鄭晶

政策性農業(yè)融資擔保機構（以下簡稱“農擔公司”）的出現，主要目的是為了解決農業(yè)發(fā)展中“融資難、融資貴”的問題，為鄉(xiāng)村振興提供金融支持。農擔公司這一角色定位也被寫入2021年6月1日開始實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》。該法第六十三條規(guī)定：“國家綜合運用財政、金融等政策措施，完善政府性融資擔保機制，依法完善鄉(xiāng)村資產抵押擔保權能，改進、加強鄉(xiāng)村振興的金融支持和服務。財政出資設立的農業(yè)信貸擔保機構應當主要為從事農業(yè)生產和與農業(yè)生產直接相關的經營主體服務?！彪m然農擔公司在優(yōu)化農業(yè)融資結構中的作用在立法上得到了明確，但這并不意味著這一融資鏈條中的技術細節(jié)已經完善。相反，在政策和立法在為農業(yè)融資開辟道路的同時，也衍生出一系列需要解決的現實問題。有關農業(yè)經營者、金融機構、農擔公司之間的債權債務糾紛的司法案例，客觀、完整地呈現了農業(yè)融資中的具體環(huán)節(jié)，尤其是農擔公司的地位作用，成為很有意義的研究樣本。

農業(yè)融資結構中的“尷尬配角”

2020年12月8日，黑龍江省齊齊哈爾市中級人民法院就一起金融借款糾紛案作出二審判決，黑龍江省農業(yè)融資擔保有限責任公司被判承擔一筆農業(yè)貸款連帶清償責任。這筆由哈爾濱銀行于2017年4月發(fā)放的貸款系由借款人——某農業(yè)合作社——以其名下農村土地經營權、農作物預期收益權、農機具、烘干塔、房產等提供抵押并辦理了抵押登記，另有兩名自然人與黑龍江農擔一起提供連帶責任保證擔保。案件爭議的焦點集中在農擔公司保證責任的成立條件和履行順序上。

根據黑龍江農擔與哈爾濱銀行簽訂的“助農保”貸款項目合作備忘錄，前者為后者發(fā)放此類項目貸款提供有條件連帶保證擔保。如出現逾期，哈爾濱銀行應首先按照追償順序向客戶追索，逾期357天仍未收回貸款的，農擔公司承擔保證責任。一審法院認為，借款人提供的抵押物評估價值遠超農擔公司應承擔的保證責任范圍，且哈爾濱銀行怠于行使抵押權，因此判決黑龍江農擔不承擔保證責任。二審法院認為，債權人既可以就擔保物優(yōu)先受償，也可以直接要求保證人承擔保證責任，因此判決黑龍江農擔的保證責任成立。

案件隨著判決的生效而塵埃落定，但“銀行怠于行使抵押權”的原因，農擔公司的風控機制和擔保對象的選擇，卻是在農業(yè)融資結構優(yōu)化研究中值得推敲的問題。本案中，當事人的貸款本金為245萬元，期限為11個月，為此向銀行提供的抵押物包括：2017年借款人名下土地所產的馬鈴薯（3000畝）和大豆（5387.02畝），總價值共853萬元;24臺（套）農機具及烘干塔設備，總價值320萬元;8387.02平方米土地經營權。簡單計算不難發(fā)現，抵押物的價值遠超貸款本金及利息，且農產品和農機具的變現并不困難。但在出現償付風險后，銀行更傾向于向農擔公司追償而不是通過抵押物受償。該行為符合銀行作為營利性金融企業(yè)的行為邏輯，卻與解決農業(yè)融資難問題的初衷背道而馳。

在銀行日益嚴苛的風控模式下，大量的農業(yè)信貸資源被低效率鎖定，其價值得不到釋放。在這種交易結構中，農擔公司其實只是充當了一個“尷尬的配角”：作為農業(yè)融資鏈條中不可或缺的角色，卻缺乏話語權甚至自身的風控都難以落實。本案所涉貸款還是屬于政府推動的“助農貸”項目，不難想象，如果農擔公司缺席以及缺乏政府推動，農戶將更難從銀行得到貸款。

這起案例清楚地揭示了作為資金供給方的銀行和作為資金需求方的農業(yè)經營者之間，天然存在“不信任”，解決農業(yè)融資難問題的著力點還是要落在“關鍵第三方”——農擔公司身上。

農擔公司的角色與農業(yè)融資瓶頸

事實上，農擔公司并非一開始就甘當“配角”，長期以來它在整個農業(yè)融資結構中是作為整合資源的主角存在的。在農村土地承包經營權抵押融資試點工作開展之前，由于存在耕地使用權不得抵押這一法律紅線，銀行類金融機構在發(fā)放貸款時不能直接接受農村土地經營權作為抵押物。在政府農業(yè)扶持政策的推動下，各類經營農業(yè)融資擔保業(yè)務的機構就為農業(yè)經營者向銀行借款提供保證擔保，同時要求農業(yè)經營者以土地經營權及其他財產作為抵押物或質押物提供反擔保，有的還要求借款人提供其他反擔保措施。在這種融資結構下，抵押物特別是其中的土地經營權抵押難以變現，將農擔公司置于兩難境地，也成為制約農業(yè)融資結構優(yōu)化的瓶頸。

2015年3月，黑龍江省大慶市下轄的肇源縣為了扶持農業(yè)新型經營主體即種植大戶，由大慶市農業(yè)擔保有限公司為各農戶向農行肇源支行借款提供保證擔保，總額度為5000萬元，肇源縣政府為此又向大慶農擔提供了無限連帶責任、無限期反擔保。作為享受此次扶持的農戶之一，崔某和劉某夫婦為獲得10.5萬元貸款，用其185畝土地的承包經營權作為抵押物向大慶農擔提供反擔保并簽訂了抵押協議，同時承諾用個人及家庭全部財產提供保證及反擔保。借款到期后崔某夫婦未還款，大慶農擔代償本息113483.82元后訴至法院追償。肇源縣人民法院一審判決崔某給付代償款，但對于抵押權，法院認定“雙方未對擔保的土地承包經營權辦理抵押登記，該土地承包經營權的抵押權并未成立，原告不能就該土地承包經營權主張抵押權”。

這種簽訂了土地經營權抵押合同卻難以通過司法程序實現的情況在當時是較為普遍的現象。在當時的法律、政策背景下，農村土地的經營權抵押不僅沒有法律上的依據，甚至是被明確禁止的。而農業(yè)經營者的融資需求需要得到滿足，在此背景下的“改革”或“變通”措施在發(fā)生糾紛時，其交易模式無法得到司法的支持，除了對實體權利否定外，還包括對程序的嚴格要求。重慶市所轄秀山縣中潤水產養(yǎng)殖股份合作社為向重慶銀行借款50萬元，以土地承包經營權以及建（構）筑物/在建工程為抵押物向保證人——重慶市農業(yè)擔保有限公司提供反擔保，但最終法院以未辦理抵押登記為由不支持重慶農擔以抵押物優(yōu)先受償的請求。在另一起同樣發(fā)生在重慶的追償權糾紛案件中，只因在《土地流轉抵押登記備案》中僅有農經站蓋章但缺少了農委和農經站同意辦理抵押登記的意思表示而被認定抵押權未成立。

上述司法案例說明，農擔公司在當時的農業(yè)信貸融資結構中負責整合主要的融資資源，將銀行無法接受的抵押物接收下來并轉換為可被接受的保證擔保，從而使農業(yè)經營者的融資成為可能。在這種融資結構中，農擔公司扮演了一個不可或缺的“二傳手”角色。銀行等資金供給方發(fā)放貸款的前提條件是農擔公司提供保證擔保，并不看重農業(yè)經營者的信用和抵押物的質量。農擔公司出于自身風控要求，特別是土地經營權的抵押權難以通過司法救濟程序得以實現的情況下，必然會大量鎖定農業(yè)經營者的其他信貸資源，要求農業(yè)經營者在承包土地的經營權抵押之外附加個人保證擔保和房產抵押、動產質押等反擔保措施。最終呈現的效果是，農擔公司這個“二傳手”角色在整個農業(yè)融資結構中所起的作用大打折扣，農業(yè)經營者的融資難問題難以得到有效的解決。

針對這一政策瓶頸，實現農村土地的“三權分置”，明確承包土地的經營權性質，是設計承包土地的經營權抵押規(guī)則的基礎，成為解決農業(yè)融資問題的重要路徑。

政策突破與體系建立：農業(yè)融資難問題迎刃而解了嗎

農村土地的經營權，特別是承包土地的經營權，自2015年起在政策試點和立法修正過程中的地位逐漸明確。

2015年8月10日，《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》讓試點地區(qū)可以暫時調整實施有關法律中關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規(guī)定。2018年，《中華人民共和國農村土地承包法》修改，增加的第九條明確規(guī)定，承包方承包土地后，享有土地承包經營權。2020年，《民法典》頒布，其中第三百九十九條第（二）項規(guī)定的不能設定抵押的集體所有土地的使用權，不再包含耕地的使用權。至此，承包土地的經營權的抵押權設定不再存在障礙，從制度的角度降低了農業(yè)經營者融資的難度。

但事實上，農業(yè)融資難問題并未完全解決，在承包土地的經營權地位明確且具有可流轉性的制度框架下，農業(yè)經營戶的融資還是存在困難。理論上，農業(yè)經營戶可以通過三種方式設定抵押進行融資，以獲取農業(yè)生產資金：第一種模式，只有農業(yè)經營戶和金融機構，抵押土地的經營權為償還貸款設定擔保。第二種模式，由農擔公司作為保證人為農業(yè)經營戶提供擔保，金融機構據此向農業(yè)經營戶發(fā)放貸款，農業(yè)經營戶以土地的經營權抵押向農擔公司提供反擔保。第三種模式，農業(yè)經營戶抵押土地的經營權為償還貸款設定擔保，同時農擔公司作為保證人為農業(yè)經營戶提供擔保。

就目前的司法案件而言，尚未見到第一種模式的判決。這說明農業(yè)經營戶脫離農擔公司進行融資的可行性不大。金融機構也不愿意在客戶的甄選、調查方面花費太高的成本。第二種模式從案例可知，是農業(yè)融資的較為普遍的模式，和農村土地的經營權未被釋放時期相比，與其說有利于農業(yè)經營戶融資，倒不如說更有利于農擔公司代償款項的回收。本文列舉的第一個案例就是第三種模式。雖然涉案貸款辦理的時間是在2017年4月，但是案件發(fā)生的地區(qū)屬于當時農村承包土地的經營權抵押融資試點的區(qū)域，黑龍江省農擔公司作為規(guī)范建立的省級政策性農業(yè)融資擔保機構也已正常運營，具體到該案的融資環(huán)境，與今天相比并無顯著的不同，這也讓該案具有更強的可參照性。即使農村土地的經營權可以被設定抵押，大量農業(yè)信貸資源仍被低效率鎖定，農擔公司在融資結構中的資源整合作用也難以發(fā)揮，制約農業(yè)融資難的瓶頸依然存在。

讓農擔公司在高效配置農業(yè)融資資源中發(fā)揮核心作用

政策突破和體系建立只是為解決農業(yè)融資難問題奠定了制度基礎，真正解決還需要尋找更有力的抓手。顯然，發(fā)揮農擔公司在提高農業(yè)融資資源配置中的核心作用是最為可行的破解之道。事實上，在農業(yè)融資結構當中，農擔公司因為具備“下沉”到一線的條件，從而擁有銀行難以掌握的信息優(yōu)勢。同時，農擔公司的專業(yè)優(yōu)勢又是農業(yè)經營者所不具備的。但是目前，農擔公司的這兩大優(yōu)勢并未充分發(fā)揮出來。實證研究表明，農擔公司的注冊資本規(guī)模對一個地區(qū)農業(yè)信貸融資的可行性具有顯著影響。這也從另一角度說明農擔公司的立足點仍是其信用而非信息和專業(yè)。改變這種局面，農擔公司需要從三個維度著手。

自身維度。要體現政策性融資服務機構的無差別全覆蓋，提升自身水平。農業(yè)產業(yè)投入回報期長、產業(yè)鏈環(huán)節(jié)復雜，子行業(yè)眾多，專業(yè)性強。政策性農業(yè)融資擔保機構“如果只是自成體系，不能深入到農業(yè)產業(yè)鏈當中去，不能與農業(yè)產業(yè)上的實體深度綁定，那么其對農業(yè)產業(yè)未來發(fā)展、農業(yè)產業(yè)適度規(guī)模集約化發(fā)展的作用將極其有限，對我國農村信用體系建設將缺乏長遠意義”。農擔公司要專注于農業(yè)、扎根在農村、服務于農民，強本固基，發(fā)展成為能夠在農業(yè)融資結構中起到核心資源配置作用的主力角色。

縱向業(yè)務維度。要提高自身在農業(yè)融資結構中的選擇能力、議價能力和業(yè)務話語權。農擔公司要重視自身在資金供需方之間不可或缺的中介作用，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢打造核心資源，利用銀行業(yè)的高度競爭格局壓低融資成本，惠及農業(yè)經營者。正如一位省級農擔公司的董事長所說，農擔機構有很強的黏合、整合功能，但多數機構沒有很好地開發(fā)利用，往往是拿著一手好牌卻被動地按他人要求出牌。農業(yè)融資擔保機構不能在“邊緣”的位置做配角，而要勇于走到前臺“中心”位置做主角。

橫向維度。要強化與地方各有關部門特別是農業(yè)產權交易部門的聯動，夯實基礎，重點解決資產流動性和信息不對稱這兩大歷史性難題。就信息而言，農擔公司要從基礎工作入手建立全面的、動態(tài)的農業(yè)融資信息系統(tǒng)。農擔公司可以借此系統(tǒng)為農戶選擇更便捷和低成本的融資渠道，甚至有可能集合一定規(guī)模后直接到金融市場獲得期限更長、成本更低的融資。

資產流動性是長期以來困擾農業(yè)融資的一個最為關鍵的難題。這個問題不解決，農業(yè)生產的要素無法進入市場進行交易或者交易不暢，勢必增加農業(yè)經營者融資的難度，抬高其融資的成本。在這方面過去幾年間已經有了重大的突破和進步。自2021年7月開始，供銷總社、中央農辦、中國人民銀行、銀保監(jiān)會等四部門聯合開展生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作試點工作。這是推進現代農業(yè)經營體系建設、實現農業(yè)農村現代化和鄉(xiāng)村振興的有效途徑，是深化農村改革、優(yōu)化農業(yè)資源要素配置、加快農業(yè)發(fā)展方式轉變的重要舉措。這也將為增強農業(yè)生產要素的流動性，解決農業(yè)融資難問題帶來新的契機。

解決農業(yè)融資難問題的核心，不能糾結于農擔公司到底是“主角”還是“配角”的地位，甚至目前正在流行的“銀政保風險分擔”模式也是治標不治本的權宜之計。真正的出路在于完善農業(yè)產權交易體系，增強以農村承包土地的經營權為核心的農業(yè)資源流動性。在此基礎上，充分發(fā)揮政策性農業(yè)融資擔保機構在配置農業(yè)融資資源中的核心作用。在這種情況下，農擔公司作為扎根農村并掌握核心資源話語權的政策性融資服務機構，才能替農業(yè)經營者選擇更便捷、更低成本的融資渠道，讓農業(yè)享受更多更好的金融服務，為農業(yè)發(fā)展插上金融的翅膀。

（作者單位：北京聯合大學應用文理學院法律系）