李聽

【摘 要】說明生活質(zhì)量水平隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提升，無論是服務(wù)數(shù)量還是服務(wù)種類方面都無法滿足公眾的現(xiàn)實需要。尤其是在公共體育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)驗積累比較缺乏，在指導(dǎo)方案上不夠完善。因此如何確立政府購買公共體育服務(wù)的第三方評估和預(yù)算管理機制，能夠構(gòu)建更加合理的實踐經(jīng)驗支撐，為指標體系的創(chuàng)新進行有效總結(jié)促進我國體育事業(yè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府;公共體育服務(wù);第三方評估;預(yù)算管理

建國以后我國體育事業(yè)起步迅速，早在1952年就成立了中央人民政府體育委員會，由賀龍元帥當任中央人民政府體育運動委員會主任。時至今日，我國的公共服務(wù)項目得到有效推進全民健身工程的開展，讓我國的公共體育服務(wù)事業(yè)向前邁進了重要一步。因此現(xiàn)代公共體育的服務(wù)由健康工作轉(zhuǎn)變?yōu)樾腋Ｉ?，群眾對于生活質(zhì)量的水平不斷增加，政府需要在公共體育方面做好相應(yīng)的購買措施和保障措施，總結(jié)出社會資源和政府購買相結(jié)合的策略。

一、核心內(nèi)涵

（一）政府購買公共體育服務(wù)

政府購買公共體育服務(wù)是一種通過定向托付和公開招標等方法，將原有的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移到企事業(yè)單位或社會群體當中，從而保障公共體育服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率，以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)系統(tǒng)化服務(wù)。由于在市場條件之下，政府部門承擔了采購公共服務(wù)的基本職能，可以建設(shè)服務(wù)型政府工作彌補原有公有化制度的缺陷，是公共服務(wù)私有化的主要措施[1]。

而公共體育服務(wù)本身是公共服務(wù)的關(guān)鍵組成部分，這種服務(wù)是面向群眾且滿足群眾需求的保障服務(wù)。社會經(jīng)濟水平的穩(wěn)定提升和日益全面的發(fā)展趨勢之下，政府部門通過相應(yīng)的財政支出來購置與體育活動有關(guān)的各類資源，并依靠非政府組織的群眾力量給予全方面的服務(wù)保障，填補群眾對于體育服務(wù)的多方面要求。這樣一來也能促進市場資源的合理配置，建立良性市場競爭機制。

（二）第三方評估

無論是政府購買服務(wù)評估還是傳統(tǒng)的政府績效評估，都屬于對政府行為評估的范疇。而政府購買公共體育服務(wù)的第三方評估是基于服務(wù)利益相關(guān)的多方或一方委托的獨立評估機構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定所開展的專業(yè)性評價與咨詢，并且根據(jù)購買服務(wù)的環(huán)節(jié)和內(nèi)容差異，可以將評估模式進一步細化。第三方并不是政策的主要制定者，也非政策的執(zhí)行者，在購買行為的評估過程當中，與服務(wù)方?jīng)]有直接的利益關(guān)聯(lián)，能夠以中立的立場完成評估工作。而政府部門購買公共體育服務(wù)的第三方評估是基于特定環(huán)境下的問題解決要求，以促進政府的職能轉(zhuǎn)變和政策支持。這種評估方式充分遵循信息公開制度，將評估機構(gòu)的單位名稱和評估范圍等信息進行透明化公布，有助于外界對評估運作展開合理監(jiān)督，避免某些虛假信息或評估內(nèi)容產(chǎn)生重大遺漏。

（三）預(yù)算管理

預(yù)算管理本質(zhì)上是政府部門的關(guān)鍵職能，對于經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展而言意義突出。具體來看財政預(yù)算管理工作和財政收入支出項目調(diào)節(jié)工作與政府的政策計劃存在密切關(guān)聯(lián)，政府的各項財政措施要得到法定程序的批準和規(guī)劃理論后實施，從而滿足國家公共財政機制建設(shè)的基本要求。以績效評價工作為例，績效評價會運用相應(yīng)的評價方法與量化指標，對財政預(yù)算項目的目標達成情況做好綜合性效益評價;預(yù)算監(jiān)督則指的是對資金的分配與使用的合理合規(guī)監(jiān)管;預(yù)算調(diào)整則是對法定程序批準后各個環(huán)節(jié)預(yù)算的有計劃調(diào)劑;預(yù)算執(zhí)行則是將法定審查后的預(yù)算實施過程轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的實際步驟與計算活動。如果要創(chuàng)設(shè)更加規(guī)范而高效的成熟預(yù)算體系，需要全面實施績效管理，在分析政府購買公共體育服務(wù)預(yù)算實踐的過程當中，形成內(nèi)容完整和編制科學(xué)的評判框架。

二、第三方評估機制建設(shè)

（一）評估對象的合理選舉

在評估對象的選取方面，合理確定評估對象是政府和職能部門履行職責的基礎(chǔ)要求，也是促進政府購買公共體育服務(wù)發(fā)展的必要條件。部門按照規(guī)范化的程序和科學(xué)有效的方法，對競標過程展開客觀而全面的衡量之后可以確定承接組織和服務(wù)開展機制。例如政府部門購買公共體育服務(wù)，主要涉及到購買方、承接方和接收方，分別對應(yīng)的是購買行為，生產(chǎn)行為和消費行為。這說明政府購買公共體育服務(wù)與專門的服務(wù)生產(chǎn)者之間密切相關(guān)，但如果能進行評估對象的合理選擇就能以此為基礎(chǔ)，建立承接者約束機制降低選擇風險。

（二）評估框架的建設(shè)

政府購買公共體育服務(wù)三位一體評估框架的建設(shè)，應(yīng)該圍繞項目的效率管理和項目利益等不同的要求。由于公共體育服務(wù)與體育本身的屬性比較特殊，是一種無形的服務(wù)產(chǎn)品，和某些有形的物質(zhì)產(chǎn)品之間差異明顯。而體育文化對于社會公眾的影響是潛移默化的過程，人們接受體育服務(wù)需要較長的時間進行驗證，所以公共體育服務(wù)效果無法準確評估也是一直以來的難題和研究重點。但通過分類評估機制，可以基于公共體育服務(wù)的不同子系統(tǒng)和社會需求對應(yīng)不同的專業(yè)知識，來對所有的細分內(nèi)容做好評估。例如按照政府購買的主體和客體進行劃分，可以圍繞主體和購買內(nèi)容等多個方面進行。購買方作為主要的利益相關(guān)方，掌握著購買信息和購買實施過程，可以確定哪些服務(wù)能夠購入哪些服務(wù)不適合購入。而公共體育服務(wù)利用公共資源時，也需要以公共利益的實現(xiàn)能力為判定依據(jù)，以購買制度建設(shè)和規(guī)范執(zhí)行為基本要求，確保購買活動得到有效保障，由購買方設(shè)立的管理機構(gòu)對購買環(huán)節(jié)的各個階段展開管理。公共體育服務(wù)是一項具有普遍性的需求，這種特性使得服務(wù)攻擊者不以經(jīng)濟利潤為基本目標[2]。

（三）評估模型與基本條件

在評估模型與基本條件當中，準入資格作為基礎(chǔ)條件直接影響到組

織治理和組織管理水平，并且共同構(gòu)成組織的承接能力，呈現(xiàn)出動態(tài)變化的特點。在不斷變化的環(huán)境下，核心能力理論會讓組織持續(xù)獲得競爭優(yōu)勢。中共十八大首次提出建立依法自治的基層組織體系，并強化對基層社會管理水平的研究，增強各類組織在社會服務(wù)當中的作用。所以在政府購買公共服務(wù)的評估環(huán)節(jié)，需要確定承接主體的資質(zhì)條件，從國家、地方和行業(yè)等三個層面出發(fā)進行判斷。

從國家層面來看，早在2014年就出臺了政府購買服務(wù)管理辦法，承接主體需要和利益合法具備完全民事能力，并且在當前的法治環(huán)境之下做好資質(zhì)審核;從地方層面的規(guī)章制度來看，全國絕大多數(shù)的省市自治區(qū)都出臺了本地政府購買服務(wù)的實施意見，且擬定了政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)性要求和體系，在具體內(nèi)容上與中央文件保持相近。這說明多個地區(qū)的管理辦法都對承接組織的基本資格進行了強制性要求;而從行業(yè)層面來看，政府購買公共體育文化服務(wù)的政策已經(jīng)基本形成，能夠以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)公開公平的服務(wù)供給。

（四）評估指標體系

第三方評估指標體系建設(shè)的基本原則需要依法設(shè)定并保持客觀中立，政府購買公共體育服務(wù)的很多內(nèi)容與政府采購之間具有相似之處，例如2015年實施的政府采購法實施條例當中也將服務(wù)內(nèi)容延伸到社會公眾相關(guān)的公共服務(wù)范疇，這說明從指標體系上看，要嚴格按照法律要求做好設(shè)計。另外在設(shè)計評估指標體系時，需要制定一定的主觀性指標，但總體而言要保持客觀中立最大程度，突出重點，以內(nèi)部治理和服務(wù)考察來確定綜合評估標準，采取定性與定量相結(jié)合的評估方式。例如評估指標的具體內(nèi)容，可以包括服務(wù)準入資格、組織管理能力、服務(wù)能力等多個方面，政府購買制度的核心是利用競爭提升服務(wù)供給效率，在當前的體育服務(wù)購買當中已經(jīng)形成了良好的方式和組織形式。體制內(nèi)的組織在長期服務(wù)過程當中也積累了重要的經(jīng)驗，是可供選擇的服務(wù)承接者，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)治理水平的提高，在后續(xù)的工作當中會成為承接政府購買公共體育服務(wù)的主導(dǎo)性力量，體現(xiàn)出競爭性和公平性。

三、預(yù)算管理

（一）剛性預(yù)算執(zhí)行機制

剛性預(yù)算執(zhí)行機制來源于公共產(chǎn)品理論，這是新政治經(jīng)濟學(xué)的基本理論，也是正確處理政府和市場關(guān)系的有效依據(jù)。政府部門在關(guān)注資源的分配方法同時要承擔好經(jīng)濟協(xié)調(diào)和市場分配的主要職責，強化剛性預(yù)算執(zhí)行應(yīng)進一步規(guī)范預(yù)算調(diào)整工作，在原則上不允許隨意調(diào)整和隨意修改。如果需要對某些內(nèi)容進行調(diào)節(jié)，需要在政府購買公共體育服務(wù)的項目資源范圍之內(nèi)，依法制定管理方針從而完善任務(wù)流程，并判定劃分類別。在預(yù)算追加過程當中，財政機關(guān)等不同的職能部門應(yīng)做好有序配合，建立更加公平透明的財政預(yù)算管理方案，解決資金和支出之間的平衡，立足預(yù)算執(zhí)行過程，強調(diào)預(yù)算的約束性。例如項目支付只能通過財政進行直接支付，購買單位要因此發(fā)揮監(jiān)管功能，從而讓財政預(yù)算資金能夠高效而準確支持政府的體育文化購買服務(wù)[3]。

從政府本身的角度來看，需要注重自身和其他預(yù)算單位之間的溝通和協(xié)作，在購買項目執(zhí)行過程當中了解發(fā)展動態(tài)，增加有關(guān)項目預(yù)算的執(zhí)行反饋內(nèi)容，一旦出現(xiàn)問題可以及時改進。例如在某些任務(wù)環(huán)節(jié)當中出現(xiàn)差錯之后，可以將這些信息與預(yù)算承接單位進行合理溝通，安排相應(yīng)的人員負責對錯誤進行調(diào)整和優(yōu)化，從而保障財政預(yù)算的執(zhí)行到位率和預(yù)算變化率符合相應(yīng)要求。

（二）績效管理體系建設(shè)

績效管理體系建設(shè)能夠?qū)︻A(yù)算的大小和預(yù)算支出情況進行規(guī)劃，在合理的項目績效評價模式下保障預(yù)算管理執(zhí)行工作，合理控制投入產(chǎn)出比。政府部門在進行預(yù)算管理時，要充分利用評定治理的基本功能，確保財政預(yù)算資金的使用方向和使用效率。目前我國政府采用的公開體育服務(wù)項目基于整個流程建立了事前、事中和事后三個方面的管理體系，預(yù)算部門和財政部門作為績效管理的主體而存在。

事前預(yù)算績效管理體系主要是由治理和事前評定工作所組成，因此需要提前確定績效對象和績效標準預(yù)算，企業(yè)在展開預(yù)算過程時，要將具體的信息和報表提交給財政部門進行審核。

事中預(yù)算績效管理體系則包括市中監(jiān)管和評價結(jié)果反饋，如果績效運營和預(yù)先計劃存在出入，那么政府部門作為服務(wù)主體單位應(yīng)該對績效對象的運營狀況作出評價和判斷，尤其是在最終結(jié)論對支出項目資金產(chǎn)生影響之后，要出具相應(yīng)的評價報告。

事后預(yù)算管理體系則包含政府部門在內(nèi)的評價，核心是項目績效。具體而言，預(yù)算執(zhí)行工作結(jié)束之后，要對政府購買公共體育服務(wù)項目的成本效率和預(yù)算展開績效評估，并仔細分析評定結(jié)論當中體現(xiàn)的各類問題和缺陷，確保資源運用和經(jīng)濟管理活動能夠規(guī)避可能存在的風險矛盾，始終保障預(yù)算管理決策的高效執(zhí)行[4]。

（三）保障制度

保障制度主要是從法律方面和內(nèi)部監(jiān)督方面做好的基本工作。例如在依法治理層面科學(xué)性立法，對政府購買公共體育服務(wù)的改進方向和改進流程會產(chǎn)生重要的影響，地方區(qū)域在立法上要緊跟時代發(fā)展潮流，確定公共服務(wù)和相關(guān)的法律法規(guī)問題，同步落實各項制度建設(shè)工作。與此同時，政府部門在服務(wù)核心機制完善的過程當中，需要確立以體制為最上層的實踐保障方案，將法律體制保護工作同步跟進，形成公共服務(wù)管理特色，完善內(nèi)控監(jiān)督問責機制。例如可以在財政部門有關(guān)規(guī)定的前提下，確定購買監(jiān)督和實踐環(huán)節(jié)的工作要求，強化國家代辦組織和集體單位的嚴格掌控，尤其是組織責任崗位配置與購買負責部門[5]。另外因全方位提升監(jiān)管水平和組織監(jiān)管作用的發(fā)揮，對發(fā)展進程中可能出現(xiàn)的各類問題做好監(jiān)督，以確定監(jiān)督職能的有效性?？偠灾杞⒏訃栏竦慕y(tǒng)一管理條例，政府部門可以和監(jiān)察機構(gòu)或其他組織共同確立內(nèi)部保障制度標準，對不符合公共體育服務(wù)購買相關(guān)的各類違規(guī)行為做好懲罰。

四、結(jié)語

第三方評估和預(yù)算管理作為政府購買公共體育服務(wù)的新制度，在政府體育職能轉(zhuǎn)變過程當中，能夠推進服務(wù)體系和能力建設(shè)的穩(wěn)步推進。這項制度除了自身具有專業(yè)性和獨立性之外，還可以發(fā)揮平衡穩(wěn)定與協(xié)調(diào)的作用，對政府購買公共體育服務(wù)的全新領(lǐng)域做好邏輯規(guī)劃。在今后的工作實踐當中，政府部門應(yīng)該重新審視公共體育服務(wù)的價值所在，從而保障公共體育服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建更加完善的評估體系，確定公共體育的全新供給方式，有利于針對性開展服務(wù)能力建設(shè)和體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

【參考文獻】

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