□呂 慧，董 紅

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 陜西 咸陽(yáng) 712000）

1 合陽(yáng)縣農(nóng)村入戶(hù)調(diào)查情況

為了解當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)治安問(wèn)題和農(nóng)村社會(huì)治安防控現(xiàn)狀，2020 年10 月在陜西省合陽(yáng)縣王家莊、黨家莊、安家莊、堡崖村、陳家坡、南伍中社區(qū)展開(kāi)調(diào)研，結(jié)合線上問(wèn)卷調(diào)查和線下訪談法，共收回有效問(wèn)卷284 份，其中女性144 人，占比50.7%；男性140 人，占比49.3%。

調(diào)查對(duì)象全部為農(nóng)村戶(hù)籍，受教育水平以初中為主，占比35.92%；小學(xué)占比26.76%；高中或中專(zhuān)占比17.61%；大專(zhuān)或大專(zhuān)以上占比11.27%；沒(méi)上過(guò)學(xué)占比8.45%。

2 合陽(yáng)縣農(nóng)村社會(huì)治安現(xiàn)狀

2.1 眾多利益沖突引發(fā)社會(huì)治安問(wèn)題

在農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革推進(jìn)和利益格局調(diào)整總是伴隨著深刻的利益沖突和社會(huì)變遷。在農(nóng)村社會(huì)治安領(lǐng)域，由利益沖突引發(fā)的問(wèn)題主要集中于以下方面。

一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)益糾紛，二是農(nóng)村土地承包權(quán)糾紛，三是國(guó)家建設(shè)拆遷糾紛，四是安置房問(wèn)題糾紛，五是村委會(huì)事務(wù)糾紛，六是工廠排污引起的環(huán)境糾紛，七是群體性突發(fā)事件，八是鄰里關(guān)系糾紛。

2.2 因財(cái)產(chǎn)、土地糾紛引發(fā)的治安問(wèn)題

中國(guó)農(nóng)村是傳統(tǒng)的熟人社會(huì)。在日常生活和生產(chǎn)中，合陽(yáng)縣因家族財(cái)產(chǎn)繼承、務(wù)農(nóng)收入分配、收割農(nóng)作物、飼養(yǎng)家畜、引水排水、宅基地、墳地、自留地等民事問(wèn)題引發(fā)的矛盾沖突屢見(jiàn)不鮮。矛盾和沖突發(fā)生后，如果沒(méi)有及時(shí)、適當(dāng)解決，當(dāng)事人之間的積怨可能加深，小矛盾容易演變成治安事件或者刑事案件，也有可能發(fā)展為群體斗毆事件。

2.3 盜竊、搶劫案件等犯罪團(tuán)伙猖獗

目前，盜竊、搶劫等案件在農(nóng)村地區(qū)屢禁不止，常常以團(tuán)伙作案為主。例如2019 年8 月以來(lái)，合陽(yáng)縣城關(guān)街道辦農(nóng)村地區(qū)接連發(fā)生20 余起撬門(mén)入室盜竊案件，村民家中金銀首飾、現(xiàn)金等財(cái)物被盜，涉案金額超過(guò)13 萬(wàn)元，這些案件嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)民心，影響了生活生產(chǎn)秩序。

3 合陽(yáng)縣社會(huì)治安防控存在的問(wèn)題

3.1 公眾參與程度不高，群防群治流于形式

從圖1 可以看出，如果遇到盜竊、搶劫，惡性暴力事件，財(cái)產(chǎn)、土地糾紛引發(fā)的沖突時(shí)，仍有以暴制暴、絕不屈服或者忍氣吞聲等處理方式；村民認(rèn)為其所在地發(fā)動(dòng)公眾參與社會(huì)治安宣傳的工作力度很大或者較大的占比總和為34.51%，有超過(guò)1/2 的村民認(rèn)為宣傳工作力度一般、很少或者沒(méi)有；有大約1/2 的村民認(rèn)為發(fā)生治安問(wèn)題的主要原因是人們的認(rèn)識(shí)水平不高；村民最希望加強(qiáng)法治宣傳，以此改善當(dāng)?shù)氐闹伟矤顩r。

由此我們可以得出，合陽(yáng)縣公眾參與法治建設(shè)的積極性不高，一部分人遇到社會(huì)治安問(wèn)題時(shí)的處理方式欠妥，村民普遍對(duì)社會(huì)治安領(lǐng)域的了解較少、認(rèn)識(shí)較淺，存在公眾參與意識(shí)不強(qiáng)、程度不高、群防群治流于形式等問(wèn)題。

3.2 公安局村委會(huì)關(guān)系不協(xié)調(diào)，難以形成治理合力

從圖1 可以看出，對(duì)于多選題“您認(rèn)為治安問(wèn)題發(fā)生的主要原因是什么”，16.9%的村民認(rèn)為治安工作不到位，9.15%的村民認(rèn)為治安人員和不法分子糾纏不清，存在利益關(guān)系。由此可以看出，公安局和村委會(huì)之間的關(guān)系混亂，影響了治安工作的開(kāi)展。部分村民認(rèn)為這是導(dǎo)致治安問(wèn)題的主要原因。

公安局是公安機(jī)關(guān)的組織形式，是政府下設(shè)的職能部門(mén)。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，在農(nóng)村社會(huì)治安領(lǐng)域，國(guó)家把行政權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，代表國(guó)家行使權(quán)利；在農(nóng)村建立基層公眾性自治組織——村民委員會(huì)，代表村民對(duì)農(nóng)村基層事務(wù)行使自治權(quán)。關(guān)于縣公安局和村委會(huì)的關(guān)系，從《村委會(huì)組織法》第五條可以看出，村委會(huì)是村民自治組織，與縣公安局不存在行政隸屬關(guān)系，只是在農(nóng)村社會(huì)治安工作上存在被指導(dǎo)和指導(dǎo)、被協(xié)助和協(xié)助的關(guān)系[1]。

因此，如果想促進(jìn)公眾長(zhǎng)久參與農(nóng)村社會(huì)治安工作，就必須理清公安局和村委會(huì)之間“指導(dǎo)”“被指導(dǎo)”和“協(xié)助”“被協(xié)助”的關(guān)系[2]。

3.3 城區(qū)農(nóng)村警務(wù)配備存在差異

合陽(yáng)縣于1948 年4 月5 日成立，位于陜西省渭北旱塬的東部地區(qū)，轄區(qū)1 437 km2，行政村353 個(gè)，人口總數(shù)45 萬(wàn)人。當(dāng)前，合陽(yáng)縣公安局共有18 個(gè)科室，15 個(gè)派出所，1 個(gè)看守所以及294 名民警。除了合陽(yáng)縣城的兩個(gè)派出所之外，其他13 個(gè)派出所都是農(nóng)村派出所，有警力133 人，管轄范圍約為1 243 km2，大約占合陽(yáng)縣面積的86%，轄區(qū)人口約有35.8 萬(wàn)人，大約占合陽(yáng)縣人口的79.6%。農(nóng)村地區(qū)的警力不足縣公安局的1/2，但承擔(dān)了和警力配備嚴(yán)重不協(xié)調(diào)的治安任務(wù)。這樣的情況普遍存在于全國(guó)農(nóng)村地區(qū)。

由于我國(guó)村民自治中的許多問(wèn)題具有體制性和結(jié)構(gòu)性，產(chǎn)生的原因是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，導(dǎo)致出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使國(guó)家防范打擊的對(duì)象側(cè)重于城市中的人口密集區(qū)以及城鄉(xiāng)接合部等治安情況相對(duì)復(fù)雜的地區(qū)，農(nóng)村的警力配置明顯不足[3]。在現(xiàn)實(shí)情況中，一個(gè)社區(qū)民警的轄區(qū)為20～30 個(gè)村，而公安部規(guī)定一個(gè)社區(qū)800～1 000 戶(hù)住戶(hù)配備約3 000 人，現(xiàn)實(shí)與科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不符，導(dǎo)致社區(qū)民警無(wú)法真正了解社情村情。

4 優(yōu)化農(nóng)村參與社會(huì)治安防控的對(duì)策

4.1 優(yōu)化參與治安防控的公眾主體結(jié)構(gòu)

合陽(yáng)縣已經(jīng)構(gòu)建了以合陽(yáng)縣政府指揮應(yīng)急中心作為中樞，包括鎮(zhèn)級(jí)維穩(wěn)綜治中心、社區(qū)（村）綜治維穩(wěn)工作站的三級(jí)網(wǎng)格化管理體系，“紅袖章”義務(wù)巡邏隊(duì)得到規(guī)范管理，形成了縣級(jí)專(zhuān)職民警指導(dǎo)、鎮(zhèn)級(jí)維穩(wěn)綜治干部管理、社區(qū)（村）維穩(wěn)綜治工作站的群防群治局面。公眾參與治安防控主要分為日常和節(jié)假日治安防控兩個(gè)方面。

群眾性志愿者主要在日常治安防控中發(fā)揮作用，由社區(qū)（村）沒(méi)有固定職業(yè)的人群、無(wú)退休工資的職工、黨員或團(tuán)員以及熱心社會(huì)治安的積極分子組成，這部分人員數(shù)量多，是公眾參與社會(huì)治安防控的主力軍，其工作無(wú)報(bào)酬反饋。行業(yè)性志愿者主要在節(jié)假日發(fā)揮作用，由各鎮(zhèn)（街辦）在職社區(qū)（村）干部、固定職業(yè)人員、專(zhuān)職巡防員、城管人員、停車(chē)場(chǎng)收費(fèi)員、單位內(nèi)保人員、保潔員、物業(yè)管理人員、出租司機(jī)、公交、安保等人員組成。這部分人員人數(shù)有限，是公眾參與社會(huì)治安防控的輔助力量[4-5]。

現(xiàn)有的“紅袖章”志愿者等群防群治隊(duì)伍成員來(lái)源復(fù)雜、素質(zhì)參差不齊、參與時(shí)間不一、工作規(guī)范化程度低、管理難度大。為了進(jìn)行規(guī)范管理，合陽(yáng)縣應(yīng)當(dāng)參考奧運(yùn)會(huì)志愿者的管理模式，建立健全合陽(yáng)縣志愿者協(xié)會(huì)（分會(huì)或者工作站），鼓勵(lì)社會(huì)各界人士志愿參與到社會(huì)治安防控工作中。

志愿者協(xié)會(huì)應(yīng)實(shí)行積分管理。合陽(yáng)縣志愿者協(xié)會(huì)以志愿者的工作情況和服務(wù)時(shí)長(zhǎng)為積分標(biāo)準(zhǔn)，定期（年終）對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異、工作質(zhì)量良好的志愿者授予榮譽(yù)，給予獎(jiǎng)勵(lì)表彰。

4.2 理順公安局與村委會(huì)之間的關(guān)系

一方面，要盡快明確公安局和村民委員會(huì)的權(quán)限范圍與行使方式。通過(guò)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，要求村委會(huì)必須協(xié)助公安局處理相關(guān)事務(wù)，規(guī)定公安局應(yīng)當(dāng)對(duì)村委會(huì)提供支持、指導(dǎo)和幫助的時(shí)間以及具體內(nèi)容，出臺(tái)公安局或者村委會(huì)違反規(guī)定、不履行義務(wù)的處理辦法。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正在快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在地區(qū)不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（公安局）和農(nóng)村的權(quán)限范圍及利益邊界常常模糊不清、適時(shí)變動(dòng)，無(wú)法制定全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以各地可以根據(jù)法律法規(guī)編制符合村情社情的社會(huì)治安工作手冊(cè)，規(guī)定當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安工作的大小事件[6]。

另一方面，正確理解公安局和村委會(huì)“指導(dǎo)”“被指導(dǎo)”和“協(xié)助”“被協(xié)助”關(guān)系。在村委會(huì)引導(dǎo)公眾參與社會(huì)治安遇到困難時(shí)，公安局應(yīng)當(dāng)給予幫助，指導(dǎo)村委會(huì)的工作。與此同時(shí)，公安局有義務(wù)指引村委會(huì)如何更好地引導(dǎo)公眾參與社會(huì)治安防控，預(yù)防村委會(huì)帶領(lǐng)村民過(guò)度自治。村委會(huì)需要在法律規(guī)定的自治范圍內(nèi)引導(dǎo)公眾參與社會(huì)治安防控，在保證其自治獨(dú)立性的前提下，支持、配合和協(xié)助公安局開(kāi)展工作。

4.3 優(yōu)化農(nóng)村警務(wù)制度，助力提質(zhì)增效

警察由政府統(tǒng)一管理，屬于政法專(zhuān)項(xiàng)編制。在警察人數(shù)不足、財(cái)政負(fù)擔(dān)限制和編制不足的情況下，需因地制宜，開(kāi)展警務(wù)制度改革，緩解農(nóng)村地區(qū)警力不足的問(wèn)題。

在保證目前警力和裝備水平的基礎(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化警務(wù)制度、加強(qiáng)激勵(lì)保障、完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)，挖掘新的警務(wù)執(zhí)勤執(zhí)法效能增長(zhǎng)點(diǎn)，這對(duì)我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的公安機(jī)關(guān)提升警務(wù)效能有重要的借鑒意義。

5 結(jié)束語(yǔ)

針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的村情社情，應(yīng)優(yōu)化參與治安防控的公眾主體結(jié)構(gòu)，理順公安局與村委會(huì)之間的關(guān)系，完善農(nóng)村警務(wù)制度，提質(zhì)增效，從根本上解決形式化、差異化問(wèn)題，為鄉(xiāng)村振興注入新的活力，建設(shè)平安鄉(xiāng)村。