馬相東 張文魁 劉丁一

摘? ?要：改革開放以來，我國地方政府招商引資歷經(jīng)外資為主、外資內(nèi)資并重、“雙招雙引”三大階段，其現(xiàn)行優(yōu)惠政策主要包括稅收優(yōu)惠、土地保障、財政獎勵、金融支持等十大方面，共同特征是“惠強惠大惠新”，其中，“惠強惠大”正面臨國內(nèi)國際公平競爭原則的新挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國家地方政府也有招商引資優(yōu)惠政策，甚至有政府補貼。不過，其優(yōu)惠“標(biāo)的物”，更加傾向于支持新增就業(yè)、中小微企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即“惠民惠小惠新”。借鑒國際經(jīng)驗，未來我國地方政府招商引資優(yōu)惠政策的調(diào)整和優(yōu)化路徑包括：進(jìn)一步優(yōu)化所有企業(yè)的投資環(huán)境，由“特惠”逐步向“普惠”轉(zhuǎn)向;加強平等競爭意識，由“惠強惠大”逐步向“惠民惠小”轉(zhuǎn)向;深入貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，繼續(xù)保留和進(jìn)一步加大“惠新”力度。

關(guān)鍵詞：招商引資政策;營商環(huán)境;投資環(huán)境

中圖分類號：F127? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）08-0131-14

招商引資是我國地方政府利用外部資源助推本地經(jīng)濟發(fā)展的重要路徑。改革開放以來，財稅、土地、金融、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等方面的優(yōu)惠政策，始終是地方政府推動招商引資工作發(fā)展的重要手段。由于優(yōu)惠政策意味著對少數(shù)企業(yè)的傾斜性支持，特別是大型的國企和外資往往享受到更多更大的支持，因而這方面的優(yōu)惠政策容易與所有制歧視糾纏在一起，從而引發(fā)是否違背公平競爭的質(zhì)疑。從全球背景來看，近年來，國際貿(mào)易和投資規(guī)則體系發(fā)生深刻調(diào)整，諸如規(guī)則一致、競爭中性、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、政策透明度和反腐敗等“邊境后”和“邊境內(nèi)”措施正在成為國際貿(mào)易和投資協(xié)定的新趨勢，公平競爭原則也將成為國際社會對我國企業(yè)發(fā)展的新要求。不過，即使在美國這樣自認(rèn)為有很高的公平競爭程度的國家，地方政府在招商引資中也會實行一些鼓勵政策和優(yōu)惠措施，也會與投資者進(jìn)行個案談判來確定鼓勵和優(yōu)惠方案。如何在公平競爭大政策前提下，將地方政府招商引資中的優(yōu)惠政策納入更加規(guī)范、更加符合國際慣例和國際規(guī)則的軌道，是一項重大課題。這里對我國地方政府的招商引資優(yōu)惠政策進(jìn)行梳理，并對美國、日本、德國等主要發(fā)達(dá)國家的有關(guān)做法進(jìn)行總結(jié)提煉，在此基礎(chǔ)上，借鑒美國、日本、德國的經(jīng)驗探討未來我國地方政府招商引資政策的優(yōu)化路徑。

一、從以外資為主到“雙招雙引”：我國地方政府招商引資政策的變遷歷程

改革開放以來，我國地方政府的招商引資政策根據(jù)其主要對象的不同，可以分為以外資為主、外資內(nèi)資并重、“雙招雙引”三大階段。在這三大階段中，稅收和土地等優(yōu)惠、財政獎勵和金融支持等政策，始終是地方政府推動招商引資工作發(fā)展的重要抓手。與此同時，招商引資優(yōu)惠和獎勵政策也一直在爭議中不斷調(diào)整與發(fā)展。

（一）以外資為主階段（1978—2000年）：從稅收優(yōu)惠到“超國民待遇”

1978—2000年，我國地方政府招商引資工作處于起步和探索階段，招商引資的對象主要以引進(jìn)港澳臺資和外資為主，招商引資的優(yōu)惠政策也基本面向港澳臺資企業(yè)和外資企業(yè)。

我國地方政府的招商引資優(yōu)惠政策最初是從經(jīng)濟特區(qū)吸引外資開始的。1980年8月，全國人大常委會批準(zhǔn)施行的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》第十四條規(guī)定：“特區(qū)企業(yè)所得稅稅率為百分之十五。對在本條例公布后兩年內(nèi)投資興辦的企業(yè)，或者投資額達(dá)五百萬美元以上的企業(yè)，或者技術(shù)性較高、資金周轉(zhuǎn)期較長的企業(yè)，給予特別優(yōu)惠待遇?！盵1]1983年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強利用外資工作的指示》，在放寬稅收政策、提供一部分國內(nèi)市場、放寬對設(shè)備進(jìn)口限制等方面對外資企業(yè)提出了明確的優(yōu)惠政策。如，在所得稅方面，對中外合資經(jīng)營企業(yè)，實行“兩免三減半”政策①。而根據(jù)1984年10月1日起施行的《國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅征收辦法》，當(dāng)時特區(qū)外國營大中型企業(yè)所得稅稅率高達(dá)55%。1986年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》，對外商投資舉辦的產(chǎn)品出口企業(yè)和先進(jìn)技術(shù)企業(yè)，在場地使用費、信貸資金、企業(yè)所得稅減免、利潤匯出和再投資等方面，給予了特別優(yōu)惠的“超國民待遇”。

1992年南方談話之后，我國引進(jìn)外資力度進(jìn)一步加大。當(dāng)年10月，黨的十四大報告提出，要“進(jìn)一步擴大對外開放，更多更好地利用國外資金、資源、技術(shù)和管理經(jīng)驗”。此后，引進(jìn)外資被當(dāng)作改革開放的標(biāo)志，政策上對外資企業(yè)的優(yōu)惠力度進(jìn)一步加大[2]。一些地方政府率先成立了諸如招商局、外商投資服務(wù)中心、國際投資促進(jìn)中心等招商引資機構(gòu)。隨后，地方政府競相出臺更大力度的招商引資優(yōu)惠政策。有的地方政府甚至突破國家基本稅率和“兩免三減半”的優(yōu)惠政策底線，出臺“四免四減”“五免五減”的稅收優(yōu)惠政策，或者直接承諾零稅費。這些行為易造成政府職能缺位、錯位和越位，導(dǎo)致招商引資初衷難以實現(xiàn)[3]。

（二）外資、內(nèi)資并重階段（2001—2012年）：從“超國民待遇”到國民待遇

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著國內(nèi)國際形勢和環(huán)境發(fā)生重大變化，我國地方政府招商引資對象也出現(xiàn)了一個重要變化，即從之前的以引進(jìn)外資為主，逐步轉(zhuǎn)向外資、內(nèi)資并重。招商引資優(yōu)惠政策也隨之發(fā)生重要變化，從之前的基本面向港澳臺資企業(yè)和外資企業(yè)，逐步轉(zhuǎn)向包括港澳臺資企業(yè)和外資企業(yè)在內(nèi)的外來企業(yè)。

就國內(nèi)而言，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新變化對招商引資政策產(chǎn)生了較大影響。一方面，東部沿海地區(qū)經(jīng)過20余年的發(fā)展，已經(jīng)先后達(dá)到中等收入國家水平。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2005年，上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東、山東7省市的人均GDP已經(jīng)超過2500美元;2007年，中國人均GDP達(dá)到2695美元。從國際經(jīng)驗來看，跨區(qū)域投資在人均GDP達(dá)到2500美元左右時進(jìn)入加速階段。2004年底，浙江省經(jīng)濟工作會議正式提出“騰籠換鳥”的發(fā)展思路。所謂“騰籠換鳥”，就是要“按照統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，積極參與全國的區(qū)域合作和交流，為浙江的產(chǎn)業(yè)高度化騰出發(fā)展空間”[4]。2008年5月，廣東省也正式提出“騰籠換鳥”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，我國相繼作出實施西部大開發(fā)（2000年10月）、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地（2003年10月）、促進(jìn)中部地區(qū)崛起（2004年3月）等重大戰(zhàn)略決策，中西部和東北地區(qū)承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件也日益成熟。就國際而言，2001年加入WTO對我國外商投資區(qū)位選擇產(chǎn)生了較大影響。盡管東部沿海地區(qū)仍將是我國外商直接投資區(qū)位選擇的首選地區(qū)，但也逐步由沿海地區(qū)向中西部地區(qū)推進(jìn)[5]。

在上述大背景下，我國地方政府招商引資的對象，由之前的以引進(jìn)外資為主，逐步轉(zhuǎn)向外資、內(nèi)資并重。我國地方政府招商引資的優(yōu)惠政策，也隨之由對外資企業(yè)的“超國民待遇”轉(zhuǎn)為國民待遇。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，實行“兩稅合一”，內(nèi)外資企業(yè)的所得稅率統(tǒng)一為25%。自2010年12月1日起，我國決定統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)以及個人城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費附加制度，從而基本取消外資企業(yè)的“超國民待遇”。盡管如此，新的問題又出現(xiàn)了。為了吸引包括港澳臺資和外資企業(yè)在內(nèi)的外地企業(yè)落戶本地，各地方政府競相出臺諸如提供更多稅收返還和降低土地價格的優(yōu)惠政策，甚至出現(xiàn)了“引稅”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了國家的財政收入。

（三）“雙招雙引”階段（黨的十八大以來）：從規(guī)范管理到“再加碼”

隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，我國地方政府招商引資的對象也相應(yīng)地由資本意義上的招商轉(zhuǎn)向創(chuàng)新要素組合和產(chǎn)業(yè)鏈完善意義上的招商[6]。黨的十八大提出，要“提高利用外資綜合優(yōu)勢和總體效益，推動引資、引技、引智有機結(jié)合”，我國地方政府招商引資也隨之轉(zhuǎn)向“雙招雙引”（招商引資、招才引智）新階段。在“雙招雙引”新階段，我國地方政府招商引資優(yōu)惠和獎勵政策也經(jīng)歷了從規(guī)范管理到“再加碼”的變化。

招商引資優(yōu)惠政策盡管有利于促進(jìn)地方投資增長和經(jīng)濟發(fā)展，但也擾亂了市場經(jīng)濟秩序，加劇了地方政府惡性競爭，進(jìn)而嚴(yán)重影響了企業(yè)公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)。如稅收優(yōu)惠方面，截至2013年10月，區(qū)域性優(yōu)惠政策幾乎涵蓋了全國所有省份;有些地方政府或財稅部門甚至通過稅收返還等方式，變相減免稅收，制造政策“洼地”[7]。為此，2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：完善稅收制度，要“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理”。2014年11月，《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》強調(diào)：在全面清理已有的各類稅收等優(yōu)惠政策的同時，要從統(tǒng)一稅收政策制定權(quán)限、規(guī)范非稅等收入管理、嚴(yán)格財政支出管理等方面切實規(guī)范各類稅收等優(yōu)惠政策。應(yīng)該說，這既有利于營造公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，又有利于履行我國加入WTO時的相關(guān)承諾。

“十三五”期間，受美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體“再工業(yè)化”和印度尼西亞等東南亞發(fā)展中經(jīng)濟體低成本要素優(yōu)勢的雙重夾擊影響[8]，我國實際使用FDI增速不斷下滑，外商投資企業(yè)實際使用FDI占全社會固定資產(chǎn)投資的比重等運行指標(biāo)也持續(xù)下降。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，我國實際使用FDI年均增長速度從“十五”時期的12.3%大幅下滑至“十二五”時期的3.5%，“十三五”時期進(jìn)一步下滑至1.0%;實際使用FDI占全社會固定資產(chǎn)投資的比重也相應(yīng)地從“十五”時期的年均8.4%大幅下滑至“十二五”時期的1.9%，“十三五”時期進(jìn)一步下滑至1.5%。因此，“穩(wěn)外資”成為“十三五”時期的重要任務(wù)。從2017年1月起，國務(wù)院連發(fā)四文試圖“穩(wěn)外資”，即《國務(wù)院關(guān)于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（2017年1月）、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)外資增長若干措施的通知》（2017年8月）、《國務(wù)院關(guān)于積極有效利用外資推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》（2018年6月）和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的意見》（2019年11月）。2020年以來，新冠肺炎疫情給全球跨境投資帶來巨大沖擊。2020年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資工作的意見》，從引導(dǎo)加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移、給予重點外資企業(yè)金融支持、加大重點外資項目支持服務(wù)力度、降低外資研發(fā)中心享受優(yōu)惠政策門檻等方面提出15項具體政策措施。

在上述背景下，從2017年起，地方政府再次掀起了新一輪招商引資熱潮。以中部6省為例，湖北、湖南、河南、安徽、江西、山西紛紛制定新的招商引資和“雙招雙引”文件，從加大財政、稅收、金融支持，加強土地供給、人才和用工保障等方面制定完善相關(guān)優(yōu)惠政策（見表1，下頁）。不僅如此，越到基層政府，招商引資優(yōu)惠力度越大。以湖北省為例，各地級市政府紛紛將招商引資工作列為“一號工程”。2017年1月，武漢市和鄂州市最早把招商引資作為其趕超發(fā)展“一號工程”。同年4月，武漢市委、市政府印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)招商引資“一號工程”的實施意見》。隨后，湖北省所有地級市政府均提出實施招商引資“一號工程”。利用高額獎勵招商引資是“一號工程”最大的特色。如，根據(jù)自2018年1月1日起開始實施的《武漢市招商引資獎勵辦法（試行）》，對該市新引進(jìn)注冊落戶的企業(yè)，其實際固定資產(chǎn)投資在2年內(nèi)累計達(dá)到2億元人民幣以上的，最高可獲得800萬元人民幣的獎勵。

二、“惠強惠大惠新”：我國地方政府招商引資現(xiàn)行優(yōu)惠政策及其挑戰(zhàn)

我國地方政府招商引資現(xiàn)行優(yōu)惠政策較為豐富，大體可歸納為提供稅收優(yōu)惠、強化土地保障、加大財政獎勵、加大金融支持等十個方面，其共同特征是“惠強惠大惠新”。其中，“惠強惠大”在新的國內(nèi)國際發(fā)展環(huán)境中，正在面臨新的挑戰(zhàn)和壓力。

（一）“惠強惠大惠新”：現(xiàn)行十大優(yōu)惠政策的三大特征

黨的十八大以來，我國地方政府招商引資優(yōu)惠政策經(jīng)歷了從規(guī)范管理到“再加碼”的大轉(zhuǎn)折。尤其是進(jìn)入“十三五”時期之后，許多地方政府加大了利用優(yōu)惠政策招商引資的力度，大部分省份都發(fā)布了新的招商引資文件。這些文件涉及的優(yōu)惠政策，大致可以歸納為以下十種，其中，第八、九、十種在近幾年較為常見。

1.提供稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠是改革開放初期地方政府招商引資最主要的優(yōu)惠政策。自2014年國務(wù)院開展清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策以來，稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范性有所增強，但其仍為地方政府招商引資的重要優(yōu)惠政策。例如，中部六省中，湖北、安徽、江西、湖南四省2017年發(fā)布的招商引資文件中均含有稅收優(yōu)惠政策（見表1）?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策最大的特點是“惠新”，即重點轉(zhuǎn)向鼓勵科技創(chuàng)新。譬如，江西省2017年招商引資政策文件規(guī)定，對符合約定條件的研發(fā)機構(gòu)采購國產(chǎn)設(shè)備全額退還增值稅，對經(jīng)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的外商投資企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

2.強化土地保障

與稅收優(yōu)惠相似，土地優(yōu)惠也是改革開放初期地方政府招商引資最主要的優(yōu)惠政策。隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，土地資源變得越來越稀缺，土地價格優(yōu)惠政策也日益規(guī)范，但仍為地方政府招商引資的重要優(yōu)惠政策。如中部六省中，湖北、安徽、江西、河南和湖南發(fā)布的招商引資文件中均含有強化土地保障的相關(guān)政策措施?，F(xiàn)行用地保障優(yōu)惠政策最大的特征是“惠大惠新”，即對重大項目和先進(jìn)制造業(yè)等重點產(chǎn)業(yè)有明顯傾斜。如，湖北、安徽、江西三省2017年招商引資政策文件均提出，對這兩類項目，在確定土地出讓底價時，按不低于所在地土地等別相對應(yīng)最低價標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行。

3.加大財政獎勵

財政獎勵和稅收優(yōu)惠有聯(lián)系也有區(qū)別。近年來，財政獎勵日益成為地方政府招商引資的重要優(yōu)惠政策。如，中部六省中，湖北、安徽、江西三省2017年以及河南、湖南兩省2020年發(fā)布的招商引資政策文件中均含有財政獎勵和支持的相關(guān)政策措施。現(xiàn)行財政獎勵優(yōu)惠的最大特征是“惠強惠新”，即重點轉(zhuǎn)向吸引大企業(yè)總部和高科技大項目。如，湖南省2020年招商引資政策文件提出，對新引進(jìn)的總部經(jīng)濟、重大先進(jìn)制造業(yè)、企業(yè)抱團產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和有進(jìn)出口實績的外貿(mào)實體等四類項目進(jìn)行重獎，其中，對世界500強企業(yè)來湘新設(shè)立中國區(qū)總部、對中國500強企業(yè)和民營企業(yè)500強來湘新設(shè)立企業(yè)總部，最高獎勵其在湘企業(yè)1000萬元。

4.加大金融支持

與財政獎勵一樣，金融支持也是近年來地方政府招商引資的主要政策。如，中部六省中，湖北、安徽、江西、湖南四省2017年以及河南2020年發(fā)布的招商引資政策文件均含有加大金融支持的相關(guān)政策措施。現(xiàn)行金融支持優(yōu)惠政策有兩大顯著特征：一是“惠大”，即重點支持重大項目建設(shè)和融資。如，湖北和安徽兩省2017年、河南省2020年招商引資政策文件均提出，發(fā)揮各類政府性產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金引導(dǎo)作用，支持重大招商項目建設(shè)和融資。二是“惠外”，即重點支持外來企業(yè)境內(nèi)外上市。如，湖北、江西和湖南三省2017年招商引資政策文件均提出，支持內(nèi)外資企業(yè)在上海、深圳及境外證券交易所上市;湖南省2017年招商引資政策文件還提出，支持外商投資企業(yè)依法依規(guī)在主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板和境外上市。

5.加強基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)配套建設(shè)支持

盡管提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)配套是政府的公共責(zé)任，是改善營商環(huán)境的重要舉措，但一些大的招商引資項目往往要求基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)具有一定的專用性，或者要求符合其特殊標(biāo)準(zhǔn)，政府往往會投入大量資金進(jìn)行建設(shè)。我國各級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等各類工業(yè)園區(qū)大多采用此種優(yōu)惠政策。不難看出，這一優(yōu)惠政策的最大特征是“惠大”。

6.征地拆遷、廠區(qū)建設(shè)方面的支持

在征地拆遷、廠區(qū)建設(shè)方面，我國地方政府發(fā)揮著特別重要的作用。盡管其不是直接優(yōu)惠，但政府也有很多投入，因而也算是優(yōu)惠政策。以湖南省邵陽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)2021年的“春雷行動”為例，2021年3月，邵陽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)提出，開啟產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)“春雷行動”，把征地拆遷、安置項目建設(shè)及交付、土地報批、土地出讓、融資、招商引資等六大方面作為主攻方向，全面推進(jìn)園區(qū)發(fā)展。

7.幫助招工和培訓(xùn)員工

在“招工難”時代，這項措施也很受企業(yè)歡迎，其主要特征是“惠強惠大”。以2012年河南省引入富士康為例，2012年8月，富士康鄭州公司需要新招收20萬名工人。同年8月4日，河南省政府省長辦公會決定協(xié)助富士康招募工人：將任務(wù)分配給該省17個省轄市政府和1個省直轄縣級行政單位，并由省財政廳給富士康新招收的工人每人每月200元補貼，一直發(fā)放到2012年年底。

8.地方國資注入或地方國企的支持性合作

地方國資注入或地方國企的支持性合作是最近幾年興起的優(yōu)惠方式，其主要特征也是“惠強惠大”。以2020年安徽省合肥市引入蔚來汽車為例，2020年4月29日，蔚來汽車對外宣布，其與合肥建投、國投招商、安徽高投等戰(zhàn)略投資者簽署關(guān)于投資蔚來中國的最終協(xié)議：蔚來汽車將向蔚來中國投資42.6億元人民幣，同時注入中國范圍內(nèi)包括整車研發(fā)、供應(yīng)鏈與制造、銷售與服務(wù)、能源服務(wù)等核心業(yè)務(wù)與相關(guān)資產(chǎn)（估值177.7 億元人民幣）;合肥建投、國投招商和安徽高投等戰(zhàn)略投資者將向蔚來中國投資70億元人民幣。投資完成后，蔚來汽車將持有蔚來中國75.9%的控股股份，合肥建投等三大戰(zhàn)略投資者將合計持有蔚來中國24.1%的股份。這筆國資的注入，堪稱蔚來汽車的“救命稻草”。蔚來汽車年度財務(wù)報告顯示：2019年，其凈虧損高達(dá)112.96億元;2020年，其全年實現(xiàn)營業(yè)總收入162.58億元。

9.幫助重點企業(yè)引入配套企業(yè)、補齊產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈

近年來，配套企業(yè)的引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)配套體系的促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的強化等措施，越來越成為地方政府招商引資的創(chuàng)新措施，其主要特征也是“惠強惠大”。截至2021年5月，江蘇、江西、湖南、湖北、安徽、廣東、山東等20多個省份紛紛借鑒推廣浙江省2019年首創(chuàng)的產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”招商模式。這一模式是以培育產(chǎn)業(yè)集群為目標(biāo)，以“建鏈、補鏈、強鏈、延鏈”為重點，以招大引強為著力點，以招引標(biāo)桿性企業(yè)和引擎性項目為核心，推動產(chǎn)業(yè)鏈攀升和價值鏈提升發(fā)展的一種招商引資新模式。該模式在招商引資上取得了良好效果。2020年，浙江實際使用外資157.8億美元，同比增長16.4%，增速高于全國平均水平11.9個百分點。

10.對引進(jìn)的研發(fā)人員等高端人才進(jìn)行獎勵

黨的十八大以來，研發(fā)支持和人才引進(jìn)鼓勵支持日益成為我國地方政府招商引資優(yōu)惠政策的重要形式，其主要特征是“惠新”。如，河南省2020年7月招商引資政策文件提出，夯實人才支撐，要“落實高層次人才認(rèn)定和支持政策，保障招商引資企業(yè)各類人才享受相應(yīng)的獎勵補貼、薪酬、稅收優(yōu)惠等政策”。

（二）“惠強惠大”政策所面臨的挑戰(zhàn)和壓力

總體來看，我國地方政府招商引資現(xiàn)行優(yōu)惠和獎勵政策，仍然是針對特殊對象的“特惠”政策，其共同特征是“惠強惠大惠新”。這些優(yōu)惠政策與營商環(huán)境的改善，是地方政府積極招商引資、大力發(fā)展經(jīng)濟的重要手段。地方政府競相實行優(yōu)惠政策，雖然不時被批評為“惡性競爭”，并且的確可能強化“馬太效應(yīng)”，但中央政府還是發(fā)揮了良好的引導(dǎo)、規(guī)范作用，因而從實際情況來看，優(yōu)惠政策的競爭也并沒有那么“惡性”。然而，這些“特惠”政策，尤其是“惠強惠大”政策，面臨著如何處理國內(nèi)國際平等競爭原則的新挑戰(zhàn)和壓力。

1.平等競爭將成為我國企業(yè)發(fā)展政策的長期性主題

黨的十八大以來，中央在貫徹新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局過程中，對企業(yè)發(fā)展政策的主題進(jìn)行了較大調(diào)整，從對不同所有制企業(yè)量身定制，轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建各類所有制企業(yè)平等競爭的發(fā)展環(huán)境。黨的十八大提出，全面深化經(jīng)濟體制改革，要“保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”。黨的十八屆三中全會提出，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，要“保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”。至此，形成了一個比較完整的“三公一平一同”政策方針論述[9]。黨的十九屆四中全會將“平等使用生產(chǎn)要素”更改為“平等使用資源要素”，提出“營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護(hù)的市場環(huán)境”。黨的十九屆五中全會和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》均提出，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，要“堅持平等準(zhǔn)入、公正監(jiān)管、開放有序、誠信守法，形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場”，進(jìn)一步凸顯了“三公一平一同”和公平競爭的企業(yè)發(fā)展政策。這是我國企業(yè)發(fā)展政策的重大轉(zhuǎn)折，盡管這個轉(zhuǎn)折并非在過去兩三年突然出現(xiàn)，也不可能在未來兩三年突然實現(xiàn)，但這體現(xiàn)了國內(nèi)政策的大潮流，將成為我國企業(yè)發(fā)展政策的長期性主題。這無疑對我國地方政府招商引資現(xiàn)有“惠強惠大”政策形成了新的挑戰(zhàn)。

2.公平競爭體現(xiàn)了全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化的大潮流

2008年全球金融危機以來，國際貿(mào)易投資規(guī)則體系發(fā)生深刻調(diào)整，國際貿(mào)易投資規(guī)則朝著更高水平方向發(fā)展。在WTO體系下，主要關(guān)注的是關(guān)稅減讓和非關(guān)稅壁壘減少等邊境措施，較少關(guān)注“邊境后”和“邊境內(nèi)”措施。隨著跨國公司把生產(chǎn)布局到全球，諸如規(guī)則一致、競爭中性、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、政策透明度和反腐敗等“邊境后”和“邊境內(nèi)”措施正在成為區(qū)域或國家間貿(mào)易投資談判的新議題[10]。這些新議題中，規(guī)則一致和競爭中性政策對我國現(xiàn)行的招商引資優(yōu)惠和獎勵政策將產(chǎn)生較大沖擊。在此，以與我國密切相關(guān)的RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定）、CECAI（中歐全面投資協(xié)定）、CPTPP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）為例，闡述這一問題。

RCEP是我國與東盟10國及日本、韓國、澳大利亞、新西蘭在2020年11月15日正式簽署的多邊自由貿(mào)易協(xié)議。RCEP的簽署，標(biāo)志著全球最大的自由貿(mào)易區(qū)成功啟航，是我國繼加入WTO之后又一重大開放成果。RCEP包括20個章節(jié)，涵蓋貨物、服務(wù)、投資等全面的市場準(zhǔn)入承諾，納入了較高水平的貨物和服務(wù)貿(mào)易、投資、知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)、競爭政策、政府采購等內(nèi)容。其中，RCEP競爭政策章明確了各方須共同遵循的競爭立法和執(zhí)法原則。這無疑是對我國地方政府招商引資優(yōu)惠和獎勵政策的新挑戰(zhàn)。今后，各級政府的行政決定、行政程序、行政措施等行為都要依規(guī)行事，否則就可能會構(gòu)成貿(mào)易爭端。此外，RCEP中還有170項軟性義務(wù)，將構(gòu)建好的營商環(huán)境上升為國際義務(wù)，各級政府應(yīng)將其作為內(nèi)部硬約束，構(gòu)建開放、公平、透明、便利的營商環(huán)境。

2020年12月30日完成談判的CECAI，是一項全面、平衡和高水平的投資協(xié)定。高水平主要體現(xiàn)在，協(xié)定涉及領(lǐng)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越傳統(tǒng)雙邊投資協(xié)定，談判成果涵蓋市場準(zhǔn)入承諾、公平競爭規(guī)則、可持續(xù)發(fā)展和爭端解決四方面的內(nèi)容。在公平競爭規(guī)則方面，中、歐雙方立足于營造法治化營商環(huán)境，就國有企業(yè)、補貼透明度、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、標(biāo)準(zhǔn)制定等與企業(yè)運營密切相關(guān)的議題達(dá)成共識。其中，中國承諾規(guī)范國有企業(yè)行為，根據(jù)商業(yè)規(guī)范行事，在購買和銷售商品或服務(wù)時不得存在歧視。盡管CECAI走向生效實施還需一定時間，期間可能會遇到一些阻力和困難，甚至最后生變，但公平競爭無疑是未來中歐投資協(xié)定談判的最低要求。

CPTPP是我國正在積極考慮加入的多邊自由貿(mào)易區(qū)。2020年11月，習(xí)近平主席在出席亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議的演講中提出，中國將積極考慮加入CPTPP。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》再次提出積極考慮加入CPTPP。與RCEP相比，CPTPP是一個更高水平的多邊自由貿(mào)易協(xié)定，主要關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟、服務(wù)業(yè)、高科技、金融、保險、醫(yī)藥專利等，對于我國現(xiàn)有經(jīng)濟體制和現(xiàn)行貿(mào)易投資規(guī)則都將產(chǎn)生更大的挑戰(zhàn)。從CPTPP現(xiàn)有條款看，一般認(rèn)為，在貨物的國民待遇與市場準(zhǔn)入、國有企業(yè)和指定壟斷、競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管的一致性等方面與我國現(xiàn)行制度規(guī)則差異較大，有較大的接受難度[11]。

由此可以看出，公平競爭也將成為未來國際貿(mào)易投資協(xié)定的基本要求。這無疑會對我國地方政府招商引資現(xiàn)有“惠強惠大”政策產(chǎn)生較大壓力。

三、“惠民惠小惠新”：招商引資優(yōu)惠政策的國際經(jīng)驗

幾乎所有國家都會采取吸引性政策來招商引資。這些吸引性政策有很多優(yōu)惠、支持措施，且并非對所有投資者一視同仁。尤其是地方政府，也會在招商引資方面進(jìn)行相互競爭，競相推出優(yōu)惠政策以吸引更多投資和更中意的企業(yè)。美國、日本和德國等主要發(fā)達(dá)國家也不例外。這里以美國、日本和德國為例，更好地闡述招商引資優(yōu)惠政策如何與公平競爭原則相銜接。

（一）“惠民惠小惠新”：美國招商引資優(yōu)惠政策的三大特征

美國政府可以直接配置的資源有限，可以使用的優(yōu)惠性政策杠桿不多，主要通過基金資助和稅收優(yōu)惠等舉措來招商引資。與我國地方政府招商引資現(xiàn)行優(yōu)惠政策的“惠強惠大惠新”特征有所不同，美國招商引資優(yōu)惠政策的主要特征是“惠民惠小惠新”，此處的“惠民”政策也可以理解為“普惠”政策，即對所有市場主體一視同仁的政策。

近年來，美國聯(lián)邦政府最大的“惠民”政策，是特朗普政府任期內(nèi)聯(lián)邦政府實施的減稅政策。從2018年1月1日起，特朗普政府實施自里根政府稅改以來最大規(guī)模的稅制改革。此次稅改主要集中在企業(yè)所得稅、個人所得稅、跨境稅制等方面。其中，最核心的改革是企業(yè)所得稅稅率改革，其稅率從之前最高35%的累進(jìn)稅率調(diào)整為21%的單一稅率?？缇扯愔聘母锓矫?，一是來自其境外子公司（10%持股比例要求）的股息可享受100%的所得稅豁免;二是對境外子公司歷史累積境外收益一次性征稅，匯回稅率從此前最高39.6%的稅率調(diào)降至15.5%（現(xiàn)金）和8%（非現(xiàn)金資產(chǎn)）。特朗普政府稅改使美國企業(yè)所得稅稅率大幅降低，產(chǎn)生了洼地效應(yīng)。

美國聯(lián)邦政府的“惠民”政策，還包括此前就存在的對外貿(mào)易區(qū)（Foreign Trade Zones，F(xiàn)TZ）優(yōu)惠政策。美國FTZ的建立始于20世紀(jì)30年代的“大蕭條”時期。截至2020年12月底，美國共建立298個FTZ，遍布美國50個州以及波多黎各領(lǐng)地，其中，得克薩斯州最多（33個）。美國FTZ內(nèi)的“倒轉(zhuǎn)關(guān)稅減免（Relief from Inverted Tariffs）”等特殊政策，可以幫助企業(yè)規(guī)避貿(mào)易保護(hù)，從而有助于吸引外資從事加工制造業(yè)[12]。倒轉(zhuǎn)關(guān)稅減免，是指在原料或零部件進(jìn)口關(guān)稅稅率高于產(chǎn)成品關(guān)稅稅率的情況下，F(xiàn)TZ企業(yè)有權(quán)選擇按照較低的稅率繳納關(guān)稅。FTZ的稅收優(yōu)惠制度還包括：進(jìn)口貨物入?yún)^(qū)時無需立即繳納關(guān)稅，直到商品實際進(jìn)入美國關(guān)境消費時才繳納相應(yīng)的稅費;入?yún)^(qū)外國貨物再出口時，無需繳納關(guān)稅，也不受配額限制;區(qū)內(nèi)用于出口的外國及本國產(chǎn)品免繳州或地方存貨稅。這些優(yōu)惠政策，可降低或延遲區(qū)內(nèi)企業(yè)應(yīng)繳稅款額，為企業(yè)周轉(zhuǎn)資金提供便利，從而更好地吸引外資。

美國地方政府最大的“惠小”政策，是對雇用本地員工的基金資助和稅收優(yōu)惠等支持性政策。促進(jìn)本地就業(yè)是美國各州和地方政府招商引資的一個重要目的，而基金資助和稅收優(yōu)惠是美國各州和地方政府招商引資政策占比最高和次高的激勵政策工具。2020年，美國各州的基金資助項目、稅收優(yōu)惠項目分別為973項和891項，分別占所有招商引資激勵項目總數(shù)（2165項）的44.9%和41.2%。美國各州和地方政府大都制定了基金資助和稅收優(yōu)惠政策來促進(jìn)本地就業(yè)，尤其是支持本地中小企業(yè)發(fā)展來促進(jìn)本地就業(yè)，因為中小企業(yè)有利于本地就業(yè)，而在初創(chuàng)期往往面臨資金不足等問題。加利福尼亞州在這方面的舉措最多：一是創(chuàng)設(shè)融資項目，鼓勵參與的銀行等金融機構(gòu)為融資困難的小型企業(yè)貸款，最高貸款額為500萬美元;二是新增就業(yè)抵稅項目，規(guī)定新增就業(yè)納稅人的抵稅額度為員工薪水的35%，每位員工最高抵稅金額為5.6萬美元;三是設(shè)立小型企業(yè)（750名員工以內(nèi)企業(yè)）貸款擔(dān)保項目，協(xié)助本土企業(yè)創(chuàng)造和保留就業(yè)崗位。紐約州的舉措包括：一是創(chuàng)設(shè)刺激就業(yè)稅收抵扣項目，規(guī)定企業(yè)在投資后的前兩年，如果新增就業(yè)達(dá)到一定水平，就可以獲得相當(dāng)于投資額2.5%的稅收抵扣;二是制定合格新興產(chǎn)業(yè)就業(yè)稅收抵扣政策，規(guī)定3年內(nèi)每年新增一名員工給予1000美元稅收抵扣。得克薩斯州則設(shè)立了企業(yè)基金，對于新搬遷或擴建企業(yè)，如果投資額顯著且創(chuàng)造一定數(shù)量的高額工資崗位，將獲得現(xiàn)金獎勵。

美國地方政府的“惠新”政策，則包括通過稅收優(yōu)惠、融資支持和基金資助等舉措引導(dǎo)外來資金促進(jìn)本地研發(fā)、科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展。如，在加利福尼亞州，研發(fā)抵稅項目相關(guān)文件規(guī)定，企業(yè)獲得的研發(fā)稅補貼可能是年度研究經(jīng)費經(jīng)一定計算后超支部分的15%，或是支付給第三方機構(gòu)的基礎(chǔ)研究費用的24%;設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展債券融資項目，規(guī)定為購買制造設(shè)施和設(shè)備的制造商提供免稅利率，其利率一般低于傳統(tǒng)融資方式的20%～30%。又如，在紐約州，污染控制稅收抵扣政策規(guī)定，用于建設(shè)或改進(jìn)處理工業(yè)廢料或大氣污染設(shè)施的投資，經(jīng)過認(rèn)證后，可在應(yīng)付州稅部分進(jìn)行一些抵扣;其有關(guān)新興產(chǎn)業(yè)稅收抵扣的政策規(guī)定，合格新興技術(shù)公司可獲得合格投資額10%～20%的稅收抵扣。再如，在得克薩斯州，有關(guān)可再生能源激勵的政策規(guī)定，對于制造、銷售或安裝太陽能、風(fēng)能等可再生能源設(shè)施的企業(yè)可免除特許經(jīng)營稅;得克薩斯新興技術(shù)基金則通過現(xiàn)金資助方式，促進(jìn)該州新興技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)化。

（二）“惠民惠新”：日本招商引資優(yōu)惠政策的兩大特征

就“惠民”而言，有如下舉措：一是大幅降低法人稅（即企業(yè)所得稅）稅率。經(jīng)過2015年的“成長型法人稅改革”，日本把法人稅稅率從之前的25.5%逐步下調(diào)至2018年的23.2%，對中小法人、公益法人的優(yōu)惠稅率（年所得稅額800萬日元以下部分）則從之前的19%相應(yīng)下調(diào)至2018年的15%。二是實行地方經(jīng)營點稅收優(yōu)惠政策。此項政策主要是為了引導(dǎo)外資到東京都市圈以外地區(qū)投資，其具體政策為：如果外資企業(yè)直接在東京都市圈以外地區(qū)投資，可享受商業(yè)設(shè)施購置價15%的特殊折舊或4%的稅收抵扣;如果外資企業(yè)將企業(yè)總部或總部部分職能由東京23區(qū)遷至東京都市圈以外，則可以享受商業(yè)設(shè)施購置價25%的特殊折舊或7%的稅收抵扣。三是經(jīng)濟特區(qū)優(yōu)惠和補貼政策。對于在綜合特區(qū)、國家戰(zhàn)略特區(qū)、災(zāi)后重建特區(qū)等經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)營的包括外資在內(nèi)的企業(yè)，可享受稅收減免、財政補貼、金融支持等相關(guān)優(yōu)惠和補貼政策。如，在國際戰(zhàn)略綜合特區(qū)，稅收方面，對符合條件的法人給予收購價格、特別折舊費用的抵扣優(yōu)惠;財政支持方面，2020財年補貼總額為1000萬日元;金融支持方面，五年內(nèi)給予0.7%的貼息支持，2020財年預(yù)算總額為5.6億日元。

就“惠新”而言，有如下舉措：一是針對初創(chuàng)企業(yè)、新增投資和就業(yè)實施的優(yōu)惠政策。近年來，為吸引投資和擴大就業(yè)，日本一些地方政府制定了名目繁多的獎勵計劃和優(yōu)惠政策，包括投資項目補貼、新設(shè)公司補貼、外資企業(yè)辦公室租金補貼、總部經(jīng)濟補貼，以及稅收優(yōu)惠計劃，等等。二是針對創(chuàng)新實施的激勵政策。例如，為鼓勵企業(yè)采用大數(shù)據(jù)、機器人等技術(shù)，日本地方政府給予企業(yè)30%的特殊折扣或3%的稅收減免。

（三）“惠小”：德國招商引資優(yōu)惠政策的最大特征

與美國和日本有所不同，德國招商引資優(yōu)惠政策最大的特征是“惠小”，即主要面向中小企業(yè)實施優(yōu)惠政策，其次是“惠民和惠新”。中小企業(yè)在德國經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位，其數(shù)量占德國企業(yè)數(shù)量的99.6%，因此，中小企業(yè)促進(jìn)政策是德國政府長期關(guān)注的重點，其招商引資優(yōu)惠政策也不例外。近年來，德國地方政府招商引資政策主要包括政府資助、稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠三類，基本上都是針對中小企業(yè)的。

一是政府資助政策。與美國有所區(qū)別，政府資助是德國政府最主要的招商引資優(yōu)惠政策，其主要原因可能是德國的稅率已經(jīng)較低。德國企業(yè)所得稅稅率自2008年1月起就已經(jīng)從之前的25%降至15%。德國政府資助主要包括投資補貼、投資補助和勞動力補貼三種形式：投資補貼是通過“改善地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)公共任務(wù)”項目來實施的，旨在幫助經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中小企業(yè)，以縮小地區(qū)經(jīng)濟差距、促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟的平衡增長;投資補助則是通過“共同任務(wù)”項目來實施的，旨在重點資助中小企業(yè)，補助金額取決于投資地區(qū)和企業(yè)規(guī)模，最高可達(dá)到總投資額的40%;勞動力補貼包括招聘支持、聘前培訓(xùn)、薪酬補貼和在職培訓(xùn)補貼四種形式，一般由聯(lián)邦勞動局和各州共同實施。

二是稅收優(yōu)惠。德國的稅收優(yōu)惠政策主要是針對中小企業(yè)，同時還鼓勵研發(fā)和針對部分新產(chǎn)品。針對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠包括：企業(yè)凈資產(chǎn)低于2.35萬歐元且設(shè)立一年以上的企業(yè)，作為附加折舊，稅前可以抵扣動產(chǎn)或收購資產(chǎn)的20%，還可以對計劃收購或生產(chǎn)的資產(chǎn)的40%予以抵扣，最高限額為20萬歐元;凈資產(chǎn)不超過20萬歐元的非特殊行業(yè)企業(yè)允許計提最高15.4萬歐元的資產(chǎn)購置準(zhǔn)備金，并予以免稅。鼓勵企業(yè)研發(fā)的稅收優(yōu)惠包括：在德國成立的企業(yè)每年均可就發(fā)生的研究項目獲得國家發(fā)放的相應(yīng)津貼，具體津貼金額為研發(fā)活動中的可資助費用的25%，該補貼可直接用于抵減個人所得稅或企業(yè)所得稅的應(yīng)納稅額。針對部分新產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠包括：部分產(chǎn)品或服務(wù)可享受增值稅為7%的低稅率或零稅率，如出版書籍、假體、藝術(shù)收藏品等;銷售平價農(nóng)產(chǎn)品和林業(yè)的個人或企業(yè)適用特殊稅率，其中農(nóng)產(chǎn)品的特殊稅率通常為10.7%，林業(yè)產(chǎn)品為5.5%。

三是優(yōu)惠貸款政策。德國面向投資者的優(yōu)惠貸款也主要是針對中小企業(yè)，主要包括歐洲復(fù)興計劃項目貸款、德國復(fù)興信貸銀行企業(yè)家貸款、地方優(yōu)惠性貸款。歐洲復(fù)興計劃項目貸款主要面向德國本土及外來的中小企業(yè)和自營業(yè)主，為其提供長期優(yōu)惠固定利率貸款、貸款期限最長為20年，貸款比例最多可覆蓋85%的投資成本，貸款金額最高可達(dá)300萬歐元;德國復(fù)興信貸銀行企業(yè)家貸款主要面向德國及其他國家進(jìn)入德國市場5年以上、希望在德國投資的個體經(jīng)營者和企業(yè)，該貸款利率低于市場利率且10年不變、貸款期限最高可達(dá)20年，最多可覆蓋100%的符合資助范圍的投資成本，貸款金額最高為2500萬歐元;各州發(fā)展銀行還有一些優(yōu)惠貸款項目供投資者選擇。

四、未來我國地方政府招商引資政策的優(yōu)化取向

美國、日本和德國等國家的經(jīng)驗表明，即使在強調(diào)公平競爭的發(fā)達(dá)國家，招商引資政策也不排除對特定企業(yè)實行特殊優(yōu)惠政策。與美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家相比，我國的體制、發(fā)展階段、財稅和土地政策框架均不同，因此，地方招商引資政策比較獨特也比較豐富。而且，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速的一個重要原因，就是地方之間的發(fā)展競爭，包括招商引資競爭。但是，招商引資競爭也不能滑向無節(jié)制競相增加優(yōu)惠的軌道，那樣會導(dǎo)致政策兌現(xiàn)困難，并傷害未來發(fā)展;同時，實施優(yōu)惠政策如何避免造成企業(yè)之間的不公平競爭，的確是一個越來越值得關(guān)注的問題。在我國日益嵌入全球體系的背景下，在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則仍然主要由發(fā)達(dá)國家定義的情況下，對我國地方政府招商引資優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，確有必要。其主要方向是，把優(yōu)惠政策的普惠性和特惠性有機結(jié)合起來，更多考慮結(jié)構(gòu)性普惠政策，逐步縮減一對一特惠政策的范圍。美國、日本和德國等國的招商引資政策，既有面向所有企業(yè)的普遍減稅政策，這可視為全面性普惠政策;也有面向中小企業(yè)的支持政策，這可視為結(jié)構(gòu)性普惠政策;還有一些支持少數(shù)特定技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的政策，支持少數(shù)特殊地區(qū)招商引資的政策，以及支持企業(yè)研發(fā)的政策，也可視為結(jié)構(gòu)性普惠政策。我國以后也應(yīng)推動政策向這些方面轉(zhuǎn)向，特別是向支持研發(fā)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。而一對一的特惠政策，可以繼續(xù)存在，但應(yīng)考慮更多地以員工雇用、研發(fā)投入、生態(tài)環(huán)保投入等為優(yōu)惠“標(biāo)的物”。具體而言，未來可從三大方面調(diào)整與優(yōu)化我國地方政府招商引資優(yōu)惠政策。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化所有企業(yè)的投資環(huán)境，由“特惠”逐步轉(zhuǎn)向“普惠”

為所有企業(yè)投資營造國際一流的營商環(huán)境，是地方政府未來高質(zhì)量招商引資的重要抓手。在新發(fā)展階段，提高貿(mào)易投資便利化水平、優(yōu)化投資環(huán)境，從某種程度上比財政獎勵和補貼等優(yōu)惠政策更重要。黨的十八大以來，我國營商環(huán)境不斷優(yōu)化，取得了較大進(jìn)步。據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》，我國營商環(huán)境全球排名從2012年的第91位提升至2019年的第31位。盡管如此，與營商環(huán)境優(yōu)良的經(jīng)濟體相比，我國營商環(huán)境仍存在一定差距，進(jìn)一步優(yōu)化的空間較大[13]。未來5年乃至15年，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，推動地方政府招商引資政策由“特惠”逐步向“普惠”方向轉(zhuǎn)變。具體而言，可從如下方面著手：

第一，深化稅制改革，加大減稅降費的普惠力度，切實減輕包括外資企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)的稅負(fù)，營造更優(yōu)的稅收營商環(huán)境。如，借鑒美國和日本經(jīng)驗，盡可能將企業(yè)所得稅一般稅率由當(dāng)前的25%降為20%、小型微利企業(yè)稅率由20%降至15%。又如，完善小規(guī)模納稅人制度，健全增值稅抵扣鏈條。借鑒德國小企業(yè)固定比例制度經(jīng)驗，賦予小規(guī)模納稅人依照正常方式向其消費者收取增值稅并開具增值稅發(fā)票的權(quán)利，以便符合一般納稅人條件的消費者就取得發(fā)票上注明的銷項稅額全額進(jìn)行抵扣。再如，充分利用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，提高辦稅退稅效率?？赏茝V深圳經(jīng)驗，推行區(qū)塊鏈電子發(fā)票，既解決發(fā)票流轉(zhuǎn)過程中一票多報、虛報虛抵等難題，又提高辦稅退稅效率。

第二，對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，進(jìn)一步加大自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新。從2013年9月在上海設(shè)立第1個自貿(mào)試驗區(qū)，到2020年9月新設(shè)北京、湖南、安徽3個自貿(mào)試驗區(qū)，我國自貿(mào)試驗區(qū)總數(shù)已達(dá)21個。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)始終堅持以制度創(chuàng)新為核心，不斷深化投資領(lǐng)域改革，打造國際一流營商環(huán)境，累計向全國復(fù)制推廣了260項制度創(chuàng)新成果。未來，要加大自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新并及時推廣，優(yōu)化所有企業(yè)的投資環(huán)境。

第三，在全國范圍內(nèi)繼續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，提高所有市場主體的貿(mào)易投資便利化水平。既要進(jìn)一步深化行政審批制度改革，對于審批環(huán)節(jié)要繼續(xù)減環(huán)節(jié)、減材料、減費用、減時限;又要進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，對于政務(wù)服務(wù)中那些涉及企業(yè)經(jīng)常要辦的事項，要努力做到網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦，以更優(yōu)的服務(wù)招商引資。

（二）加強平等競爭意識，由“惠強惠大”逐步向“惠民惠小”轉(zhuǎn)變

目前，我國地方政府招商引資的財政獎勵和補貼、土地保障、金融支持等優(yōu)惠政策，尤其是財政獎勵政策，主要是針對外來的大企業(yè)和大項目，即所謂的“招大招強”，對本土企業(yè)和一般項目，尤其是本土中小微企業(yè)和小微項目，基本排除在外。從短期財稅效果來看，“招大招強”固然比發(fā)展中小微企業(yè)好;但從長期發(fā)展來看，這會使得本土企業(yè)和中小微企業(yè)在與外來大企業(yè)競爭中處于不利地位，造成“強者越強、弱者越弱，贏者通吃”的不良后果。

實際上，中小微企業(yè)對解決就業(yè)、增加稅收等非常重要，已經(jīng)成為國家稅收和創(chuàng)業(yè)就業(yè)的重要來源。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國民營經(jīng)濟貢獻(xiàn)了50%以上的稅收和80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)?！笆奈濉睍r期乃至到2035年，應(yīng)加強平等競爭意識，推動地方政府招商引資優(yōu)惠政策由“惠強惠大”逐步向“惠民惠小”轉(zhuǎn)變，具體路徑如下：

第一，巧妙地往“惠民”政策方向引導(dǎo)。如果企業(yè)可以雇用更多本地員工，地方政府就應(yīng)該給這類企業(yè)更多的優(yōu)惠政策。發(fā)達(dá)國家地方政府對招商引資的重點企業(yè)也會有一對一的支持政策，但其非常重要的“標(biāo)的物”是新增就業(yè)，以及就業(yè)人員的薪酬水平。這很可能是因為，這些國家的地方政府對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長并不承擔(dān)多大責(zé)任，或者老百姓對政府并沒有保持經(jīng)濟增速方面的強烈要求，但地方政府承擔(dān)著增加就業(yè)這樣的社會性責(zé)任。這不是說我國地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展的政策導(dǎo)向就不好。但是，為了更好地適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，我國未來也可考慮以就業(yè)為重點來設(shè)計招商引資優(yōu)惠政策。從發(fā)展趨勢來看，增加就業(yè)，特別是增加高質(zhì)量就業(yè)，加強員工培訓(xùn)以增進(jìn)人力資本，幫助人員從傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)向新興行業(yè)就業(yè)，將成為我國各級政府的支持重心。因此，我國招商引資優(yōu)惠政策應(yīng)更多地向“惠民”政策轉(zhuǎn)變。向“惠民”政策轉(zhuǎn)變，也包括對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、采用綠色技術(shù)給予優(yōu)惠政策。具體而言，可借鑒日本經(jīng)驗，從辦公室租金補貼、注冊費用補貼、研發(fā)費用補貼、貸款利息補貼、新聘員工獎勵等方面對新設(shè)企業(yè)和增加就業(yè)企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)補貼和獎勵。

第二，更加注重“惠小”。強化平等意識，確保所有市場主體平等使用資源要素，將優(yōu)惠政策重點轉(zhuǎn)向支持本土中小微企業(yè)發(fā)展?？山梃b美國和德國經(jīng)驗，通過投資補貼、投資補助、勞動力補貼、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠貸款等方式支持本土中小微企業(yè)發(fā)展。一是對培育本土龍頭企業(yè)和引進(jìn)重點項目同等對待，以“引強招大”的優(yōu)惠政策培育本土龍頭企業(yè)，通過扶持培育本土龍頭大企業(yè)并筑巢引鳳，引導(dǎo)扶持本地中小企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈配套集聚，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系，帶動本土中小企業(yè)及配套服務(wù)企業(yè)的發(fā)展。二是以引進(jìn)總部經(jīng)濟的優(yōu)惠政策支持本土企業(yè)發(fā)展總部經(jīng)濟，有針對性地提供“一對一”幫扶，將優(yōu)勢資源向本土優(yōu)勢企業(yè)、骨干企業(yè)傾斜，發(fā)展壯大本地優(yōu)勢企業(yè)。三是以支持外來投資企業(yè)拓寬融資渠道的優(yōu)惠政策，通過推動供應(yīng)鏈金融發(fā)展等多種手段，切實解決中小微企業(yè)融資難、融資貴問題，發(fā)展壯大一批供應(yīng)鏈上下游中小企業(yè)。

第三，實施一對一的優(yōu)惠政策。繼續(xù)發(fā)揮我國在用地保障、征地拆遷，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給等方面的獨特優(yōu)勢。招商引資的重點企業(yè)，一般而言投資較大，且對用地、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)有一些特殊要求。我國不能放棄這方面的獨特優(yōu)勢。當(dāng)然，與此密切相關(guān)的政府平臺公司，應(yīng)該提高財務(wù)規(guī)范性、穩(wěn)健性和透明度。

（三）深入貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，繼續(xù)保留和進(jìn)一步加大“惠新”力度

黨的十八大以來，我國深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新實力整體提升。但也要看到，我國科技創(chuàng)新仍面臨一些“卡脖子”技術(shù)問題，科技自立自強能力亟待提升。未來5年乃至15年，地方政府在招商引資政策制定過程中，應(yīng)深入貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，繼續(xù)保留和進(jìn)一步加大“惠新”力度。也就是說，如果企業(yè)可以促進(jìn)本地研發(fā)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、減少污染和推動綠色發(fā)展，地方政府就應(yīng)該給這類企業(yè)更多的優(yōu)惠政策。具體而言，可從如下方面著手：

第一，通過稅收優(yōu)惠和融資支持吸引外來企業(yè)開展研發(fā)和科技創(chuàng)新活動。通過稅收優(yōu)惠和融資支持等舉措引導(dǎo)外來資金促進(jìn)本地研發(fā)和科技創(chuàng)新，既是美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家地方政府招商引資的通行做法，又是近年來我國地方政府招商引資的成功經(jīng)驗。未來這一優(yōu)惠政策不僅應(yīng)繼續(xù)保留，而且應(yīng)及時推廣，加大對“招才引智”的優(yōu)惠力度，以助推我國科技自立自強。如，可借鑒美國加利福尼亞州研發(fā)抵稅項目經(jīng)驗，對促進(jìn)本地研發(fā)和科技創(chuàng)新的企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂盏挚凵踔撩獬葍?yōu)惠政策。又如，可借鑒日本地方政府經(jīng)驗，通過一定比例的稅收減免鼓勵外來企業(yè)采用大數(shù)據(jù)、機器人等高科技技術(shù)。

第二，通過加大金融支持和稅收優(yōu)惠等政策吸引外來企業(yè)投資新興產(chǎn)業(yè)。如，借鑒美國加利福利亞州產(chǎn)業(yè)發(fā)展債券融資項目經(jīng)驗，為投資新興產(chǎn)業(yè)的外來企業(yè)提供低息利率和免稅利率。又如，借鑒美國紐約州新興產(chǎn)業(yè)稅收抵扣政策的經(jīng)驗，對合格新興技術(shù)公司進(jìn)行一定比例的稅收抵扣。再如，借鑒美國得克薩斯州設(shè)立新興技術(shù)基金的經(jīng)驗，設(shè)立地方新興技術(shù)基金，促進(jìn)地方新興技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)化。

第三，通過稅收抵免優(yōu)惠和用地保障等政策吸引外來企業(yè)投資生態(tài)環(huán)保和綠色產(chǎn)業(yè)。如，借鑒美國紐約州污染控制稅收抵扣經(jīng)驗，對推動綠色發(fā)展的投資，進(jìn)行一定稅收抵扣甚至抵免。又如，可借鑒美國得克薩斯州可再生能源激勵的經(jīng)驗，對于制造、銷售或安裝太陽能、風(fēng)能等可再生能源設(shè)施的企業(yè)可免除特許經(jīng)營稅。

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The Changing Course and Orientation of Local Government's Investment Promotion and Capital Introduction Policies： 1978—2021

MA Xiang-dong? ZHANG Wen-kui? LIU Ding-yi

Abstract： Since the reform and opening-up， the investment promotion and capital introduction policies of local governments in China went through three periods including the stage in which the work was mainly oriented to foreign capital， the stage in which local governments tried to balance domestic and foreign capital， and the stage of attracting investments and talents. Current preferential policies could be classified into ten categories including favorable tax policy， land security policy， fiscal incentive， financial support and other policies. These policies are all oriented to strong， large and advanced enterprises， and the contents encouraging strong and large companies are facing new challenges from domestic and international principle of fair competition. Local governments in developed countries also have investment promotion and capital introduction policies， even including government subsidies. However， their goals are more likely to be the increasing of employment， supports for micro and small businesses， and development of emerging industries， which could be summarized as "for employment， oriented to small enterprises and emerging industries". Benefiting from international experience， the strategies of improving the investment promotion and capital introduction policies of local governments in China are as follows： optimize investment environment of all enterprises for the gradual shift from "privilege" to "policies for all"; promote the awareness of fair competition for the gradual shift from "for the strong and large" to "for employment and small enterprises"; continue to put the vision of innovative development into practice and strengthen "preferential policies for emerging industries".

Key words： investment promotion and capital introduction policies; business environment; investment environment