法規(guī)，確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境可行性，監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施，調(diào)處污染事故，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度。也有學(xué)者認(rèn)為公眾參與制度是對(duì)各級(jí)政府及有關(guān)部門的環(huán)境決策行為、經(jīng)濟(jì)環(huán)境行為以及環(huán)境管理部門的監(jiān)督制度，一種聽取公眾意見，取得公眾認(rèn)可的環(huán)境保護(hù)制度。

公眾參與制度體現(xiàn)在公民和社會(huì)團(tuán)體可以按照法定的程序和途徑，平等的參與到環(huán)境立法、決策等與其環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)的活動(dòng)，參與的主體應(yīng)該包括專家、公民、社會(huì)團(tuán)體等，參與的階段應(yīng)該包括環(huán)境決策、環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法等方面。

公眾參與制度已經(jīng)為許多國家所認(rèn)可和采納，并以美國、加拿大和法國為公眾參與法律制度的典型代表。美國在1969年最早將公眾參與引入到環(huán)境管理領(lǐng)域，在其《國家環(huán)境政策法》中要求行政機(jī)關(guān)“充分公開”其對(duì)人類環(huán)境有重大影響的決策活動(dòng)的相關(guān)資料，并確認(rèn)和保障公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利，且只要是影響到環(huán)境質(zhì)量的工程項(xiàng)目，都要求實(shí)行公眾參與。加拿大在1999年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中擴(kuò)展了公眾參與的方式，將公眾參與的規(guī)定細(xì)化為：在參與環(huán)境法律法規(guī)的制定方面，規(guī)定設(shè)立網(wǎng)上環(huán)境登記處，提供環(huán)境信息和數(shù)據(jù)等基本情況，便于公眾對(duì)與環(huán)境有關(guān)的法律文件從草案提議到最終通過進(jìn)行全程的監(jiān)督。同時(shí)，公眾還可以有效表達(dá)其意見，以此保證公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，并規(guī)定在具體的項(xiàng)目決定作出以后，要經(jīng)過公眾通知階段，在30日的等待期內(nèi)，公眾可以提出反對(duì)意見。鄰國日本在其《環(huán)境基本法》中也對(duì)公眾參與做出了詳細(xì)的規(guī)定，其中具體包括，明確了企業(yè)和國民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的職責(zé);重視民間環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)中的作用等，縱觀日本社會(huì)的環(huán)保歷程，公眾參與環(huán)境保護(hù)已滲透到社會(huì)的方方面面。

我國在1979年的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定“一切單位和個(gè)人，都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利?！?003年制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中更直接的規(guī)定了公眾參與制度：“政府機(jī)關(guān)對(duì)可能造成的不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃審批之前，舉行論證會(huì)或聽證會(huì)，征求有關(guān)專家、單位和公眾的意見?！痹诜煞ㄒ?guī)層面對(duì)公眾參與制度作出了一定的保障。

二、公眾參與制度的法理分析

（一）公眾參與制度是不同社會(huì)主體存在利益沖突時(shí)的公平解決機(jī)制

馬克思曾指出“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)?！崩婧唵蝸碚f，就是某事物可能帶來的“好處”。利益可以分成長期利益，短期利益和眼前利益;可以分類成多數(shù)人的利益和少數(shù)人的利益;也可分類為個(gè)人利益或社會(huì)利益，個(gè)人利益包括生命利益、安全利益、財(cái)產(chǎn)利益、言論及自由利益等，而社會(huì)利益正如羅斯科、龐德在他的“社會(huì)利益的調(diào)查”一文中所指出的應(yīng)當(dāng)包括一般安全中的利益，一般道德方面的社會(huì)利益等。

不同的個(gè)人和不同的群體都存在著不同的利益需求，因此利益沖突有可能發(fā)生在個(gè)人與群體之間，也有可能發(fā)生在不同群體之間，政府可能因?yàn)橐?guī)劃需要在某些公民宅基地附近開辟公路或者修建工廠，政府也有可能為了國內(nèi)安全和民族自衛(wèi)而設(shè)定一些侵犯個(gè)人言論自由的限制性規(guī)定。

法律的重要作用之一就是調(diào)整不同群體之間的利益沖突，而這就需要通過頒布能夠評(píng)價(jià)各種利益重要性和提供調(diào)整這些利益沖突標(biāo)準(zhǔn)的一般性規(guī)則才能得以實(shí)現(xiàn)。如果沒有具有規(guī)范性質(zhì)的一般標(biāo)準(zhǔn)和程序，那么社會(huì)決策者就會(huì)在作決定的時(shí)候因把握不住標(biāo)準(zhǔn)而出差錯(cuò)。例如在一個(gè)決策面臨多種利益沖突的需要取舍的情況下，應(yīng)首先保障哪一方的利益，又在多大的范圍和限度內(nèi)去保障，在各方利益不能均得到滿足的情況下，必定有先后順序的排列來確定哪一項(xiàng)更為重要，這時(shí)候就需要人們的價(jià)值判斷和評(píng)價(jià)。來有效確定是否安全利益高于財(cái)產(chǎn)利益？是否自然資源利益高于開發(fā)利用利益？是不是應(yīng)該滿足更多人的利益而犧牲小數(shù)人的利益來保持相對(duì)的公平和利益的均衡？

如果沒有一個(gè)合理有效的決策標(biāo)準(zhǔn)，沒有多方利益的博弈，最后的結(jié)果很可能是取決于有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行自己的決定的群體的最終意見，而這樣的結(jié)果往往是具有非理性的。并且介于立法的一般性和未來指向性，僅僅依靠立法難以解決種種紛繁復(fù)雜的利益之間的沖突和矛盾，針對(duì)這樣的情形，就必須要弄清基本的事實(shí)，讓社會(huì)公眾參與到?jīng)Q策的過程中來。

雖然沒有普遍有效的方法去對(duì)上述利益進(jìn)行一個(gè)先后排序，但是法理學(xué)并非認(rèn)為所有的利益時(shí)處在同一水平線上的，也不代表任何的評(píng)價(jià)都是不可行的，可以確定的是人的生命是所有利益存在的前提，所以生命利益必然高于財(cái)產(chǎn)利益，健康方面的利益又高于娛樂方面的利益，為了子孫后代保護(hù)自然資源的利益是高于某些群體開發(fā)利用所欲求的利益，尤其是這決定了生態(tài)的平衡也牽系著當(dāng)代人的生存時(shí)就更是如此了。

公眾參與制度為廣大民眾和社會(huì)群體在面臨不同群體間利益的沖突時(shí)，提供了有效的表達(dá)途徑和參與機(jī)制，使自己的主張和權(quán)益能夠得到相應(yīng)的關(guān)注和保障，是不同主體間利益沖突解決的有效機(jī)制。

（二）公眾參與是程序正義實(shí)現(xiàn)的有效方式

正義作為法律最基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一直以來都是各國制定法律時(shí)孜孜以求的目標(biāo)，法律的設(shè)置應(yīng)該有效體現(xiàn)其實(shí)質(zhì)正義和程序正義的特點(diǎn)，程序正義的實(shí)現(xiàn)有效保障了實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。公眾參與制度符合程序正義中對(duì)平等、公開、中立等基本標(biāo)準(zhǔn)和要求，是實(shí)現(xiàn)程序正義的途徑之一。

程序正義要求我們平等無差別的對(duì)待各方，即對(duì)各方的訴求都給予平等的注意，聽取雙方的意見;并且要求我們程序的活動(dòng)過程應(yīng)該對(duì)當(dāng)事人、厲害關(guān)系人以及全社會(huì)公開進(jìn)行，并積極告知和保障其平等參與的機(jī)會(huì)。公眾參與制度符合程序正義的基本要求，它在制度的制定和項(xiàng)目的決策過程中，讓相關(guān)的專家、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾參加，平等和充分的表達(dá)其觀點(diǎn)、立場，讓決策者全面聽取各方意見和權(quán)衡利弊，并且讓雙方進(jìn)行充分的博弈，從而綜合分析該決策和項(xiàng)目對(duì)于環(huán)境的影響大小，作出令大家都能夠接受的決策，正是這樣的公眾參與機(jī)制使得某些不正義得以消除，限制政府的自由裁量權(quán)，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化。

當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)程序正義的時(shí)候，也會(huì)存在實(shí)質(zhì)正義被忽略的情況，但是此時(shí)我們必須權(quán)衡兩種正義對(duì)于社會(huì)大多數(shù)人利益的影響大小，以期保護(hù)和滿足更多數(shù)人的正義實(shí)現(xiàn)，而犧牲少數(shù)人的實(shí)質(zhì)正義。例如在廈門PX項(xiàng)目中，我們滿足了社會(huì)公眾參與決策的程序正義和他們一般安全的實(shí)質(zhì)正義，但在某種程度上也犧牲了國家實(shí)施某項(xiàng)新技術(shù)的實(shí)質(zhì)正義，但在權(quán)衡兩者利弊之后，我們選擇了前者，這并不是因?yàn)榍罢咚鶐淼慕Y(jié)果就一定是正確的，沒有任何錯(cuò)誤的，而是因?yàn)檫@樣的結(jié)果是從程序的公正中產(chǎn)生出來的，而這樣的程序正義也獲得了社會(huì)的普遍認(rèn)可和接受。公眾參與制度有效的體現(xiàn)了程序正義的特點(diǎn)，保障了公民基本的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。

（三）公眾參與是促進(jìn)法治國家的建立的有效途徑

早在公元前四世紀(jì)，古希臘著名思想家亞里士多德就對(duì)法治作出經(jīng)典論述：“法治應(yīng)該包含雙重含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又本身是制定良好的法律”。在隨后的幾千年里，法治的理念又得以發(fā)展和完善，法治被認(rèn)為是在法律規(guī)束住了國家權(quán)力和政府后而使權(quán)利在人與人之間得到合理配置的社會(huì)狀態(tài)。

而我們所謂的法治國家，簡單來說，就是依靠正義之法來治理國家與管理社會(huì)從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的社會(huì)狀態(tài)。法治國家的核心問題即是權(quán)力與權(quán)利的合理配置問題，法律通過何種手段賦予人民以權(quán)利，而這種權(quán)利聯(lián)合起來是否能有效制衡國家權(quán)力以防止國家權(quán)力的濫用，這都是法治國家建立過程中必須思考的問題。

（四）公眾參與有效體現(xiàn)了協(xié)商民主主義

民主的現(xiàn)代意義起源于希臘文，意思是“人民的權(quán)利”和“多數(shù)人的統(tǒng)治”，列寧曾指出“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利”。環(huán)境保護(hù)與公民的切身利益相關(guān)，并以保護(hù)公民的生存環(huán)境為目標(biāo)，因此公眾參與環(huán)境保護(hù)是民主的體現(xiàn)，它的價(jià)值在于促進(jìn)國家的環(huán)境行政民主化，平衡公眾和其他社會(huì)群體之間的環(huán)境利益，有效彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈對(duì)環(huán)境造成的不利影響，更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和行政民主，滿足公民最基本的環(huán)境需求。并且通過建立公眾參與制度能有效的提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高公眾自主治理環(huán)境的能力。

在保護(hù)環(huán)境的過程中，通過提倡公民誠意且理性的對(duì)話，經(jīng)過各方討論協(xié)商之后再作出決策，能夠很好的體現(xiàn)公民的參與性與民主性，政府在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí)，應(yīng)該充分保障公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

在我國政府大力提倡堅(jiān)持科學(xué)民主決策的前提下，公眾參與是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主制度的一個(gè)重要方面，且是實(shí)現(xiàn)法治的重要條件，進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的機(jī)制，對(duì)于有效保證決策的科學(xué)性和正確性，踐行協(xié)商民主主義以及保障民權(quán)等方面都將起到重要作用。

三、結(jié)語

公眾參與制度使政府決策更加透明化和公開化，讓存在利益沖突的群體間的矛盾得到有效的解決，符合時(shí)代的要求和歷史發(fā)展的需要，它代表了程序的正義，也體現(xiàn)了環(huán)境正義的基本價(jià)值理念，更體現(xiàn)了我國民主協(xié)商政策的要求，但是由于我國在立法上沒有給予其足夠的認(rèn)可，在制度上也存在著不完善，所以公眾參與制度的應(yīng)用并不廣泛，這都需要我們?cè)诶迩骞妳⑴c制度基本的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之后，加強(qiáng)法律保障和相關(guān)配套制度的完善，讓公眾參與制度在我國的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮更加顯著的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙國清.外國環(huán)境法選編[M].中國政法大學(xué)出版社，2000年

[2]呂忠梅.《環(huán)境法新視野》[M].中國政法大學(xué)出版社，2000年，第257頁

[3]文同愛.胡春冬《關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的若干思考》[J].時(shí)代法學(xué) 2003年第1期