李夢云

全面持續(xù)深化農(nóng)村改革，重點(diǎn)是深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革、宅基地“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是深入貫徹習(xí)近平總書記視察河南重要講話精神、落實(shí)省委經(jīng)濟(jì)工作會議、全省縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展工作會議部署和縣域經(jīng)濟(jì)“三起來”的重大要求。

2016年至2019年，為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》等文件。河南省也相繼出臺了相關(guān)政策，明確了深化農(nóng)村改革的方向，使改革推進(jìn)有章可循。筆者在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，縣級層面在對上級政策的具體執(zhí)行中，又存在諸多困難、障礙和執(zhí)行不力等情況。

一、基層改革推進(jìn)情況

以某縣專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為例， 2018年以來，該縣圍繞深化農(nóng)村改革，也出臺了《推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作實(shí)施方案》《完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》《加快土地流轉(zhuǎn)推動特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等幾項(xiàng)政策措施，土地確權(quán)、清產(chǎn)核資、農(nóng)村宅基地確權(quán)等改革基礎(chǔ)工作已完成，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也已掌握，但在進(jìn)一步深化改革，推進(jìn)“三權(quán)分置”，保障農(nóng)村權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)方面存在堵點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)，亟須破解。

二、改革中存在問題

一是政策措施落實(shí)不到位，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督不到位。1.農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革監(jiān)管服務(wù)機(jī)制不健全，沒有研究出臺經(jīng)營權(quán)退出、承包權(quán)退出、工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管等辦法，未建立縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場（平臺）。雖然成立了農(nóng)村土地仲裁委員會，但沒有相應(yīng)的工作機(jī)制，未發(fā)揮仲裁委員會的作用。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)某村某村民長期占用村集體土地達(dá)3年以上，村委多次要錢未果;部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)橥恋丶m紛直到審計(jì)日6000多畝土地未確權(quán)。2.土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)不夠，部分政策措施沒有落地，農(nóng)民的積極性調(diào)動不起來。土地流轉(zhuǎn)占總確權(quán)土地面積的36%，100畝以上的大規(guī)模流轉(zhuǎn)面積14.9萬畝，僅占全部流轉(zhuǎn)土地面積的46.5%。3.農(nóng)村承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不清。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)計(jì)的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報，并沒有對各村的土地流轉(zhuǎn)明細(xì)和流轉(zhuǎn)對象等基礎(chǔ)性調(diào)查表進(jìn)行核實(shí)，存在估算漏算現(xiàn)象。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)之后的用途和風(fēng)險防范缺乏監(jiān)督機(jī)制。

二是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革離預(yù)期目標(biāo)相差較遠(yuǎn)，成效不夠顯著。1.清產(chǎn)核資結(jié)果未能如實(shí)在賬上反映，清產(chǎn)核資結(jié)果失去意義。經(jīng)審計(jì)抽查4個村的三資賬，其中3個村的固定資產(chǎn)、庫存物資未根據(jù)盤盈盤虧結(jié)果據(jù)實(shí)調(diào)整賬目，導(dǎo)致賬實(shí)不符。2.各村清產(chǎn)核資標(biāo)準(zhǔn)不一。經(jīng)抽查4個村的清產(chǎn)核資報表進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)4個村執(zhí)行的清查填報范圍標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，如部分村未將道路占地、河渠溝占地等形成的資產(chǎn)納入清產(chǎn)核資系統(tǒng);部分村將不屬于村集體資產(chǎn)電力部門的變壓器納入了清產(chǎn)核資范圍。3.政策保障不到位。未探索制定出集體資產(chǎn)股份退出、抵押、擔(dān)保貸款、繼承等辦法，未建立健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易管理辦法和交易規(guī)資，運(yùn)行和監(jiān)管服務(wù)機(jī)制不完善。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也未制定完善組織章程和內(nèi)部管理機(jī)制，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)增值和集體利益成為空談。

三是宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)展緩慢，改革基礎(chǔ)性工作滯后。1.宅基地確權(quán)工作已完成，但均未頒證，基礎(chǔ)性工作滯后。2.未探索制定宅基地“三權(quán)分置”改革文件或辦法，配套措施不到位，也未出臺對農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房的整治措施和利用規(guī)劃，農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房底子不清，“沿路跑”和建新房不拆舊房問題依然存在，閑置農(nóng)房和一戶多宅清理不到位。3.對閑置宅基地和閑置房屋如何盤活利用沒有具體可行的方法措施，宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的盤活經(jīng)營無法得到制度保障。

四是農(nóng)村深化改革財(cái)政資金投入不足。相關(guān)職能部門改革經(jīng)費(fèi)未能足額保障，一定程度上阻礙了深化農(nóng)村改革的步伐。

三、形成原因

一是由于制度原因和政策機(jī)制不夠完善?？h級政府對宅基地改革還處于摸索階段，未制定切實(shí)有效的改革文件和辦法，深化農(nóng)村改革的監(jiān)管服務(wù)機(jī)制及實(shí)施細(xì)則不夠完善，導(dǎo)致基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)無章可循、無法可依。

二是機(jī)構(gòu)改革后職能對接不暢。農(nóng)村宅基地管理和改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)，宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、仲裁等工作也應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)，并指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用。而前期宅基地確權(quán)工作是由自然資源部門負(fù)責(zé)，機(jī)構(gòu)改革后農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與自然資源規(guī)劃局在職能交接上存在不到位、不及時的問題。當(dāng)前新的土地管理法雖已正式實(shí)施，因機(jī)構(gòu)改革中市鄉(xiāng)兩級機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有理順、業(yè)務(wù)不熟悉、管理人員和執(zhí)法隊(duì)伍組建未到位、審批管理系統(tǒng)未建立等多種因素難以立即承接。

三是歷史遺留原因及基層人員經(jīng)營能力不足導(dǎo)致改革不徹底。如村民私自占地、宅基地糾紛、邊荒地界定不清等歷史遺留問題未能妥善解決導(dǎo)致土地確權(quán)不準(zhǔn)確;村干部缺乏經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)管理等專業(yè)技能導(dǎo)致清產(chǎn)核資流于形式、集體資產(chǎn)保值增值困難。

四是農(nóng)民對農(nóng)村改革政策理解不夠，固有的思維模式使他們接受不了新的政策和方法，改革內(nèi)生動力不足。

四、審計(jì)建議

一是及時出臺制度措施，明確主體責(zé)任。制定深化農(nóng)村改革管理辦法和實(shí)施細(xì)則，使土地經(jīng)營權(quán)和宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起來，制定培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)施辦法。在土地承包期間，根據(jù)實(shí)際情況，出臺明細(xì)政策，可適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村耕地的承包地政策，最大限度減少土地承包爭議。

二是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人主體地位，建立產(chǎn)權(quán)交易市場平臺，讓集體資產(chǎn)走向市場、實(shí)現(xiàn)增值，真正壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

三是加強(qiáng)培訓(xùn)，熟悉業(yè)務(wù)?？h政府應(yīng)立即明確部門職能，部署職能鏈接，指導(dǎo)接受承接的機(jī)構(gòu)工作人員，盡快熟悉業(yè)務(wù)。同時對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，從新土地管理法、宅基地管理職能變化、個人住宅建設(shè)審批流程等方面做全面培訓(xùn)。

四是深入做好宣傳工作。深化農(nóng)村改革是涉及農(nóng)村集體及農(nóng)民的切身利益，是讓村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入運(yùn)營起來，走入市場，盤活資產(chǎn)?？h政府應(yīng)組織人員加強(qiáng)對農(nóng)民政策的宣傳和引導(dǎo)，大力宣傳深化農(nóng)村改革的目標(biāo)和意義，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與這項(xiàng)工作的積極性。

五是省級和縣級層面應(yīng)加大對深化農(nóng)村改革財(cái)政資金的扶持力度，足額保障工作經(jīng)費(fèi)，為全面深化農(nóng)村改革、鞏固改革成果提供重要的經(jīng)濟(jì)支撐和財(cái)力保障。