丁少群 譚莉 張玉鳳

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2021.04.10

摘?要：自2007年中央財政直接支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展以來，政策性農(nóng)業(yè)保險已逐步從單一的糧食安全保障過渡到支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉型的高質量發(fā)展階段。而政策性農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展必須實現(xiàn)四方共贏，即財政補貼實現(xiàn)間接支持高效、產(chǎn)業(yè)保障從保糧食安全到支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益方面從成本補償?shù)椒€(wěn)收增收、機構經(jīng)營持續(xù)性方面從風險可控到穩(wěn)步成長。論文在研究高質發(fā)展衡量方式的基礎上，結合實際數(shù)據(jù)全面評估了我國政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)階段發(fā)展水平，研究認為我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險離高質量發(fā)展目標仍有距離，特別是對貧困地區(qū)的保障覆蓋小，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障不足，大災風險分散機制不健全，在農(nóng)業(yè)風險防治方面的作用發(fā)揮有限。因此，建議通過調整財政補貼結構、拓寬專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障范圍、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保障水平、落實災害防治服務、筑牢巨災風險分散機制等路徑實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展。

關鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險;高質量發(fā)展;衡量方式;實現(xiàn)路徑

中圖分類號：F840.66???文獻標識碼：A???文章編號：1000-5099（2021）04-0098-11

隨著我國經(jīng)濟逐步從數(shù)量發(fā)展轉向質量提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉型也被提升到國家戰(zhàn)略層面：2018年9月，國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確提出要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型與產(chǎn)業(yè)結構調整過程中，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必然面臨轉型收益與轉型風險的利弊權衡，而過大的轉型風險往往會阻礙產(chǎn)業(yè)的順利轉型，因此建構合理的風險化解機制對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設與鄉(xiāng)村振興有著十分重要的意義。

在此背景下，2019年10月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合印發(fā)《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》，2020年各省市也紛紛出臺了推動農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的具體實施意見，以引導農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。然而，何為農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展在學界仍無定論。因此，本文擬基于歷史演進與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、以保障對象（農(nóng)業(yè)）與保險主體（財政、農(nóng)民、保險機構）為切入點，探討農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的衡量標準及現(xiàn)實差距，并基于具體目標分析我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題，進而從內部設計與外部監(jiān)督兩大維度探討我國農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的實現(xiàn)路徑。

一、農(nóng)業(yè)保險的財政補貼效率：從財政直補到間接支持

在財政轉移支付被世貿組織列為“黃箱”政策背景下，我國開始探索以“綠箱”政策之一的農(nóng)業(yè)保險為依托的新型農(nóng)業(yè)風險保障機制：2007年，中央財政開始增加預算科目“農(nóng)業(yè)保險保險費補貼”，通過保費補貼的方式支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此，我國對農(nóng)業(yè)這一弱勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的財政支持手段也逐步從早期的種糧直補和直接救濟過渡為市場化運作的政策性農(nóng)業(yè)保險的間接支持方式，下文則將基于此細化財政補貼效率衡量標準，總結我國農(nóng)業(yè)保險在財政補貼效率上的成就與不足。

（一）農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率的衡量方式

從財政直補到支持參加農(nóng)業(yè)保險的間接性補貼，我國在農(nóng)業(yè)支持機制上的調整一方面是適應國際化需要，另一方面也有提高財政補貼效率的考慮：首先，相對于財政直接補貼而言，農(nóng)業(yè)保險補償是與實際的糧食等農(nóng)作物種植活動密切相關的，規(guī)避了對種糧耕地荒廢的無效補貼，同時補償額度的高低與個體損失情況直接掛鉤，可顯著提升災害救濟的精準性;其次，比例分攤的繳費機制一方面放大了保障資金池，另一方面也可強化農(nóng)戶風險意識、放大災害保障效果;此外，其商業(yè)化運營可提升損失補償效率，使農(nóng)戶及時恢復再生產(chǎn)以提升農(nóng)業(yè)穩(wěn)定性。然而以上理論優(yōu)勢的實現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險制度有效為前提：只有農(nóng)業(yè)保險補貼政策的設計與運行協(xié)調有序，才可完全實現(xiàn)其預期補貼效率。

而農(nóng)業(yè)保險補貼政策的協(xié)調有序又可從“量、質、變”三個維度加以分解：首先，農(nóng)業(yè)保險財政補貼需具備量的有效性，在補貼所撬動的損失補償基金規(guī)模（保費收入）、風險保障額度上相對財政直補有明顯提升;其次，農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策結構應相對協(xié)調，在區(qū)域補貼、品種支持、供需保障、繳費分攤結構上相對合理;此外，財政補貼持續(xù)有效也離不開科學合理的動態(tài)調整機制。

（二）農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率的成就與不足

1.相對財政直接補貼而言，政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)支持能力顯著放大

整體而言，我國農(nóng)業(yè)保險基本實現(xiàn)了其預期優(yōu)勢，保障能力相對中央財政補貼顯著放大：2007～2019年間，各級財政以3 021.6億元的保費補貼撬動了4 004.84億元的保費收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)風險保障19.7萬億元，平均放大保費補貼資金65倍、中央直接補貼130倍;此外，農(nóng)業(yè)保險的財政補貼放大能力逐年增強，從2007年的52.37倍增長至2018年的173.57倍，2019年略有回落（見表1）。

2.相對于民政救濟而言，農(nóng)業(yè)保險災害補償?shù)募皶r性、準確性顯著提升

一方面，農(nóng)業(yè)保險的外部監(jiān)督機制劃定了定損理賠的基礎要求，《農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理暫行辦法》限定保險公司在接到報案后24小時內現(xiàn)場查勘，并限期確定損失程度（養(yǎng)殖業(yè)保險以3天為限，種植業(yè)保險絕收以20天為限），《農(nóng)業(yè)保險條例》則明確保險機構需在現(xiàn)場查勘、定損后的10日內完成賠付，而《關于加強農(nóng)業(yè)保險理賠管理工作的通知》則規(guī)定賠款支付須 “零現(xiàn)金轉賬直賠到戶”;另一方面，農(nóng)業(yè)保險的市場競爭也推動各險企主動提升服務能力，引入無人機、物聯(lián)網(wǎng)、智能識別等技術實現(xiàn)精確定損，同時設計指數(shù)類保險產(chǎn)品簡化理賠流程、實現(xiàn)賠付資金即時到賬。

3.農(nóng)業(yè)保險財政補貼機制失調：量較低、質失衡、變無序

從量的維度出發(fā)，農(nóng)業(yè)保險賠付支出與歷年財政補貼總額出入不大，農(nóng)業(yè)保險所撬動的風險保障落實到受災農(nóng)戶手上的比例不高;而從質的維度來看，由于農(nóng)業(yè)保險中央財政補貼范圍有限，大部分地區(qū)的大量農(nóng)產(chǎn)品仍處于風險暴露中，而地方先行、中央配套的央地補貼結構與只補保費、不補運營的保險補貼結構則進一步擴大了財政支持的地域失衡，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧富不均、效率受損^[1];而從變的維度來看，我國農(nóng)業(yè)保險補貼政策長年不變，無論是在補貼比例還是在補貼范圍上都還沒有建立科學合理的動態(tài)調整機制，導致農(nóng)業(yè)保障滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展得不到有力支持（見表2）。

二、農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障效果：從糧食安全到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

財政支持是促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的手段，而產(chǎn)業(yè)保障則是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的根本目標。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型，農(nóng)業(yè)保障目標也逐步從保糧食安全轉變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，下文將基于此細化農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障標準，分層次探討其實際保障效果。

（一）農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)保障效果的衡量方式

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國農(nóng)業(yè)或以糧食安全為基本要求、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化為核心目標、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色經(jīng)濟可持續(xù)為終極追求;因此農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效保障就包括穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、推動產(chǎn)業(yè)結構轉型、提升農(nóng)產(chǎn)品質量三方面的內容。其中，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)主要是通過農(nóng)業(yè)保險風險分攤實現(xiàn)三大主糧種植面積、產(chǎn)量規(guī)模總體穩(wěn)定，推進產(chǎn)業(yè)結構轉型則是通過保險的風險分攤、金融增信、融資推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入、生產(chǎn)規(guī)模、種養(yǎng)類別及生產(chǎn)主體的結構調整，而提升農(nóng)產(chǎn)品質量則是在打通產(chǎn)銷基礎上通過全流程的風險保障提升農(nóng)產(chǎn)品質量、確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色生態(tài)可持續(xù)。

而以上目標的實現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險供需匹配、保障有效、服務聯(lián)動為前提：所謂供需匹配是指農(nóng)業(yè)保險的市場供給與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有效保險需求能夠在農(nóng)業(yè)保險市場找到對應的保險產(chǎn)品;而保障有效則是指農(nóng)業(yè)保險所提供的損失補償能夠充分滿足農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)需要，不因人為因素出現(xiàn)損后推脫、保障無效;所謂服務聯(lián)動則是指保險能積極發(fā)揮信用支持作用、與農(nóng)村金融體系相聯(lián)動，破除農(nóng)業(yè)融資難題、引導市場資本支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障效果評價

1.穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的目標基本實現(xiàn)，但對糧農(nóng)防災激勵略顯不足

1999～2006年間，我國糧食作物播種面積年均下降1.07%，播種面積變異系數(shù)為4%;而政策性農(nóng)業(yè)保險開展后，2007～2019年間，我國糧食作物播種面積年均增長0.76%，播種面積變異系數(shù)也降至3.77%，糧食作物種植穩(wěn)定性有所提升;而在糧食產(chǎn)量方面，我國糧食總產(chǎn)量在1999～2006年間以年均0.29%的速度下降，2007年以后則以年均2.32%的速度逐年增長，其中稻谷和小麥產(chǎn)量增長尤為明顯，2007年前二者分別以年均1.25%、0.69%的速度下降，之后則分別以年均0.98%、1.67%的速度增長，同時其產(chǎn)量波動也從早期的6%（稻谷）、9.55%（小麥）降至后期的4.19%（稻谷）、7.08%（小麥）（見圖1）。

但農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶風險教育作用仍顯不足，很多糧農(nóng)防災意識仍然不強、對天災聽之任之^[2]，究其原因或源于我國農(nóng)業(yè)保險保障水平仍然較低、保險激勵仍然不足：2018年我國三大主糧作物保障深度仍在40%左右徘徊，保險責任仍以傳統(tǒng)的自然災害導致的直接物化成本的損失補償為主，而對農(nóng)戶的防災救災行為仍無明確的激勵機制。

2.促進了效益型、規(guī)?；r(nóng)業(yè)的發(fā)展，但對專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障總體不足

政策性農(nóng)業(yè)保險通過保障對象、保障水平和補貼力度等的選擇，可以有效發(fā)揮對農(nóng)業(yè)資源的分配調節(jié)作用，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整。隨著我國政策性農(nóng)業(yè)保險的廣度和深度不斷拓展，對專業(yè)化、規(guī)?；?、高附加值農(nóng)產(chǎn)品的保障范圍不斷擴大、保障力度不斷提高，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟化、規(guī)模化傾向明顯。2007年以來，我國蔬菜、藥材等高價值作物的播種占比明顯提升，花卉種植面積也從2007年的7.5萬公頃增長至2018年的163萬公頃;而從生豬養(yǎng)殖結構來看，2007年以前，我國年出欄量超過5萬頭的不足50戶，2007～2017年間，我國生豬個體養(yǎng)殖戶明顯減少、生豬養(yǎng)殖日趨規(guī)?；?，十年間年出欄量在5萬頭以上的養(yǎng)殖場增長為407戶，年生產(chǎn)規(guī)模在1萬頭以上的養(yǎng)殖場數(shù)量也翻了一番。

但是，與高速發(fā)展的專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，我國農(nóng)業(yè)保險對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和專業(yè)性生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品保障仍顯滯后：農(nóng)業(yè)保險在作物覆蓋上仍以三大主糧為主、對優(yōu)質高效的商品化農(nóng)業(yè)覆蓋不足;在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險政策下，專業(yè)農(nóng)戶所得保障仍不足其收入的60%^[3]。從農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)產(chǎn)品覆蓋情況來看：2017年，我國743種農(nóng)作物中僅272種被納入了農(nóng)業(yè)保險保障范圍，且覆蓋率超過50%的均是中央財政補貼的保險品種;而經(jīng)濟價值較高的蔬菜園藝作物、水果、花卉由于未被納入中央財政補貼范圍，僅有少數(shù)地區(qū)的地方財政給予部分保費補貼，其保險覆蓋率均不足20%，其中花卉保險覆蓋率僅0.38%，隨新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而普及的溫室、大棚作物覆蓋面積也只有18.22%（見表3）。

3.綠色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，市場風險、食品質量風險等保障滯后

適應消費者對農(nóng)產(chǎn)品消費數(shù)量滿足向質量追求的轉變和“舌尖上的安全”需要，推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質量業(yè)明顯提升。2013年以來，我國農(nóng)藥使用量逐步下降;到2016年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的質量意識進一步提升，農(nóng)用化肥施用量開始逐年走低、農(nóng)用塑料薄膜使用逐年縮減，農(nóng)用柴油的使用也逐步減少，有機農(nóng)產(chǎn)品、綠色農(nóng)業(yè)快速發(fā)展（見圖2）。

隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向綠色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化生產(chǎn)轉型，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨的市場風險、食品安全風險和信用風險也將遠高于傳統(tǒng)的自然風險，但其間農(nóng)業(yè)保險發(fā)展卻相對滯后：首先，我國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品供給仍以自然風險所致產(chǎn)量損失為主要保險責任，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程關注甚少，雖然部分地區(qū)開展了農(nóng)用機械保險、價格保險、信用保證保險、收入保險等創(chuàng)新風險保障責任的產(chǎn)品試點，但其承保數(shù)量和范圍仍然狹窄，難以大面積推廣;其次，農(nóng)業(yè)保險對專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本覆蓋不足，2019年農(nóng)業(yè)保險總保額僅占同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的54%，即便扣除20%的免賠率，仍有接近30%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值無法得到保障;此外，我國農(nóng)業(yè)保險仍以事后損失補償為主，對事前的風險管理重視不足，同時其與信貸機構服務聯(lián)動不足，保險增信作用發(fā)揮有限，規(guī)?；a(chǎn)的農(nóng)戶信貸能力受限，進而使其投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力受限。

三、農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民獲益程度：從成本補償?shù)椒€(wěn)收增收

在產(chǎn)業(yè)保障基礎上，農(nóng)民則是農(nóng)業(yè)保險保障的直接受益人;因此，好的農(nóng)業(yè)保險必然可使農(nóng)民得到切實的收益，而農(nóng)民受益的直接體現(xiàn)就是在成本補償基礎上的農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定增長，故下文將基于此分解農(nóng)民受益目標，并分析我國農(nóng)業(yè)保險的實際惠民能力。

（一）農(nóng)業(yè)保險農(nóng)民受益程度的衡量方式

農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)民的主要價值在于精準確定災后損失、通過賠付機制及時補償農(nóng)民經(jīng)濟損失，避免農(nóng)民因災致貧的同時為農(nóng)民的再生產(chǎn)提供啟動資金;因此，農(nóng)民得實惠的最終結果可具化為農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入穩(wěn)中有增、農(nóng)民種養(yǎng)多樣性下降、專業(yè)化水平提升、農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入中占比提高及農(nóng)業(yè)吸引力提升所致的農(nóng)業(yè)人口回流。

而要實現(xiàn)這些目標仍離不開農(nóng)業(yè)保險供需雙方的良性互動：只有農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認知從“被保險”轉變?yōu)橹鲃訉で蠛线m的保險保障，農(nóng)業(yè)保險才可能在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮其應有的積極作用;而這一目標又可進一步分解為保險產(chǎn)品清晰易懂、投保理賠簡易高效、保險保障充分適度和風險管理全程貫通。

（二）農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民受益程度評估

1.政策性農(nóng)業(yè)保險的局部增收效應明顯，全面穩(wěn)收作用甚微

在收入增長方面，2007～2018年間我國農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入增速相對2007年以前增加了54%，同期工資性收入增速僅提高了8.49%，而國內研究也表明我國農(nóng)業(yè)保險確實可促進農(nóng)民收入增長^[4]，且主要通過轉移支付激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增長的方式得到實現(xiàn)^[5];具體而言，農(nóng)業(yè)保險會顯著提升農(nóng)民的專業(yè)化種植傾向^[6]，推動農(nóng)戶以技術儲備、種植面積替代化肥投入提升其農(nóng)業(yè)收入^[7]。

但從收入穩(wěn)定角度來看，我國農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的變異系數(shù)在2007年后相對之前增加了61.67%，而農(nóng)民的工資性收入變異系數(shù)在2007年后卻只增加了51.54%;可見，覆蓋有限的農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)村居民收入穩(wěn)定并未起到預期的積極影響。此外，雖然農(nóng)業(yè)保險使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入增長的加速度超過了工資收入，但其在2007～2018年間年均6.5%的增速仍遠低于同期工資性收入12.79%的增長，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入增加與農(nóng)業(yè)人口回流仍然任重而道遠。

2.農(nóng)業(yè)保險覆蓋較窄、保障有限，對山區(qū)貧困農(nóng)民支持不足

農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)民收入穩(wěn)定效果有限、就業(yè)回流影響不大的主要原因還是因其整體上覆蓋較窄、保障不足。2012年，我國農(nóng)業(yè)保險密度①僅89.08元，不足同期人均農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的4%;2019年，我國每畝保費僅27.02元，不到同期每畝產(chǎn)值的2%，而我國農(nóng)業(yè)保險深度②也只有0.54%;農(nóng)業(yè)保險保額相對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比雖逐年上升但仍不足35%。而在農(nóng)戶損失補償上，農(nóng)業(yè)保險賠款支出與當年各級保費補貼基本持平，且近十年來的財政補貼總額明顯高于農(nóng)業(yè)保險賠款支出;農(nóng)業(yè)保險對財政補貼的杠桿作用雖有所改善但仍未得到較好落實，農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶的實際補償能力仍然較低。

此外，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營需要與財政補貼限制也使農(nóng)業(yè)保險覆蓋存在明顯的地域失衡：相對于貧困山區(qū)，經(jīng)濟較為發(fā)達的平原地區(qū)更容易滿足農(nóng)業(yè)保險的可保風險和承保標準，地方財政也更有能力提供相對完備的保費補貼機制，從而經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民也更容易得到農(nóng)業(yè)保險保障，而山區(qū)的貧困人民則較難被農(nóng)業(yè)保險所覆蓋：西藏于2018年種植的401.7萬畝蔬菜無一入保，涼山、甘孜、阿壩等深度貧困地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級仍無對應的農(nóng)業(yè)保險服務機構，其適宜于高寒地帶生長的特種農(nóng)產(chǎn)品（如高原草莓、松茸、烏金豬），因其種養(yǎng)分散、生產(chǎn)風險大、交通不便等，很少得到保險保障，阻礙了農(nóng)民的規(guī)?；N養(yǎng)和收入水平的提高。

3.政策性農(nóng)業(yè)保險供需結構失衡，農(nóng)戶獲得感仍然較弱

政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面窄、保障不足的深層根源，還在于其內部結構的供需失衡。首先，從農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品設計來看，雖然國內多地已開始倡導簡化條款、電子化保單，但農(nóng)業(yè)保險合同中的語言表達仍然較為書面、免賠限制相對其他保險而言更加復雜，農(nóng)民理解起來難度較大、容易出現(xiàn)賠案糾紛、降低農(nóng)民投保積極性;其次，雖然農(nóng)業(yè)保險合同中規(guī)定的保額并不低、保險責任也不少，但其相對免賠率和分階段賠付系數(shù)的存在卻會顯著降低其實際保障水平^[8]，降低農(nóng)戶獲得感;此外，我國農(nóng)業(yè)保險供給方的風險管理手段仍然有限，保險服務依舊局限在最后的賠付階段，對農(nóng)戶防災防損行為激勵不夠、指導不足。

而目前的供需失衡又在一定程度上源于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管邊界模糊、農(nóng)業(yè)基礎信息聯(lián)動不足：一方面，地方政府缺乏推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的自覺，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的風險認知停留在感性經(jīng)驗層面，造成農(nóng)業(yè)保險投保意愿和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為分布極端;另一方面，保險機構也采取保守經(jīng)營策略，提供較低的保障標準與較窄的保障范圍以降低自身經(jīng)營風險。

四、農(nóng)業(yè)保險機構經(jīng)營可持續(xù)性：從風險可控到穩(wěn)步成長

在產(chǎn)業(yè)保障、農(nóng)戶受惠之外，保險機構經(jīng)營可持續(xù)則是聯(lián)通財政補貼與農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效橋梁，而可持續(xù)的農(nóng)險經(jīng)營也必將從最初追求的經(jīng)營風險可控轉變?yōu)殚L期的穩(wěn)步成長。故下文將基于此分解農(nóng)險機構可持續(xù)目標，由微觀機構到宏觀框架評判我國農(nóng)險經(jīng)營可持續(xù)性。

（一）農(nóng)業(yè)保險機構經(jīng)營可持續(xù)性的衡量方式

從微觀指標來看，農(nóng)業(yè)保險機構經(jīng)營可持續(xù)主要是指其農(nóng)險業(yè)務風險可控、財務穩(wěn)定，而其財務穩(wěn)定性可基于收支平衡原理通過賠付率、綜合成本率、巨災應對能力等指標加以驗證，其中巨災風險應對能力又可具化為巨災風險的分攤結構、準備金規(guī)模、資金攤回效率等。在農(nóng)險業(yè)務滿足財務穩(wěn)定并具有一定盈利空間基礎上，農(nóng)業(yè)保險機構會進一步拓展農(nóng)險業(yè)務，主動提升農(nóng)險覆蓋面，同時業(yè)內其他保險公司也會主動爭取農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營權，加入到農(nóng)業(yè)保險供給中，農(nóng)業(yè)保險競爭日趨激烈。

而從宏觀框架來看，農(nóng)業(yè)保險機構可持續(xù)則以供需協(xié)調為前提，以組織形式高效、組織結構合理為關鍵，以成本可控、服務高效為根本。其中，供需協(xié)調是指農(nóng)業(yè)保險市場的總需求相對穩(wěn)定，內源性農(nóng)險需求會在農(nóng)險運行過程中逐步釋放，且逐步釋放的內源性農(nóng)險需求可在農(nóng)險市場上被轉化為有效的農(nóng)險供給;組織形式高效、組織結構合理則是基于農(nóng)業(yè)保險需求特征選取合適的保險組織機制，并在農(nóng)業(yè)保險市場上形成競爭有序的供給結構;而成本可控、服務高效則是社會資源在農(nóng)險市場配置中的基本原則。

（二）農(nóng)業(yè)保險機構經(jīng)營可持續(xù)性的評估

1.農(nóng)業(yè)保險長期運營相對穩(wěn)定，短期賠付波動仍然突出

從我國農(nóng)業(yè)保險整體賠付情況來看：2007～2019年間農(nóng)業(yè)保險年均簡單賠付率為64.41%，低于國內同期交強險的68.78%，也遠低于美國2001～2015年間的76.5%;同時，我國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)成本等經(jīng)營成本遠低于其他財產(chǎn)保險，即使扣除25%的管理費用，保險機構仍有年均10%以上的承保利潤率;因此，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構也從2007年的15家增長至2017年的35家，期間成立的5家專業(yè)農(nóng)險公司的經(jīng)營利潤率也長期維持在10%以上;但我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營波動性較大，2007～2018年間其簡單賠付率極差高達31.44%，而同期交強險簡單賠付率則長年穩(wěn)定在70%左右（見表5）。

2.農(nóng)險機構的巨災風險管理能力脆弱：前端投入不足，后端分散不力

由于農(nóng)業(yè)保險巨災風險實為同一時間段內因特定風險發(fā)生的集中、巨額賠付，因此其破解之道不外乎通過事前風險預防和事中風險控制降低災害事故損失額，同時設計合理有效的資金籌措機制以應對損失發(fā)生后的集中賠付。但由于我國農(nóng)業(yè)信息聯(lián)通不暢、保險經(jīng)營機構對農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)信息掌握不足，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構無力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)風險的全流程管理，進而使事前防損、事中控制都無法實現(xiàn)。而在后端的籌資機制上，我國雖已形成商業(yè)再保、“農(nóng)共體”與地方性巨災準備金相結合的巨災風險分散機制^[9]，但其內部結構仍然較為混亂，各地的巨災風險保障水平、保障能力仍存在較大的差異。許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)風險分攤仍然停留在省市級層面，風險分散能力較弱;而地方購買的商業(yè)再保險雖可實現(xiàn)巨災風險的轉移，但一年一保的再保機制也不穩(wěn)定。

3.供需錯配導致農(nóng)險經(jīng)營后勁不足，供給結構失衡將加大市場負擔

雖然我國農(nóng)業(yè)保險機構的歷史運行相對順利，但有偏的市場終將失衡，供方所攫取的剩余也會日漸消失。從我國農(nóng)業(yè)保險市場的供給結構來看，目前的經(jīng)營可持續(xù)似也不太樂觀：首先，我國農(nóng)險經(jīng)營可持續(xù)的需方基礎薄弱，制度誘導仍是其主要驅動力^[10]，農(nóng)戶對農(nóng)險了解不足、認同度不高、供給排斥普遍存在^[11]，農(nóng)戶內源性保險需求無法通過保險過程得到釋放，農(nóng)業(yè)保險供給缺乏有效的需求支撐;其次，農(nóng)業(yè)保險供方組織結構混亂、組織形式層次不清，相互保險發(fā)展緩慢，商業(yè)保險機構圈地明顯、過度競爭^[12]，與風險屬性不匹配的農(nóng)業(yè)保險擴張反而會加重機構經(jīng)營負擔^[13];此外，較高的利潤空間與財政支持也使得農(nóng)險經(jīng)營機構的成本控制和服務意識淡薄，農(nóng)業(yè)保險管理粗放、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險控制不足。

五、促進政策性農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的實現(xiàn)路徑

如前所述，在財政補貼的推動下，我國農(nóng)業(yè)保險雖然在推進農(nóng)業(yè)保障、惠及農(nóng)民方面取得了一定成效，但其覆蓋失衡、保障低效、監(jiān)管模糊、分管不力等問題仍然嚴峻。因此，下文將基于我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題就不同參與主體提出針對性建議，多策并舉推進農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展。

（一）中央財政確?；A農(nóng)業(yè)保障，地方財政落實特色農(nóng)業(yè)支持

如前所述，農(nóng)業(yè)保險財政補貼結構失衡是阻礙其實現(xiàn)預期財政補貼效率的主要原因：補保費不補運營的補貼機制弱化了財政支農(nóng)主動性，地方先行中央配套的固定補貼結構則不利于農(nóng)業(yè)保障公平。因此，要提升農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率就必須從其補貼結構入手，在綜合考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目標、各方支付能力、補貼激勵、道德風險等因素基礎上落實央地、公私責任分攤，并建立動態(tài)協(xié)調機制確保農(nóng)險補貼高效可持續(xù)。

基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目標，農(nóng)業(yè)保障可分為糧食安全、工業(yè)原料支持和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展三個層次：其中，糧食生產(chǎn)與工業(yè)原料是國家安全的基本保障，須全面落實風險保障以確保其產(chǎn)能穩(wěn)定;而特色農(nóng)業(yè)則與地方經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化息息相關，宜因地制宜、有選擇性的施行風險保障。進而，結合中央和地方財政支付能力，可基于社會需求劃定基礎農(nóng)業(yè)范圍、基于財政受益確定保險補貼比例，由中央財政獨力承擔糧食作物保險補貼，中央與地方共同承擔工業(yè)原料保險補貼，地方采取廣范圍低比例的財政補貼方式支持特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。

具體而言，為落實基礎農(nóng)業(yè)保障，應在保險標的衛(wèi)星審核基礎上逐步前置農(nóng)業(yè)保險補貼撥款，以中央財政“預付—收回”激勵地方主動拓寬基礎農(nóng)業(yè)保障覆蓋，同時將基礎農(nóng)業(yè)保險補貼效率納入地方官員考核以避免資金濫用。而在特色農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面，可將地方特色農(nóng)業(yè)保障納入政府績效評價，建立獎助機制鼓勵特色農(nóng)業(yè)發(fā)展：對貧困地區(qū)建立農(nóng)業(yè)扶貧專項資金以補貼地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，對中等收入地區(qū)建立特色農(nóng)業(yè)獎勵資金鼓勵農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。此外，為提升農(nóng)業(yè)風險防治能力，可“以獎代補”支持地方政府與保險機構的防災防損能力建設。

（二）對自給型農(nóng)業(yè)落實災害防治，對經(jīng)營性農(nóng)業(yè)推廣綜合保障

從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保障情況來看，我國農(nóng)業(yè)保險仍以基礎農(nóng)業(yè)、產(chǎn)量保障、成本補償和結果管理為主，在特色農(nóng)業(yè)、質量保障、收入補償和過程管理上投入甚少、發(fā)展緩慢。而農(nóng)業(yè)保障結構失衡、效能低下的主要原因則是農(nóng)業(yè)保險供給結構混沌、風險責任分攤不明及保險合同激勵不足。因此，要提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保障能力就須從農(nóng)業(yè)保障主體出發(fā)，分類分級確定農(nóng)業(yè)保障目標，結合受益權屬分配繳費責任、構建防災激勵，并據(jù)保險對象調整服務重心以提升保障效率。

如前所述，我國農(nóng)業(yè)保障存在糧食安全、工業(yè)原料支持和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展三個維度的目標，在此之下又存在不同規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，分別以自給、半經(jīng)營和全經(jīng)營為生產(chǎn)目標。其中，農(nóng)業(yè)自給者在我國糧食生產(chǎn)中仍然普遍存在，其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品只用于家庭自給、不進入市場流通，農(nóng)業(yè)經(jīng)營對其家庭收入影響甚微。而半經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以經(jīng)營性質為主，但其經(jīng)營規(guī)模和家庭勞動力投入都相對有限，農(nóng)業(yè)損失帶來的收入減少可被其兼業(yè)收入所稀釋。而全經(jīng)營者則以新型經(jīng)營主體為代表，專事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)損失會顯著減少其家庭收入、危害家庭經(jīng)濟穩(wěn)定?？梢?，不同生產(chǎn)性質的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保障需求和參保意愿存在顯著差異，須針對性的設計保障機制、提供保險產(chǎn)品及服務。

自給型農(nóng)業(yè)以自然風險為核心關切，農(nóng)業(yè)災害對個體收入影響不大，但對國家糧食安全存在潛在威脅;因此，自給型農(nóng)業(yè)保障應以防災防損、確保糧食生產(chǎn)總量穩(wěn)定為主，保險設計也應強化防災救災激勵、弱化災后補償。而半經(jīng)營性農(nóng)業(yè)通常涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和直接出售，面臨自然和市場兩方面的風險;因此，半經(jīng)營性農(nóng)業(yè)保障應以收入保障為主，可基于數(shù)字化、“農(nóng)產(chǎn)品+期貨”完善精算基礎，通過訂單農(nóng)業(yè)、產(chǎn)銷協(xié)同等方式降低市場波動。而全經(jīng)營型農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)端存在自然、雇工、機械、信貸等多重參與主體，在銷售端存在存儲、加工、物流等多個環(huán)節(jié)，其面臨的風險也更為復雜;因此，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體宜推廣農(nóng)業(yè)綜合保障，將這類群體普遍存在的風險設為基礎保障，同時設計信用保證、雇主責任、食品安全、環(huán)境責任、財產(chǎn)損失、存儲損失等多種附加保障供其選擇。

（三）對兼業(yè)生產(chǎn)落實成本全覆蓋，對專業(yè)化經(jīng)營推進收入保障

從前文的分析可知，保障水平低下是農(nóng)民受益有限的主要原因，但盲目提高保障水平也會加大保險經(jīng)營風險、降低市場供給積極性;因此，農(nóng)業(yè)保障標準提升也應有基礎、有選擇、有側重、有層次，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)滿足精算要求基礎上，對兼業(yè)經(jīng)營的被保險人確保其經(jīng)營成本，而對專業(yè)化發(fā)展農(nóng)業(yè)的職業(yè)經(jīng)營的被保險人盡可能確保其收入穩(wěn)定。

首先，在農(nóng)業(yè)基礎信息方面，應聯(lián)通政企識別各類農(nóng)業(yè)風險、引入第三方機構建立基準費率表，同時鼓勵保險機構聯(lián)合基層政府利用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術搭建農(nóng)業(yè)風險預警平臺，將農(nóng)業(yè)風險信息實時反饋給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。其次，對兼業(yè)生產(chǎn)者定期開展成本結構調查，確保普遍成本在保額中有所體現(xiàn)，同時基于市場成本水平確定全額保險金額，結合兼業(yè)生產(chǎn)者收入結構確定最低保障比例。而對職業(yè)經(jīng)營者可在完善農(nóng)產(chǎn)品銷售、流通數(shù)據(jù)基礎上，通過銷售憑證、會計報表等資料分類確定收入保障水平，據(jù)經(jīng)營者資信情況設計不同檔次的承保比例，同時嚴格懲罰機制、完善過程管理、杜絕職業(yè)經(jīng)理人的風險投機行為。

此外，為切實農(nóng)業(yè)保險保障能力，監(jiān)管方可基于需方結構建立農(nóng)險保障能力核準調整機制，定期考察需方成本、收益與實際賠付水平之間的差異，當二者間的差異達到一定臨界值時啟動賠付調整機制，通過實地考察、供需協(xié)商重調農(nóng)險保障水平;同時建立農(nóng)險保障外部監(jiān)督機制，設立網(wǎng)絡舉報平臺、電話投訴中心及時發(fā)現(xiàn)實際保障不足、賠付限制過多的農(nóng)險產(chǎn)品，通過再保預警、業(yè)務限制等方式督促相關產(chǎn)品進行合同調整。

（四）建構農(nóng)業(yè)災害防治服務體系，筑牢巨災風險分散機制

如前所述，巨災風險和服務低效是影響我國農(nóng)業(yè)保險機構可持續(xù)的主要原因;因此，為確保農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營可持續(xù)，保險機構需秉持長期可持續(xù)的經(jīng)營理念，將農(nóng)險經(jīng)營重心前移，完善災害防范和風險控制機制，落實巨災損失的財務分攤架構，同時在產(chǎn)品設計和業(yè)務實踐上緊跟市場需求，提升保險供給效率。

首先，在農(nóng)業(yè)災害防治上：農(nóng)業(yè)部門應將各地防災需要落實到農(nóng)業(yè)基礎設施建設中，同時聯(lián)合保險機構和氣象部門搭建農(nóng)業(yè)自然風險預警機制，及時通知農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取合理的風險防范、損失控制措施以降低實際農(nóng)業(yè)損失;此外，在保費厘定和損失補償認定中，保險機構可仿照機動車輛保險建立救災防損優(yōu)惠機制，鼓勵農(nóng)戶通過合理措施降低農(nóng)業(yè)損失。其次，在巨災風險分散上，可在中國農(nóng)業(yè)再保險公司支持下建立多層次大災風險分散機制，逐步推進國內期權期貨市場的成熟，將大災風險融資從保險、財政拓展至金融衍生品市場，通過巨災證券化的方式在期權期貨市場上進行風險轉移;同時逐步健全農(nóng)業(yè)大災風險數(shù)據(jù)化程度，提升國內外再保機構的承保意愿，擴大農(nóng)業(yè)再保險承保能力，并合理界定保險機構與再保險機構的市場定位，避免風險交叉帶來的風險分攤無效。

此外，為提升農(nóng)業(yè)保險供給效率，各地可建立以服務能力為導向的保險機構招投標和動態(tài)考評制度：鼓勵保險機構在基層搭建農(nóng)業(yè)保險服務信息系統(tǒng)，推進農(nóng)業(yè)保險服務電子化;同時設立保險服務定期評價機制，在投保、防災、救災、理賠等重要環(huán)節(jié)嵌入農(nóng)戶評分作為保險機構服務能力的考量因素;并在此基礎上建立保險機構經(jīng)營負面清單，保險監(jiān)管部門對服務能力不達標的機構啟動經(jīng)營檢查、業(yè)務指導，地方政府則對服務能力嚴重不足的機構實行業(yè)務限制與定期清退。

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（責任編輯：王勤美）

收稿日期：2021-04-18

基金項目：

國家社會科學基金十九大專項“全面建成多層次社會保障體系的實施難點與路徑優(yōu)化研究”（18VSJ095）;四川省社科規(guī)劃重點研究基地重大項目“多層次保障體系中社會保險與商業(yè)保險協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新機制研究”（SC19EZD023）。

作者簡介：丁少群，男，安徽懷寧人，西南財經(jīng)大學保險學院教授、博士生導師，中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村研究中心主任。研究方向：農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障發(fā)展。

譚 莉，女，四川廣安人，西南財經(jīng)大學保險學院博士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)保險與經(jīng)濟保障。

張玉鳳，女，吉林白城人，集美大學財經(jīng)學院副教授。研究方向：農(nóng)村金融與保險。為本文的通訊作者。

①據(jù)保險密度定義，農(nóng)業(yè)保險密度=農(nóng)業(yè)保險保費/農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)，農(nóng)業(yè)涵蓋農(nóng)林牧漁。

②據(jù)保險深度定義，農(nóng)業(yè)保險深度=農(nóng)業(yè)保險保費/農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，農(nóng)業(yè)涵蓋農(nóng)林牧漁。

The Level Evaluation and Realization Path of the High Quality Development of Chinas Policy-based Agricultural Insurance

DING Shaoqun 1，TAN Li 1，ZHANG Yufeng 2

（1.Insurance School of Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu，Sichuan，China，611130; 2.Finance and Economics College，Jimei University，Xiamen，F(xiàn)ujian，China，361021）

Abstract：The central government has been directly supporting the development of agricultural insurance since 2007，and since then，policy-based agricultural insurance has gradually transitioned from the phase of a single food security guarantee to a high-quality development stage that supports the transformation of agricultural modernization.The high-quality development of policy-based agricultural insurance must achieve a win-win situation for the four parties，that is，in the aspect of financial subsidies high efficiency of indirect support was achieved，industrial protection covers from ensuring food security to supporting modern agriculture，and farmers benefits expands from compensation to stable income and increased income，and sustainable organizational operation gets improved from the stage of risk is controllable to that of steady growth.Based on the study of high-quality development measurement methods，the paper comprehensively evaluates the current level of development of Chinas policy-based agricultural insurance based on actual data.The research concludes that the current agricultural insurance is still far from the goal of high-quality development，especially for poverty-stricken areas where the coverage of the insurance is small，the guarantee for modern agriculture is insufficient，the mechanism for dispersing catastrophe risks is not sound，and its role in agricultural risk prevention and control is limited.Therefore，it is recommended to achieve high-quality development of agricultural insurance by adjusting the structure of financial subsidies，broadening the scope of protection for specialized agriculture，improving the level of modern agricultural protection，implementing disaster prevention services，and strengthening the catastrophe risk dispersion mechanism.

Key words：policy-based agricultural insurance; high-quality development; measurement method; realization path