艾歡 唐凱

摘要：從邦聯(lián)到聯(lián)邦，厚植于美國的分權制衡逐漸本土化，使邦聯(lián)之治的窠臼不斷脫落，聯(lián)邦之根逐漸穩(wěn)固的同時，也消弭了個人權利與國家權力的內部張力，樹牢其共和共治精神。聯(lián)邦制下縱橫交錯的權力軌道，不僅為各權力部門輸送著其必須的獨立性，同時也勾連出各部門彼此間的依賴性，進而使國家權力的運作時刻處于相對分離卻又相互滲透的狀態(tài)之中，以避免分權制衡最終陷入掣肘泥潭之中。然而，“分權”與“制衡”并非是簡單的捆綁范式，在權力的部分混合使用要素嵌入下，兩者才可產(chǎn)生應有“化學反應”，《聯(lián)邦黨人文集》才得以成為美式治國的淵藪，綻放于歐洲大陸的“分權之花”最終在大洋彼岸結出“制衡之果”。

關鍵詞：國家權力;分權制衡;《聯(lián)邦黨人文集》

中圖分類號：D091 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2021）04-0042-03

“國家權力”概念可溯源至霍布斯與洛克筆下的“社會契約”。該學說假定處于自然狀態(tài)下的人都是享有自由的，但此種狀態(tài)下享受的“自由”是不完善的，因為此種狀態(tài)下存在各類威脅人生命的缺陷，而為了彌補這類缺陷以享受“完善的自由”，個人則必須讓渡出部分自然權力，并將之授予國家，剩余部分則自我保有。至此，社會契約學說從“自然狀態(tài)”和“自然權力”的角度闡明了國家權力的淵源。然而，權力交由國家后該如何劃分與使用，以保障人民享有“完善的自由”而免于集權下衍生出的暴政侵害？正如孟德斯鳩所言，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機構之手時，自由便不復存在了，因為人們會害怕這個國王或者議會制定暴虐的法律，并以暴虐的方式對他們執(zhí)行這些法律。”[1]在古典自由主義者看來，權力分割與制衡是實現(xiàn)個人自由可選的政治路徑。但“分權之花”并非必然結出“制衡之果”，而關鍵在于兩者之間須嵌入部分權力的混合使用，否則分權的結果僅是“掣肘”而非制衡。權力的分解是為了保障自由，權力的制衡是自由得以保障的途徑，而該過程中權力的部分混合使用則是實施的方式。基于分權制衡的框架，美國的國家權力經(jīng)歷了“權力確立→權力分配→權力部分混合使用→分權制衡”的運作范式?！堵?lián)邦黨人文集》記載了美國聯(lián)邦黨人圍繞權力配置問題與反對派展開的論戰(zhàn)，著作中“聯(lián)邦與各州、國家與人民、政府各部門間如何實現(xiàn)具有權力美學要素的分權制衡”正是本文討論的主題。

一、“分權之花”與“制衡之果”

三權分立與分權制衡的淵源可追溯到古希臘時期，政治學之父亞里士多德曾提出的“政體三要素”理念，即議事權、行政權和審議權。在歷史長河中，該理念在不同時代經(jīng)不同繼承者不斷完善和發(fā)展，在巨人的肩膀上繼續(xù)前行。波里比阿認為，制衡的狀態(tài)應該是分化的權力的歸宿;而西方近現(xiàn)代意義上的分權學說正是由約翰·洛克在前任基礎上構想而出，將政府的權力劃分為立法權、行政權和外交權;當代三權分立與分權制衡學說由孟德斯鳩創(chuàng)立，其著作《論法的精神》闡明了完整的、現(xiàn)代意義上的三權分立與分權制衡思想?！霸诿系滤锅F關于政府職能的論述中最重要的貢獻在于他完成了從‘執(zhí)行權'的舊用法向一種新的‘裁判權'的轉變;裁判權不同于實施法律，它現(xiàn)在成了新的執(zhí)行職能?！盵2]政治思想家的分權學說何以能夠超越時空差異性，因地制宜地嵌入西方現(xiàn)代民族國家的權力運作結構中，卻又兼顧權力分割在實踐中有效性呢？

二、權力的橫向切割

麥迪遜認為，“立法、行政、司法置于同一個人手中，不論是一個人，少數(shù)人或許多人，不論是世襲的，自己任命的或選舉的均可公正地斷定是虐政?！盵3]264麥迪遜認為：為了保障人民享有自由的權利，所以權力的運行必須實行分而用之的模式，因為倘若多權集于一人或一群人之手，其所衍生的獨裁亦或是寡頭政治，兩者對人民的自由和安全無疑是只攔路虎。然而，僅靠將權力進行切割，讓其在獨立機構下運行也不可達到制衡的目的，因為純粹的獨立性則意味著各個權力部門相互間是沒有絲毫依賴性存在的，也正因如此，會導致各個權力部門為了純粹的制衡而產(chǎn)生部門之間裂痕和明顯分野，所以制衡的目的只會趨向掣肘窘境。而適當?shù)摹⒑侠淼臋嗔旌鲜褂?，勾連出各個權力部門之間必要的依賴性是必不可少的。因為，其一，此舉是保障權力達到制衡目的的必要前提;其二，又可在制衡的狀態(tài)下促進政府內部的團結以有效地面對國家事務。那么，如何實現(xiàn)分權制衡的理想狀態(tài)，且又讓權力部門彼此間的依賴性相應存在而促成權力的良性運行呢？在聯(lián)邦黨人看來，分權和制衡之間是有介質的——“部分權力的混合使用”，即把權力進行合理分割是為了保障各個權力部門的獨立性，使其強而有力;而這種獨立性并非是純粹意義上的，因為各個部門之間的絕對獨立則意味著無法有效合作，僅有無限制的、無理由的制衡存在，即處于“掣肘困境”，所以在建構各部門獨立性的同時，也要培育出各部門間相互勾連的些許依賴性。

首先，要基于權力的性質對其進行分割，形成現(xiàn)代民族國家內憲政框架下必不可少的“立法權、行政權和司法權”。與之對應形成立法機構（參議院與眾議院）、行政機構（聯(lián)邦政府與各州政府）和司法機構（聯(lián)邦法院與各州法院），使三權得以在各自的部門軌跡內運作，保持獨立性，而“薪酬獨立”是各個部門的獨立性得以保障的關鍵所在。以此為基，再賦予各部門主管人必要權力，此舉從財權、事權等兩個維度闡明了如何構建出不同的權力部門內部的獨立性，以保證其權力可以強而有力地運作。其次，再使不同的權力部門之間必要的依賴性呈現(xiàn)出勾連狀態(tài)。確定每個部門對其他部門的制約，每個部門必須能夠對其他部門行使?jié)撛诘姆駴Q權。這樣每個部門都對其他部門有法定的控制，每個部門均應有其行使特權的領域，但這種特權受制于其他部門享有的“潛在否決權”[4]?！堵?lián)邦黨人文集》中，可看出美國的國父們在權力的分配和使用層面上，既重視權力的分權外延;同時，又看重權力部分合理混合使用的內涵。因為權力的分化對應的是分工之需，以達到各司其職提高行政效能、樹立聯(lián)邦政府權威的需要。

從政治實踐角度來看，“授權”則成為分權制衡的實操層面中的重要一環(huán)，即授予一種“有限的直接控制權”給各個權力部門。簡言之，就是讓A部門在B部門或C部門行使職權之際協(xié)同行使A的職能，以防止各部門陷入權力相互侵犯惡性循環(huán)。實踐中，三權的運作關系可這樣解讀：一是立法部門與行政部門，行政首腦即總統(tǒng)享有人事任命權、軍事權、外交權、締約權和不當提案的“有限否決權”;而作為反制，國會可以推翻被總統(tǒng)否決的提案，并對總統(tǒng)的其他權力進行否決，在其權力行使造成嚴重越界時眾議院可使用彈劾權;二是立法部門與司法部門：國會兩院對聯(lián)邦法院法官的任命可以行使人事決定權，并在其權力越界之際可對其進行彈劾，而聯(lián)邦法院則可在國會越界之際，通過“違憲審查制度”宣布國會的立法存在違憲行為而作廢。而從國會對行政部門和聯(lián)邦法院的彈劾權使用情況來看，國會的這種具有兼否決性質和人事任命性質的“彈劾權”是無法獨斷使用的。譬如，彈劾國家的總統(tǒng)的程序只能由眾議院提議，參議院與最高法法官共同主持審判，此舉也印證了聯(lián)邦黨人的分權制衡邏輯——“權力確立→權力分配→權力部分混合使用→分權制衡”;三是立法部門與行政部門：聯(lián)邦法院依然可在其職能范圍內使用違憲審查制度對總統(tǒng)的越界行為，如對基于不正當程序頒布的政令，宣布違憲而對其進行制約。反之，總統(tǒng)則在最高法院法官人事任命上享有提名與任命權與之制衡。而立法部門的國會內部則采用了平衡式“兩院制”的制度安排。面對當時利益分化嚴重的美國，在眾議院和參議院議員的選舉和任期設置上，也需要從權衡人民主權和地方利益的層面進行考量。在聯(lián)邦黨人看來，三權分立與分權制衡并非簡單的捆綁式運作，必須是嵌入權力適當混合使用的要素而加以使用，才可將權力這頭洪水猛獸關進牢籠之中。

三、權力的縱向分配

軟弱無力的邦聯(lián)制，不僅導致國家權力陷入惡性競爭旋渦，更是腐蝕了中央政府的權威性，并且造成了國家權力處于懸浮狀態(tài)、國家法律權威也被架空的尷尬局面。然而，這種危害性是自外向內不斷滲透的，此舉不僅損害國家主權，邦聯(lián)下的國家實體更是形同虛設，內亂與內耗不斷充斥著整個國家。邦聯(lián)制對于處于利益分化，階層分裂的美國來說無疑是一場政治災難，失衡式的權力分割和失序政治，使國家不斷處于混沌狀態(tài)，這對于一個移民建立的新生國家而言，國家主權蕩然無存。聯(lián)邦黨人正是處于內憂外患之際推行新憲法，建立聯(lián)邦制共和國，以挽救這個趨向瓦解的國家。而從新憲法中可看出，聯(lián)邦政府并非是那種大破大立式的政府，為了消弭各州所認為的過于強大的中央政府會侵害自身權益的擔憂，分權制衡也必然嵌入縱向的國家權力制度中的央地關系中。

“凡本憲法未授予合眾國或未禁止各州行使的權力，由各州和人民保留?！痹诿绹鴳椃ǖ牡谝粭l第一款對聯(lián)邦政府的權力進行了清晰整理，這說明“憲法授予聯(lián)邦政府的權力是基于成文法的（限定的）且是有限的權力，而各州政府保留的權力雖是不明確的（無限的）但卻是大量的權力，聯(lián)邦政府的權力主要是運作于涉外領域，諸如，戰(zhàn)爭、和平（外交）、談判和對外貿(mào)易;而對內的權力運作，在大多數(shù)情況下僅涉及征稅權，通常情況下，這些大量保留于各州的權力將會延伸到人民的生命、自由和財產(chǎn)以及本州的治安、進步和繁榮的對象上?！盵3]265如果說政治的本質是妥協(xié)，那么聯(lián)邦黨人與反對派之間的妥協(xié)在新憲法上的體現(xiàn)就是各州讓渡出部分權力（有限權力）給聯(lián)邦政府，而大量不確的權力（無限權力）則由各州自我享有。所以，縱向的分權制衡制度安排使央地關系保持了某種平衡，與此同時，橫向的分權制衡也相應展開，即聯(lián)邦政府與州政府進行相應的立法、行政、司法三權劃分與機構設立?？v橫交錯的分權制衡網(wǎng)絡的建構，把對聯(lián)邦政府權力過大而產(chǎn)生集權的憂慮給予消除的同時，又兼顧聯(lián)邦政府與州政府之間的制衡狀態(tài)，將權力從其淵源——人民之手中獲取，并在縱橫向將權力進行合理切割，確保人民權力的使用被嵌入縱橫制衡軌道之中，進而規(guī)避柏拉圖的“政體嬗變論”（民主政體會向寡頭政治轉變）以保障人民享有自由的權利。正如詹姆斯·麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中所言，“因此我們發(fā)現(xiàn)，在聯(lián)邦的范圍和適當結構里，聯(lián)邦制能夠醫(yī)治共和政府易發(fā)生的弊病?！盵3]51橫向權力分割、縱向權力分配，使得權力呈現(xiàn)對稱性、兼容性，舊有的邦聯(lián)制窠臼也在既有的聯(lián)邦制下的縱橫式分權制衡框架下逐漸脫落。

四、公共權力制約與個人權利實現(xiàn)

“人民的權利既不是社會贈予的，也不是政府贈予的，它們是人天生所固有的，權利并非是憲法授予的，也非源于憲法，它們先于憲法而存在?！盵5]聯(lián)邦制下的美國憲法將人民的權利定義得十分清晰，而憲法的目的是捍衛(wèi)與尊重個人權利。但理論在實踐過程中并非是一蹴而就的，縱觀歷史，美國聯(lián)邦政府借捍衛(wèi)人民利益之名行侵害人民自由之實的事例時有發(fā)生。此類事件發(fā)生之際，單薄的個人權利面對龐大的國家機器的自我保護無疑如螳臂擋車。那么，如何使個體性的權利在面對龐大的公共權力時也有所制約？羅伯特·達爾在其著作《民主理論的前沿》中針對這個問題有獨到的見解，“托克維爾提出，一個由多種獨立的、自主的社團組成的多元的社會可以對權力構成一種社會的制衡?！盵6]他認為，首先，從制度設計上必須捍衛(wèi)人民為保護自身權益時可自由集結的權利;其次，這些權利行使的形式無疑是人民基于共同的公共利益而生成，基于憲法賦予的權利，從少到多、從小到大逐漸形成“公共利益中心”，這些團體發(fā)生作用的方式必須是在法律的框架內，如上述所言三權如何制衡那般，即授權A團體在B機構的權利行使之際會觸發(fā)A團體的職能，將權利行使的軌道規(guī)范化。所以，基于憲法和制度賦予的權利，自由結社權的行使，使人民組成一定規(guī)模的公共利益團體，以形成對公共權力的有效制約，此舉是聯(lián)邦制下共和國的民主政治賴以生存的根基。此外，倘若體制內的權力制約失靈，那么利益受損的只有權力的最終源泉——人民。政府公信力源于人民的信任，而公共權力的約束是保障人民權利的關鍵和基礎，在此前提下人民對于政府的信任才得以產(chǎn)生。相比硬性的暴力手段而言，聯(lián)邦黨人采納的“美式分權制衡范式”不僅以柔性的方式緩和了美國國家建構中的國家與個人的關系，消弭了兩者的張力，且逐漸構建出國民自覺認同的和遵循的國家權威與國家認同。

結語

聯(lián)邦制下縱橫交錯的權力軌道，不僅為各權力部門輸送著其必須的獨立性，同時也勾連出各部門彼此間的依賴性，進而使國家權力的運作時刻處于相對分離卻又相互滲透的狀態(tài)之中，以避免分權制衡最終陷入掣肘泥潭之中。回顧歷史，從邦聯(lián)制到聯(lián)邦制的跨越，《聯(lián)邦黨人文集》不僅記載著精彩的論戰(zhàn)，且基于該著作在美國的實踐，雖具有特殊性，但也是政治學科中的分權制衡理論首次實現(xiàn)了從扁平理論到立體實踐的跨越。而分權制衡也不僅僅只存在于國家橫向的三權部門之間，與之相應的縱向的央地關系上其也有所為，將其運用于個人與國家間的關系之中，更是在現(xiàn)代民族國家框架內對該學說的某種補充和更新。以“權力的部分混合使用”為介，聯(lián)邦黨人實現(xiàn)了國家權力如何從分權之目的走向制衡之結果，而綻放于西歐的“分權之花”終在大洋彼岸結出了它的“制衡之果”。

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作者簡介：艾歡（1988—），男，漢族，湖北隨州人，單位為貴州大學陽明學院，研究方向為西方政治思想、政治哲學。

唐凱（1993—），男，布依族，貴州黔南人，單位為貴州大學公共管理學院，研究方向為政治學基本理論。

（責任編輯：易衡）