楊蕾 臨沂市自然資源開發(fā)服務(wù)中心

引言

在我國，土地最早的功能主要是服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾纳a(chǎn)資料，特別是自1998年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，全面實(shí)行住房分配貨幣化以后，土地成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要因素。近十幾年的房地產(chǎn)熱，使城鎮(zhèn)住宅用地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱涉宅用地）出讓受到世人關(guān)注，幾乎每一次涉宅用地供應(yīng)入市，都會(huì)給土地市場(chǎng)帶來激烈的競(jìng)爭(zhēng)。為此，國家涉宅用地出讓政策不斷變化、調(diào)整，涉宅用地的出讓與競(jìng)買方式受到社會(huì)持續(xù)關(guān)注。本文對(duì)國有土地使用權(quán)出讓的競(jìng)買方式對(duì)土地價(jià)格和住宅價(jià)格的影響進(jìn)行探討。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，土地所有制度為公有，土地使用制度為無償使用，配置模式是由國家或集體統(tǒng)一安排劃撥并決定其利用模式。與城市土地的無償使用相對(duì)應(yīng)的是劃撥配置的行政性、使用的無期限性和無償性，以及土地使用權(quán)的無流動(dòng)性。即住房采取實(shí)物分配，不允許房地產(chǎn)商品化經(jīng)營。無償劃撥制度背離市場(chǎng)原則，土地經(jīng)濟(jì)效益低下，不適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，阻滯了城市發(fā)展步伐。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國有土地使用權(quán)出讓逐步理順為招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，出價(jià)高者競(jìng)得土地。1994年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出按照國家、企業(yè)和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)的原則進(jìn)行住房體制改革，將公房實(shí)物分配改為貨幣分配，建立面對(duì)中低收入的保障性住房和高收入家庭的商品房，建立住房公積金制度。至此，城鎮(zhèn)住房開始推行市場(chǎng)化改革，住宅建設(shè)用地取得方式逐步規(guī)范，住宅建設(shè)使用的國有建設(shè)用地使用權(quán)主要通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓，最高出讓年限為70年。

（一）出讓采用招標(biāo)方式

由各市縣公共資源交易中心（或自然資源部門）面向特定自然人、法人和其他組織發(fā)布公告，土地用途主要為大型、綜合要求高的基礎(chǔ)性項(xiàng)目用地，能夠最大限度滿足招標(biāo)文件綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，或滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求且價(jià)格最高投標(biāo)人為國有建設(shè)用地使用權(quán)人。

（二）出讓采用拍賣方式

由各市縣公共資源交易中心（或自然資源部門）發(fā)布宗地的面積、界址、用途、使用年限等有關(guān)事項(xiàng)，按照指定的具體時(shí)間，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，按照“價(jià)高者得”的標(biāo)準(zhǔn)，確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人。

（三）出讓采用掛牌方式

由各市縣公共資源交易中心（或自然資源部門）發(fā)布宗地的面積、界址、用途、使用年限等有關(guān)事項(xiàng)，在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌不少于10個(gè)工作日。掛牌分為掛牌競(jìng)價(jià)階段和現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)階段。在掛牌交易中，只有一個(gè)競(jìng)買人競(jìng)價(jià)且報(bào)價(jià)不低于底價(jià)，并符合其他條件的，掛牌成交，確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人。目前，各地多采用這種土地出讓方式。

由于涉宅土地資源的稀缺性和排他性，涉宅用地吸引房地產(chǎn)開發(fā)商積極競(jìng)拍。一般情況下，土地成交價(jià)格會(huì)遠(yuǎn)高于土地出讓底價(jià)和標(biāo)底，土地市場(chǎng)異?；钴S，房價(jià)也跟隨土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀升。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格與征地和拆遷補(bǔ)償、土地前期開發(fā)支出等的差額，是政府土地收益。它是地方政府的一項(xiàng)重要財(cái)政收入來源，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)控城市空間發(fā)展方向，提升城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)展效益。

三、房價(jià)宏觀調(diào)控階段

全國住宅全面貨幣化以來，乘著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的東風(fēng)，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)開啟十幾年快速上漲時(shí)期，土地出讓價(jià)格完全由市場(chǎng)說了算的方式取得很好的經(jīng)濟(jì)效益，但是沒達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效益。為貫徹“房住不炒”全面落實(shí)穩(wěn)地價(jià)穩(wěn)房價(jià)穩(wěn)預(yù)期的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策要求，抑制房價(jià)過快上漲，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，國家和地方推出全面調(diào)控措施，涉宅用地出讓方式也在不斷探索中發(fā)展。

（一）兩集中

2021年初，住建部為了進(jìn)一步調(diào)控涉宅土地和房價(jià)市場(chǎng)價(jià)格，針對(duì)監(jiān)控的熱點(diǎn)城市的住宅用地供應(yīng)，實(shí)行“兩集中”制度，即集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動(dòng)。全年發(fā)布住宅用地公告原則上不能超過3次，時(shí)間間隔和地塊數(shù)量要均衡；同批次公告出讓的土地以掛牌方式交易的，同步公開出讓，確定共同的掛牌起止日期；以拍賣方式交易的，要連續(xù)集中完成拍賣活動(dòng)。

（二）雙限一競(jìng)

在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和較熱門的中心城區(qū)，為了穩(wěn)定地價(jià)和房價(jià)，涉宅用地嘗試采用“限房價(jià)、限地價(jià)，競(jìng)配建公共設(shè)施資金數(shù)額”（簡(jiǎn)稱雙限一競(jìng)）的方式。土地出讓公告中，列明宗地出讓土地最高限價(jià)、商品房最高限價(jià)以及競(jìng)價(jià)達(dá)到土地最高限價(jià)時(shí)競(jìng)配建公共設(shè)施的具體交易規(guī)則和后續(xù)監(jiān)管要求。競(jìng)價(jià)達(dá)到土地最高限價(jià)時(shí)，仍有兩個(gè)或兩個(gè)以上競(jìng)買人參加競(jìng)買的，啟動(dòng)熔斷機(jī)制中止土地競(jìng)價(jià)；接下來，再競(jìng)配建公共設(shè)施資金數(shù)額，由競(jìng)買人為政府無償代建學(xué)校、幼兒園、道路等公共設(shè)施。配建出資高者為本宗地的競(jìng)得人。

（三）帶方案出讓

國內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)繁榮的城市，土地市場(chǎng)基礎(chǔ)好、交易活躍的地方，涉宅用地開始推行“帶方案出讓”。政府將城市設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、功能運(yùn)營、建設(shè)工程方案要求等條件予以明確，并作為土地出讓的前提條件，納入土地出讓合同；競(jìng)得人在取得土地后，需按照合同約定的條款進(jìn)行施工建設(shè)和經(jīng)營，落實(shí)合同相關(guān)的條件和要求。土地帶方案出讓主要可分為帶城市設(shè)計(jì)方案、帶基礎(chǔ)設(shè)施條件、帶功能運(yùn)營帶建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等類型。

（四）未來社區(qū)

經(jīng)濟(jì)十分的發(fā)達(dá)地區(qū)，涉宅用地開始試點(diǎn)“未來社區(qū)建設(shè)”。例如，浙江省政府2019年3月份出臺(tái)了《浙江省未來社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》。文件圖文并茂，讓人耳目一新，“聚焦人本化、生態(tài)化、數(shù)字化三維價(jià)值坐標(biāo)，以和睦共治、綠色集約、智慧共享為內(nèi)涵特征，構(gòu)建涵蓋未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理等九大場(chǎng)景創(chuàng)新為重點(diǎn)的集成系統(tǒng)，打造有歸屬感、舒適感和未來感的新型城市功能單元，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步”。采取政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作方式，統(tǒng)籌考慮改造更新和規(guī)劃新建兩大類型，建設(shè)具有未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理的場(chǎng)景以滿足人民對(duì)美好生活向往。

這些因素，總體上可以概括為：國家出臺(tái)相關(guān)政策和運(yùn)用方法措施，對(duì)土地出讓價(jià)格、商品住房價(jià)格實(shí)行一定的限制，同時(shí)對(duì)配套設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃并實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)，最大限度提升城市功能，抑制城市地價(jià)走高，達(dá)到平抑房價(jià)、降低金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。采取“兩集中”方式，同一時(shí)期組織30～40宗土地集中出讓，將會(huì)對(duì)競(jìng)拍資金進(jìn)行有效分流，單一宗地的競(jìng)拍參與者將減少，土地競(jìng)拍溢價(jià)率將得到一定控制。采取“雙限一競(jìng)”方式中的競(jìng)配建公共設(shè)施資金支出，房地產(chǎn)企業(yè)不能作為“當(dāng)期允許扣除的土地價(jià)款”對(duì)待，不能作為抵扣增值稅的扣減項(xiàng)，降低房地產(chǎn)行業(yè)利潤空間。“帶方案出讓”“未來社區(qū)”按照城市建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)要求，極大的提升新型城市功能、突出高品質(zhì)生活，平穩(wěn)房地產(chǎn)價(jià)格，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。

四、未來政策的走向

但是我們也看到，“兩集中”后，每年房地產(chǎn)企業(yè)只有三次機(jī)會(huì)參與某區(qū)域的涉房用地競(jìng)價(jià)，會(huì)造成房地產(chǎn)企業(yè)勢(shì)在必得的緊迫感，一些黃金地段價(jià)格會(huì)有較大波動(dòng)。近期杭州采用“雙限一競(jìng)”后的首批商品房已經(jīng)上市，結(jié)果是新舊住房價(jià)格倒掛：新房限價(jià)7萬，而二手房達(dá)到12萬元。因此，參與搖號(hào)的人數(shù)激增，22個(gè)樓盤1萬多套房產(chǎn)凍結(jié)資金數(shù)千億，甚至還滋生了代客戶提供搖號(hào)凍結(jié)資金的中介服務(wù)增加金融風(fēng)險(xiǎn)。我國涉宅用地價(jià)格，從無償劃撥到政策性追求公開、公平、公正的市場(chǎng)化，再到實(shí)施宏觀調(diào)控，最終落實(shí)“房住不炒”，平抑房價(jià)、控制金融風(fēng)險(xiǎn)，逐漸成為政策的主要導(dǎo)向。如果“兩集中”“雙限一競(jìng)”等出讓政策，不能短時(shí)間內(nèi)見效，我們應(yīng)該看到，平抑房價(jià)、破解金融風(fēng)險(xiǎn)還有許多政策空間。

（一）公租房及租售同權(quán)政策

公共租賃住房是指由國家提供政策支持、限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新進(jìn)就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。公共租賃住房產(chǎn)權(quán)歸政府或公共機(jī)構(gòu)所有，但目前也在嘗試“租售同權(quán)”，即公租房可與商品房一樣享受落戶、子女上學(xué)、社會(huì)保障等權(quán)利，擴(kuò)大了保障范圍，有利于解決“夾心層”住房問題。

（二）探索在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)公租房的政策

農(nóng)村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，是集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。拓展集體建設(shè)用地的承載功能，可以盤活土地，改善和增加村集體收入。

（三）農(nóng)村個(gè)人宅基地使用權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓政策

2020年10月20日，自然資源部等七部門明確了“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記”。下一步，還將就其流轉(zhuǎn)做更多的政策研究，為最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)做好準(zhǔn)備。

（四）金融方面的政策空間

為了規(guī)范房地產(chǎn)企業(yè)無序擴(kuò)張、惡性競(jìng)爭(zhēng)的“三道紅線”政策，2020年8月央行和住建部明確了房企資金監(jiān)測(cè)和融資管理規(guī)則：一是剔除預(yù)收款后的資產(chǎn)負(fù)債率不得大于70%；二是凈負(fù)債率不得大于100%；三是“現(xiàn)金短債比”小于1倍。房企按碰線數(shù)量分為紅橙黃綠四檔，年新增有息負(fù)債分別不得超過0%、5%、10%和15%。

銀行對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)限貸政策。2020年12月央行與銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)政策為商業(yè)銀行分5檔設(shè)置房地產(chǎn)和個(gè)人住房貸款余額占比上限。

結(jié)語

涉宅土地使用權(quán)出讓方式與之配套的房地產(chǎn)調(diào)控政策、財(cái)稅政策的實(shí)施，必將對(duì)我國的房地產(chǎn)價(jià)格起到引導(dǎo)作用。通過政府政策引導(dǎo)，市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)作，各地創(chuàng)新方式，長期來看土地市場(chǎng)管理將日趨完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加科學(xué)、涉宅用地供應(yīng)更有節(jié)奏，房地產(chǎn)價(jià)格逐漸平穩(wěn)。曾經(jīng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)暴利時(shí)代已經(jīng)終結(jié)，涉宅用地價(jià)格和房價(jià)將逐漸恢復(fù)理性，新“地王”“樓王”迭出現(xiàn)象將成為歷史。