戴艷清，何曉霞，鄭 燃

0 引言

公共數(shù)字文化是以滿足公眾基本數(shù)字文化需求為目標(biāo)，以資源數(shù)字化、傳播網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)智能化、服務(wù)泛在化、管理實(shí)體化為形式，具有平等性、互動(dòng)性、公眾性、數(shù)字技術(shù)性等特點(diǎn)[1]。效能是衡量工作成果的重要尺度，包括對(duì)效率、效果及效益的衡量[2]。因此，公共數(shù)字文化服務(wù)效能應(yīng)包括公共文化服務(wù)供給主體所提供服務(wù)的效率、效果及效益。而公共數(shù)字文化服務(wù)超越時(shí)空的特點(diǎn)使得其成為實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化、提升服務(wù)效能的重要抓手。公共數(shù)字文化服務(wù)效能研究成果主要圍繞資源建設(shè)[3]、服務(wù)體系建設(shè)[4]、服務(wù)效能的影響因素與作用機(jī)理[5-6]以及服務(wù)效能的提升策略[7]等方面展開(kāi)，有關(guān)公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升制度的文章較少?；诖耍狙芯坎捎镁W(wǎng)絡(luò)調(diào)查法，對(duì)2010年以來(lái)國(guó)家頒布的公共文化服務(wù)相關(guān)政策與制度中涉及到服務(wù)效能的部分進(jìn)行梳理；并于2020年10月采用訪談法對(duì)包含文化和旅游部公共文化服務(wù)專(zhuān)家組成員、文化和旅游部公共文化發(fā)展中心專(zhuān)家、四川省某文化館館長(zhǎng)和某圖書(shū)館館長(zhǎng)、廣東省某文化館館長(zhǎng)和兩位圖書(shū)館館長(zhǎng)、湖北省某博物館館長(zhǎng)和某圖書(shū)館副館長(zhǎng)、湖南省某博物館館長(zhǎng)等在內(nèi)的10位專(zhuān)家進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談；然后對(duì)所得的訪談材料進(jìn)行文本分析，探討公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升與制度優(yōu)化的關(guān)系，分析提升服務(wù)效能的制度需求，并構(gòu)建公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的制度框架。

1 服務(wù)效能提升與制度優(yōu)化

十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[8]，而文化治理是其中的重要內(nèi)容。文化治理建設(shè)包括健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、推進(jìn)文化管理體制機(jī)制創(chuàng)新三大任務(wù)[9]，其本質(zhì)上就是調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府內(nèi)部之間的關(guān)系。公共數(shù)字文化服務(wù)治理、制度設(shè)計(jì)及服務(wù)效能提升三者的關(guān)系在于，治理是過(guò)程，制度的制定是手段，服務(wù)效能提升是目標(biāo)。因此，制度是連接治理與服務(wù)效能的橋梁，制度優(yōu)化是提升服務(wù)效能的關(guān)鍵，而公共數(shù)字文化服務(wù)作為治理的對(duì)象貫穿整個(gè)過(guò)程。服務(wù)效能提升與制度優(yōu)化也存在伴生關(guān)系和價(jià)值同構(gòu)性：一方面制度優(yōu)化的內(nèi)容和要求反映了公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的需求；另一方面服務(wù)效能提升也必須依托一定的制度成果。

第一，科學(xué)完善的公共文化管理體制是提升服務(wù)效能的根本。其要求有效協(xié)調(diào)政府、公共文化機(jī)構(gòu)以及社會(huì)主體之間的關(guān)系，通過(guò)制度化的方式明確責(zé)任主體、機(jī)構(gòu)職能以及運(yùn)行規(guī)范，從根本上約束公共數(shù)字文化的建設(shè)與服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，科學(xué)完善的公共文化管理體制必須做到：治理主體參與有門(mén)、治理過(guò)程干預(yù)有權(quán)以及治理結(jié)果評(píng)估有責(zé)，即在公共數(shù)字文化治理過(guò)程中，除政府外的其他治理主體有參與公共數(shù)字文化治理的渠道、有干預(yù)治理過(guò)程的權(quán)利，并對(duì)治理結(jié)果承擔(dān)一定的責(zé)任。

第二，用戶需求導(dǎo)向的服務(wù)運(yùn)營(yíng)制度是提升服務(wù)效能的核心。其側(cè)重于調(diào)節(jié)公共文化機(jī)構(gòu)與用戶之間的關(guān)系。服務(wù)運(yùn)營(yíng)制度約束了公共數(shù)字文化服務(wù)的內(nèi)容與方式，為公共數(shù)字文化服務(wù)的建設(shè)提供了基準(zhǔn)。而用戶需求導(dǎo)向則要求公共文化機(jī)構(gòu)在開(kāi)展公共數(shù)字文化服務(wù)中緊貼需求側(cè)，并通過(guò)需求側(cè)帶動(dòng)供給側(cè)的變革，進(jìn)一步增強(qiáng)供需適配性，從而提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能。

第三，全面有效的評(píng)估反饋制度是提升服務(wù)效能的重要手段。一方面通過(guò)服務(wù)評(píng)估，公共文化機(jī)構(gòu)可以找到服務(wù)中的不足，為服務(wù)修正提供依據(jù)，進(jìn)而提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能；另一方面評(píng)估反饋制度中的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行規(guī)范為公共數(shù)字文化服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展提供了政策導(dǎo)向。《文化部“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》)提出建立以效能為導(dǎo)向的公共數(shù)字文化服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制，該政策的下發(fā)強(qiáng)調(diào)了公共數(shù)字文化服務(wù)的發(fā)展方向，凸顯了服務(wù)效能的重要性[10]。

2 公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的制度需求

《“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》提出，到2020年公共數(shù)字文化服務(wù)效能要顯著提升，成為保障人民群眾基本文化權(quán)益的重要方式[10]。本研究在與專(zhuān)家訪談的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，服務(wù)效能提升仍面臨公共文化管理體制、服務(wù)運(yùn)營(yíng)及公共數(shù)字文化評(píng)估反饋等方面的阻礙。

2.1 公共文化管理體制

公共文化管理體制是指以公共文化行政管理為核心的公共文化的組織形態(tài)及其運(yùn)作機(jī)制[11]。十八屆三中全會(huì)后，公共文化管理體制雖不斷進(jìn)行改革創(chuàng)新，但離構(gòu)建一個(gè)完善的公共文化管理體制框架仍有不小的距離。

2.1.1 健全的法人治理結(jié)構(gòu)

公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的終極目標(biāo)是獲得獨(dú)立運(yùn)作權(quán)，達(dá)到“政事分開(kāi)、管辦分離”的目的，讓政府部門(mén)的職能更多作用于保障和監(jiān)督[12]，但實(shí)踐中仍存在文化服務(wù)實(shí)施主體權(quán)責(zé)不對(duì)等與理事會(huì)權(quán)利缺位等問(wèn)題。湖南省某博物館館長(zhǎng)認(rèn)為：“現(xiàn)在公共文化機(jī)構(gòu)缺失法人主體，權(quán)責(zé)力度不對(duì)等，單位的人事自主權(quán)、運(yùn)營(yíng)自主權(quán)、經(jīng)費(fèi)支配權(quán)都很缺失——好像有自主權(quán)，但核心上掌握不了這些權(quán)利?！惫参幕瘷C(jī)構(gòu)法人主體缺失不是個(gè)例，館長(zhǎng)沒(méi)有完全的人事任免權(quán)和資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理權(quán)的現(xiàn)象在公共文化機(jī)構(gòu)中屢見(jiàn)不鮮。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》中規(guī)定，理事會(huì)是一個(gè)決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。然而在實(shí)踐中，理事會(huì)往往被歸類(lèi)為咨詢機(jī)構(gòu)，決策權(quán)缺失；原有的黨委會(huì)、辦公會(huì)、職代會(huì)仍履行著屬于理事會(huì)的大部分職能[13]。

2.1.2 行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

政府間文化事權(quán)劃分模糊以及文化行業(yè)部門(mén)事權(quán)同構(gòu)等因素，導(dǎo)致政府對(duì)文化事務(wù)的管理存在條塊分割、各自為政、共享不足等協(xié)調(diào)不暢問(wèn)題[14]，對(duì)公共數(shù)字文化建設(shè)與服務(wù)產(chǎn)生了重要影響。行政協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺主要表現(xiàn)在部際協(xié)調(diào)和內(nèi)部協(xié)調(diào)兩方面。公共文化服務(wù)專(zhuān)家組成員提出：“現(xiàn)階段，國(guó)家各部門(mén)之間各司其職，也各行其是，在集約性、協(xié)助性、合作性方面沒(méi)有統(tǒng)一?！北热?，農(nóng)村公共數(shù)字文化建設(shè)與農(nóng)村扶貧工作之間，協(xié)調(diào)性與共享性明顯不足，可以共用的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)分散，各有各的用途，造成設(shè)施的重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。內(nèi)部協(xié)調(diào)不足主要指各級(jí)地方政府之間或者文化機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間存在職能交叉、多頭管理、協(xié)調(diào)不足等問(wèn)題。例如，部分公共文化機(jī)構(gòu)政策制定與審批、發(fā)展規(guī)劃歸屬于不同的部門(mén)管理。又如，在博物館事業(yè)管理體制中，綜合類(lèi)、歷史類(lèi)博物館歸文化部門(mén)管理，而科技類(lèi)博物館歸科學(xué)研究部門(mén)管理，學(xué)校博物館歸教育部門(mén)管理。這種交叉管理、多頭管理的現(xiàn)象顯然不利于公共數(shù)字文化服務(wù)的發(fā)展。

2.1.3 強(qiáng)有力的社會(huì)參與

社會(huì)力量是指政府機(jī)關(guān)及其下屬文化事業(yè)單位以外的組織和個(gè)人，主要包括企事業(yè)單位、非營(yíng)利組織、公益性社會(huì)團(tuán)體和公民等[15]?，F(xiàn)有的公共文化管理體制一般是一級(jí)政府負(fù)責(zé)一級(jí)公共文化服務(wù)的建設(shè)，在公共數(shù)字文化領(lǐng)域也是如此。近年為豐富文化供給，滿足公眾文化需求，公共文化領(lǐng)域提出“政府主導(dǎo)，社會(huì)力量參與”的公共文化服務(wù)體系建設(shè)理念?！蛾P(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》[16]《“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》[10]都對(duì)社會(huì)參與公共文化服務(wù)做出規(guī)定。然而，即便現(xiàn)有政策整體上對(duì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)抱著支持態(tài)度，實(shí)踐過(guò)程中社會(huì)參與不足仍存在。廣東省某圖書(shū)館館長(zhǎng)提出，現(xiàn)有的社會(huì)參與政策都是面向體制內(nèi)的，缺少面向整個(gè)社會(huì)的政策。與此同時(shí)，現(xiàn)階段有能力承接公共數(shù)字文化服務(wù)的社會(huì)主體也較少，這主要是由于，一方面大部分公共文化資源仍然掌握在體制內(nèi)的事業(yè)單位手里；另一方面國(guó)家對(duì)社會(huì)組織根本上仍采用“雙重管理體制”，管控過(guò)于嚴(yán)苛，嚴(yán)重阻礙社會(huì)組織的發(fā)展。公共數(shù)字文化較之傳統(tǒng)的公共文化服務(wù)，少了實(shí)體壁壘，社會(huì)力量參與有著天然的優(yōu)勢(shì)。如何打破現(xiàn)有的文化管理體制，引入強(qiáng)有力的社會(huì)參與主體，對(duì)提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能有著重要作用。

2.2 服務(wù)運(yùn)營(yíng)制度

服務(wù)運(yùn)營(yíng)是指服務(wù)供給主體將人力、物料、設(shè)備、資金、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素(投入)轉(zhuǎn)換為無(wú)形服務(wù)(產(chǎn)出)的過(guò)程[17]。公共數(shù)字文化服務(wù)運(yùn)營(yíng)涉及到數(shù)字文化資源、服務(wù)平臺(tái)、從業(yè)人員等要素，是用戶在獲取數(shù)字文化服務(wù)過(guò)程中最能直觀感受到的部分，是影響用戶滿意度、服務(wù)效能的直接因素。

2.2.1 用戶需求的捕捉與分析

精準(zhǔn)把握用戶需求是提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能的手段。已出臺(tái)的眾多公共數(shù)字文化服務(wù)政策文件都對(duì)貼近公眾文化需求做出要求，而具體的用戶需求捕捉、分析以及反饋機(jī)制卻相對(duì)匱乏。公共數(shù)字文化用戶需求具有多樣化的特點(diǎn)，一方面體現(xiàn)在不同用戶需要不同的文化資源，如知網(wǎng)、萬(wàn)方及維普等數(shù)據(jù)庫(kù)在高校、科研所頗受歡迎，而在公共圖書(shū)館卻無(wú)人問(wèn)津；另一方面，不同用戶對(duì)服務(wù)平臺(tái)有不同的需求，如年輕人更傾向使用移動(dòng)端獲取服務(wù)。湖北省某圖書(shū)館副館長(zhǎng)認(rèn)為，公共文化機(jī)構(gòu)既是數(shù)字資源的建設(shè)者也是應(yīng)用者，然而現(xiàn)階段絕大多數(shù)平臺(tái)只做到對(duì)公共數(shù)字信息資源的聚合發(fā)布，并未做到有深度、有針對(duì)性的開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致其服務(wù)效能不佳。較之于傳統(tǒng)的公共文化服務(wù)，公共數(shù)字文化服務(wù)的用戶獲取更有跡可循，這為公共文化機(jī)構(gòu)捕捉用戶需求帶來(lái)了優(yōu)勢(shì)?；诖?，公共文化機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用信息技術(shù)，建立用戶需求分析反饋機(jī)制，為提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能開(kāi)辟新路徑。

2.2.2 統(tǒng)一的內(nèi)容建設(shè)

公共數(shù)字文化服務(wù)內(nèi)容建設(shè)包括資源建設(shè)和平臺(tái)建設(shè)。數(shù)字文化資源是公共數(shù)字文化服務(wù)的核心要素，其豐富性直接影響到公眾文化需求能否得到滿足。服務(wù)平臺(tái)是公眾獲取公共數(shù)字文化服務(wù)的渠道，平臺(tái)暢通是服務(wù)獲取的前提，平臺(tái)統(tǒng)一是推進(jìn)公共數(shù)字文化融合發(fā)展、提升整體服務(wù)效能的重要保證?，F(xiàn)階段，公共數(shù)字文化三大惠民工程的融合基本完成，公共數(shù)字文化工程建設(shè)要求編制統(tǒng)一的資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一的公共數(shù)字文化基礎(chǔ)平臺(tái)和基層服務(wù)界面[18]。然而，公共數(shù)字文化服務(wù)的融合創(chuàng)新不應(yīng)僅限于國(guó)家層面，而應(yīng)該是各地公共文化機(jī)構(gòu)的數(shù)字文化建設(shè)精品內(nèi)容的匯集，這就對(duì)公共數(shù)字文化內(nèi)容建設(shè)的統(tǒng)一性提出了要求。湖北省某圖書(shū)館副館長(zhǎng)提到：“很多公共文化機(jī)構(gòu)，每年由國(guó)家給經(jīng)費(fèi)，招標(biāo)進(jìn)來(lái)做的平臺(tái)質(zhì)量不太高——中標(biāo)商在商言商，可能不會(huì)考慮到互相的兼容，數(shù)據(jù)庫(kù)產(chǎn)品質(zhì)量比較差、平臺(tái)普遍建設(shè)水平不高，很多單位只是為了完成任務(wù)——建設(shè)網(wǎng)站，網(wǎng)站沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)和普遍規(guī)劃，比移動(dòng)互聯(lián)、純商業(yè)性的差多了?！苯y(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的缺位和任務(wù)式的建設(shè)觀念，使公共數(shù)字文化跨平臺(tái)服務(wù)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，影響整體服務(wù)效能的提升。

2.2.3 專(zhuān)業(yè)化的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)

公共數(shù)字文化的知曉率、利用率不高是服務(wù)效能不佳的重要表征，平臺(tái)運(yùn)營(yíng)欠專(zhuān)業(yè)化是造成這種現(xiàn)象的重要原因。四川省某文化館館長(zhǎng)提到：“平臺(tái)服務(wù)效率低、知曉率低本質(zhì)上就是沒(méi)有用戶，缺乏流量，要把用戶和流量搞上去，核心是要經(jīng)營(yíng)好數(shù)字化平臺(tái)，也就是專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)工作?！惫矓?shù)字文化平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)包括日常管理與維護(hù)、服務(wù)營(yíng)銷(xiāo)推廣等工作?，F(xiàn)實(shí)中，公共數(shù)字文化服務(wù)平臺(tái)日常管理及維護(hù)不到位屢見(jiàn)不鮮，諸如平臺(tái)資源更新慢、網(wǎng)站出現(xiàn)死鏈接等情況在很多公共文化機(jī)構(gòu)數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)中是常態(tài)。缺乏日常管理與維護(hù)勢(shì)必會(huì)造成服務(wù)平臺(tái)體驗(yàn)不佳，這將直接影響服務(wù)效能的提升。近年隨著社交媒體的興起，不少公共文化機(jī)構(gòu)開(kāi)通微博、微信、抖音、快手等社交平臺(tái)賬號(hào)，然而當(dāng)中的大多數(shù)卻淪為單純的信息發(fā)布平臺(tái)；在缺乏與公眾互動(dòng)交流的同時(shí)，信息資源發(fā)布的同質(zhì)化現(xiàn)象也較嚴(yán)重，用戶關(guān)注度低。落后的服務(wù)觀念及工作人員運(yùn)營(yíng)能力的欠缺，致使公共數(shù)字文化服務(wù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化水平偏低，吸納與培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念迫在眉睫。

2.3 評(píng)估反饋制度

績(jī)效評(píng)估是檢驗(yàn)服務(wù)效能的重要手段，評(píng)估結(jié)果是提升服務(wù)效能的重要依據(jù)?，F(xiàn)階段，公共數(shù)字文化績(jī)效評(píng)估在評(píng)估政策、評(píng)估實(shí)施主體、評(píng)估結(jié)果反饋等方面仍存在一定的問(wèn)題，阻礙服務(wù)效能的提升。

2.3.1 積極的評(píng)估政策導(dǎo)向

從整體來(lái)說(shuō)，單獨(dú)針對(duì)公共數(shù)字文化開(kāi)展的績(jī)效評(píng)估，都以公共數(shù)字文化工程為“土壤”。比如，《文化部公共數(shù)字文化工程管理辦法》[19]《文化部公共文化司關(guān)于開(kāi)展2016年度公共數(shù)字文化工程實(shí)地考核工作的通知》[20]等政策文件中的評(píng)估對(duì)象均為各地文化共享工程、數(shù)字圖書(shū)館推廣工程、公共電子閱覽室建設(shè)計(jì)劃等，針對(duì)其他地方性公共數(shù)字文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估政策、標(biāo)準(zhǔn)匱乏；而在公共文化機(jī)構(gòu)開(kāi)展的績(jī)效評(píng)估中，公共數(shù)字文化績(jī)效評(píng)估占比均不高且評(píng)估指標(biāo)較分散。從公共數(shù)字文化績(jī)效評(píng)估來(lái)看，服務(wù)效能這一評(píng)估指標(biāo)自2017年才出現(xiàn)，且下級(jí)評(píng)估指標(biāo)多從供給視角出發(fā)，用戶視角涉及較少。綜上可看出，公共數(shù)字文化績(jī)效評(píng)估政策導(dǎo)向性不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)估規(guī)范缺乏，對(duì)服務(wù)效能評(píng)估的重視不夠。

2.3.2 多元化的評(píng)估實(shí)施主體

當(dāng)前公共數(shù)字文化績(jī)效評(píng)估的實(shí)施主體多以政府為主，為“自上而下”的評(píng)估，“自下而上”以及第三方評(píng)估較為少見(jiàn)。這種評(píng)估方式容易導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的中立性與客觀性不足。盡管部分地區(qū)引進(jìn)了第三方評(píng)估，但在實(shí)踐過(guò)程中，往往出現(xiàn)缺乏明確的法律角色和配套的法律法規(guī)、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性不足、評(píng)估對(duì)象相關(guān)信息收集渠道和方式單一，且嚴(yán)重依賴于政府主管部門(mén)等問(wèn)題，影響了獲取信息的客觀性[21]，致使評(píng)估結(jié)果難以做到真實(shí)可靠、公正客觀，可參考性不強(qiáng)。

2.3.3 全面的評(píng)估結(jié)果反饋

當(dāng)前，公共數(shù)字文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制還不夠健全，評(píng)估結(jié)果的綜合性應(yīng)用不足。具體體現(xiàn)在，評(píng)估結(jié)果主要用于績(jī)效評(píng)比、政績(jī)考核、預(yù)算撥付、績(jī)效獎(jiǎng)懲，在存在問(wèn)題自檢、存在風(fēng)險(xiǎn)探查、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)、服務(wù)效能自我提升等方面的運(yùn)用仍有不足[7]，應(yīng)用較為片面。與此同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)、各行業(yè)在公共數(shù)字文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的設(shè)計(jì)規(guī)劃、操作實(shí)施等方面存在很大的差異。這種差異致使公共數(shù)字文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估呈現(xiàn)以點(diǎn)為單位、分散評(píng)估的現(xiàn)象，無(wú)法通過(guò)評(píng)估結(jié)果反映公共數(shù)字文化的整體服務(wù)效能，對(duì)公共數(shù)字文化服務(wù)體系建設(shè)、整體服務(wù)效能的提升作用有限。

3 公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的制度框架

為提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能，相關(guān)部門(mén)在制度設(shè)計(jì)方面已經(jīng)作出許多嘗試，諸如《“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》要求建立基于大數(shù)據(jù)分析的群眾文化需求反饋機(jī)制[10]，《公共數(shù)字文化工程融合創(chuàng)新發(fā)展實(shí)施方案》提出要引導(dǎo)社會(huì)力量參與工程建設(shè)，加大社會(huì)化合作力度[18]等。但是，在公共文化管理體制、服務(wù)運(yùn)營(yíng)制度以及評(píng)估反饋制度等方面的優(yōu)化工作仍有待開(kāi)展。其中，公共文化管理體制是提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能的根本，是服務(wù)效能提升的重要保障；服務(wù)運(yùn)營(yíng)制度與公共數(shù)字文化服務(wù)內(nèi)容直接相關(guān)，是提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能的基本要求；評(píng)估反饋制度是檢驗(yàn)服務(wù)成效的重要方式，是監(jiān)督公共數(shù)字文化建設(shè)與服務(wù)的重要手段。本研究以提升服務(wù)效能為導(dǎo)向，構(gòu)建了包含保障制度、基本制度以及監(jiān)督制度在內(nèi)的公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升制度框架(見(jiàn)圖1)，以期為提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能提供制度保障。

圖1 效能提升制度框架

3.1 保障制度

3.1.1 共同治理制度

法律法規(guī)層面，在憲法指導(dǎo)下，應(yīng)以公共文化專(zhuān)門(mén)法為依據(jù)，健全公共數(shù)字文化治理制度相關(guān)法?！豆参幕?wù)保障法》作為公共文化領(lǐng)域重要的專(zhuān)門(mén)法，其24條對(duì)公共文化治理結(jié)構(gòu)提出了要求。因此，應(yīng)以《公共文化服務(wù)保障法》為基本準(zhǔn)則，健全諸如財(cái)政、人事等相關(guān)法內(nèi)容，增強(qiáng)不同制度之間的自洽性，保障各項(xiàng)制度的順利實(shí)施。

政府部門(mén)層面，要積極推動(dòng)政府的職能轉(zhuǎn)型，從過(guò)去的大包大攬轉(zhuǎn)變?yōu)楣矓?shù)字文化服務(wù)的引導(dǎo)者、規(guī)劃者以及保障者，為公共數(shù)字文化共同治理制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策、運(yùn)行機(jī)制等。其中，中央政府應(yīng)承擔(dān)宏觀指導(dǎo)與規(guī)劃工作，為公共數(shù)字文化服務(wù)效能的整體提升保駕護(hù)航；地方政府則應(yīng)在國(guó)家宏觀指導(dǎo)下主導(dǎo)推出具體的公共數(shù)字文化項(xiàng)目，領(lǐng)導(dǎo)公共文化機(jī)構(gòu)建設(shè)地方性特色數(shù)字文化資源，帶動(dòng)地方文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。

公共文化機(jī)構(gòu)層面，首先要確保理事會(huì)的決策權(quán)，理事會(huì)的設(shè)置是共同治理的最佳體現(xiàn)。由政府部門(mén)代表、文化事業(yè)單位代表、服務(wù)對(duì)象代表等組成的理事會(huì)進(jìn)行決策，更能確保各方的共同利益不受損害，而且理事會(huì)也可以通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)達(dá)到科學(xué)決策性的目的。其次，要落實(shí)公共文化機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)，完善人事、財(cái)政等配套體制的改革，確保公共文化機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)力度對(duì)等，管理執(zhí)行權(quán)不流于形式。

3.1.2 行政協(xié)調(diào)制度

《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、部門(mén)協(xié)同、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌推進(jìn)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)管理制度[22]?！豆参幕?wù)保障法》第6條對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制做了規(guī)定，要求“國(guó)務(wù)院建立公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)全國(guó)公共文化服務(wù)工作，國(guó)務(wù)院文化主管部門(mén)承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)具體職責(zé)，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公共文化服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共建共享?！盵23]國(guó)務(wù)院作為協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)主體，體現(xiàn)了權(quán)威性，而“綜合”二字表明，與公共文化服務(wù)相關(guān)的部門(mén)都應(yīng)納入?yún)f(xié)調(diào)的范圍。雖然國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)政策文件，但在具體實(shí)踐中，這些協(xié)調(diào)政策仍然存在水土不服。公共文化發(fā)展中心專(zhuān)家透露：“國(guó)家多個(gè)部委共同參與(指2014年《公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制工作方案》)，當(dāng)時(shí)由文化部牽頭，定期開(kāi)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，但真正執(zhí)行起來(lái)不太容易?！焙笔∧硤D書(shū)館副館長(zhǎng)也認(rèn)為，很難由單個(gè)部門(mén)牽頭讓其他相關(guān)部門(mén)參與進(jìn)來(lái)。基于此，在中央層面可以由國(guó)家公共文化發(fā)展中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方。公共文化發(fā)展中心具有天然的跨行業(yè)屬性，較之于其他文化部門(mén)更能跳出單一行業(yè)視角，有效促進(jìn)公共文化各行業(yè)融合發(fā)展。在地方層面，成立省、市、縣三級(jí)公共文化發(fā)展中心，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)工作，分別由上級(jí)公共文化發(fā)展中心領(lǐng)導(dǎo)。公共數(shù)字文化服務(wù)沒(méi)有實(shí)體壁壘，在建設(shè)、管理以及服務(wù)上更易統(tǒng)一。通過(guò)成立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，數(shù)字文化資源整合、文化行業(yè)融合發(fā)展有了統(tǒng)一的指導(dǎo)，對(duì)提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能有至關(guān)重要的作用。

3.1.3 社會(huì)參與制度

如何盤(pán)活社會(huì)資源，是提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能的重點(diǎn)工作之一?！豆参幕?wù)保障法》[23]《“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》[10]都鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共數(shù)字文化治理與服務(wù)。但是，現(xiàn)階段公共數(shù)字文化仍呈現(xiàn)出“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，這對(duì)公共數(shù)字文化參與主體的多元化發(fā)展不利?；诖?，在立法層面，應(yīng)健全社會(huì)力量參與文化活動(dòng)的法規(guī)體系，明確社會(huì)主體的法律地位、準(zhǔn)入門(mén)檻、參與方式、行為規(guī)范以及權(quán)責(zé)范圍等，為社會(huì)主體參與公共數(shù)字文化服務(wù)提供法律保障。同時(shí)，為保證相關(guān)制度之間的適配性，還應(yīng)完善包含社會(huì)組織登記、管理等方面內(nèi)在的配套法規(guī)體系。

社會(huì)力量參與公共數(shù)字文化服務(wù)的途徑主要有法人治理結(jié)構(gòu)改革以及政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)兩種方式。在法人治理結(jié)構(gòu)改革中，社會(huì)力量通過(guò)取得理事會(huì)席位、掌握咨詢與決策權(quán)，來(lái)參與公共數(shù)字文化治理。在實(shí)踐中，可以通過(guò)政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督等方式，向社會(huì)公布理事會(huì)成員名單，確保社會(huì)參與主體在理事會(huì)中的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。政府購(gòu)買(mǎi)公共數(shù)字文化服務(wù)，主要體現(xiàn)在社會(huì)主體參與公共數(shù)字文化建設(shè)與服務(wù)活動(dòng)，如被廣泛應(yīng)用的PPP模式。為保證參與質(zhì)量，須建立嚴(yán)格的招標(biāo)機(jī)制，明確社會(huì)參與的權(quán)利與責(zé)任。同時(shí)，還需健全公共數(shù)字文化服務(wù)社會(huì)承接主體培養(yǎng)機(jī)制，創(chuàng)建減免稅收、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)扶持基金等友好的政策環(huán)境，促進(jìn)文化類(lèi)社會(huì)力量的發(fā)展。除此之外，還可以探索公共數(shù)字文化服務(wù)的多種社會(huì)參與方式，如直接投資、捐贈(zèng)設(shè)施等。

3.2 基本制度

3.2.1 用戶需求反饋制度

用戶需求是數(shù)字文化資源建設(shè)的重要依據(jù)，現(xiàn)階段很多公共文化機(jī)構(gòu)已經(jīng)意識(shí)到用戶需求分析的重要性。然而，誠(chéng)如本次采訪專(zhuān)家所說(shuō)：“平臺(tái)的需求反饋機(jī)制和供給機(jī)制沒(méi)有數(shù)據(jù)支撐，如何精準(zhǔn)地捕捉各類(lèi)用戶的真實(shí)需求，需要研究?！薄靶挠杏喽Σ蛔恪笔呛芏喙参幕瘷C(jī)構(gòu)的常態(tài)。對(duì)此，本研究認(rèn)為在《公共文化服務(wù)保障法》的指導(dǎo)下，應(yīng)健全用戶需求反饋的相關(guān)法規(guī)體系，用戶需求反饋必須納入行業(yè)管理規(guī)范。各公共數(shù)字文化服務(wù)供給主體須建立用戶需求識(shí)別、捕捉、分析以及反饋的機(jī)制。

需要特別指出的是，文化服務(wù)有文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)之分，根據(jù)服務(wù)獲取能力，用戶也可以分為弱勢(shì)群體和非弱勢(shì)群體?，F(xiàn)階段數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，在用戶需求反饋、內(nèi)容建設(shè)、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)等方面的發(fā)展都優(yōu)于文化事業(yè)，公共文化機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量很難與龐大的商業(yè)力量相比?；诖耍矓?shù)字文化需要強(qiáng)化的是托底功能，弱勢(shì)群體的需求應(yīng)成為公共數(shù)字文化服務(wù)的焦點(diǎn)，以滿足弱勢(shì)群體的文化需求作為服務(wù)效能提升的突破點(diǎn)。在法律法規(guī)層面，須保障弱勢(shì)群體的文化權(quán)利，明確公共文化機(jī)構(gòu)為其提供文化服務(wù)的責(zé)任，構(gòu)建積極的政策環(huán)境；各公共文化機(jī)構(gòu)應(yīng)把保障弱勢(shì)群體的文化需求納入其規(guī)章制度，拓寬需求獲取渠道，建立多樣化的弱勢(shì)群體需求表達(dá)機(jī)制，強(qiáng)化弱勢(shì)群體文化需求的識(shí)別與反饋。

3.2.2 項(xiàng)目規(guī)劃制度

為提升整體服務(wù)效能，促進(jìn)資源整合和行業(yè)融合，公共數(shù)字文化項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)必須自頂向下。《“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》雖對(duì)公共數(shù)字文化發(fā)展做了整體規(guī)劃，但公共文化領(lǐng)域內(nèi)各行各業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不一、行業(yè)特點(diǎn)不一，難以做到完全統(tǒng)一。因此，公共文化發(fā)展中心作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)承擔(dān)公共數(shù)字文化的項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃工作。原因在于，現(xiàn)行公共文化管理體制條塊分割明顯，并不是所有的公共文化機(jī)構(gòu)都?xì)w屬文化和旅游部(廳/局)管理，由單一部門(mén)制定的發(fā)展規(guī)劃，難以做到全行業(yè)適用；此外，公共文化發(fā)展中心具有天然的跨行業(yè)屬性，制定的發(fā)展規(guī)劃更具行業(yè)適用性。

項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)包括整體發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、資源和平臺(tái)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)以及資金投入、使用標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。在具體的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，法律法規(guī)層面需落實(shí)各級(jí)公共文化發(fā)展中心制定項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃的權(quán)利與責(zé)任，明確項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃公布的時(shí)間、周期及內(nèi)容；建立項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃反饋機(jī)制，由下級(jí)公共文化發(fā)展中心向上級(jí)公共文化發(fā)展中心反饋規(guī)劃的落實(shí)情況及實(shí)施桎梏，上級(jí)公共文化發(fā)展中心有義務(wù)根據(jù)反饋情況調(diào)整項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃。

3.2.3 人才培養(yǎng)制度

專(zhuān)業(yè)的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)工作離不開(kāi)人才隊(duì)伍的建設(shè)。本研究在專(zhuān)家訪談時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少專(zhuān)家認(rèn)為文化事業(yè)落后于文化產(chǎn)業(yè)，人才因素最為關(guān)鍵，不同公共文化機(jī)構(gòu)之間發(fā)展差距過(guò)大，從業(yè)人員的素質(zhì)很重要。公共數(shù)字文化的發(fā)展不僅需要文化類(lèi)人才，也需要技術(shù)類(lèi)、傳媒類(lèi)的人才。在國(guó)家層面，《公共文化服務(wù)保障法》[23]《“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》[10]都對(duì)人才培養(yǎng)提出了要求。在地方層面，四川、浙江、貴州等地都下發(fā)過(guò)有關(guān)文化工作者的培養(yǎng)方案。如何建立公共數(shù)字文化人才培養(yǎng)制度，在法律法規(guī)上必須賦予公共文化機(jī)構(gòu)吸納專(zhuān)業(yè)人才的權(quán)利，健全公共文化機(jī)構(gòu)人事任免制度，館長(zhǎng)有權(quán)利組建機(jī)構(gòu)管理層，也必須承擔(dān)推進(jìn)公共數(shù)字文化服務(wù)發(fā)展的責(zé)任。同時(shí)，有關(guān)人才崗位的設(shè)置，以及人才培養(yǎng)的類(lèi)型、方式、時(shí)間、周期等必須寫(xiě)入行業(yè)管理規(guī)范，使各公共文化機(jī)構(gòu)在組建人才隊(duì)伍時(shí)有法可依、有章可循。此外，還應(yīng)完善人才準(zhǔn)入、人才培養(yǎng)的資金投入、人才考核等配套機(jī)制。

3.3 監(jiān)督制度

3.3.1 項(xiàng)目巡查制度

為保證公共數(shù)字文化服務(wù)效能，規(guī)范從業(yè)人員的行為，保證公共數(shù)字文化項(xiàng)目各環(huán)節(jié)順利進(jìn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與解決服務(wù)運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題，公共數(shù)字文化服務(wù)須建立項(xiàng)目巡查制度。項(xiàng)目巡查制度以公共數(shù)字文化項(xiàng)目及其相關(guān)要素為巡查對(duì)象，巡查期限包括公共數(shù)字文化項(xiàng)目建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)周期；巡查范圍涉及公共數(shù)字文化項(xiàng)目建設(shè)期間的資源建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、人員組建及項(xiàng)目資金使用情況，以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的服務(wù)/使用情況、用戶投訴建議以及處理結(jié)果等。巡查機(jī)構(gòu)應(yīng)由公共數(shù)字文化項(xiàng)目的主管機(jī)構(gòu)及其所屬行政部門(mén)聯(lián)合成立，負(fù)責(zé)項(xiàng)目巡查制度的實(shí)施。同時(shí)，巡查機(jī)構(gòu)有責(zé)任制定公共數(shù)字文化項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范和運(yùn)營(yíng)規(guī)范，以供相關(guān)人員參考。巡查結(jié)果應(yīng)納入季度或年度績(jī)效考核，與績(jī)效得分掛鉤。

3.3.2 績(jī)效評(píng)估制度

績(jī)效評(píng)估制度的建立可從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。第一，隨著公共數(shù)字文化在公共文化服務(wù)中地位的提升，國(guó)家必須制定并完善公共數(shù)字文化績(jī)效評(píng)估的相關(guān)法律法規(guī)，確立評(píng)估權(quán)、落實(shí)評(píng)估責(zé)任。第二，績(jī)效評(píng)估法規(guī)的實(shí)施對(duì)象應(yīng)從公共數(shù)字文化工程擴(kuò)展至所有的公共數(shù)字文化項(xiàng)目，地方性公共數(shù)字文化項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估也要增強(qiáng)獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立考核，而不是被分散到其他考核項(xiàng)目中。第三，從國(guó)家層面制定統(tǒng)一的評(píng)估一級(jí)指標(biāo)體系，及其二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)建立要求，使全國(guó)公共數(shù)字文化服務(wù)在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，能根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。同時(shí)，服務(wù)效能自2017年起逐步成為公共數(shù)字文化越來(lái)越重要的指標(biāo)，在績(jī)效評(píng)估中，要依實(shí)際情況調(diào)整服務(wù)效能的占比，凸顯服務(wù)效能的重要性。第四，績(jī)效評(píng)估必須建立“自下而上”“自上而下”“第三方評(píng)估”三位一體的評(píng)估制度，確保評(píng)估結(jié)果公正客觀、真實(shí)可靠。第五，評(píng)估結(jié)果應(yīng)得到充分利用，不僅要將其納入年度考核、績(jī)效評(píng)比以及預(yù)算撥付的依據(jù)中，還要根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果制定對(duì)策，用以修正公共數(shù)字文化服務(wù)中存在的問(wèn)題，以提高公共數(shù)字文化的服務(wù)效能。