李 航,秦 濤,潘煥學(北京林業(yè)大學 經濟管理學院,北京 100083)

引 言

農業(yè)是支撐國民經濟建設與發(fā)展的基礎性產業(yè),而農村土地是農業(yè)發(fā)展的靈魂所在。金融作為現代經濟的核心對我國的現代化建設有著極其重要的作用，但是由于長期的城鄉(xiāng)二元經濟結構壓制以及農業(yè)的弱質性,農村金融的發(fā)展非常滯后,也一直處于我國整個金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)；與此同時,受制于我國的農地制度和土地所有權屬性,農村土地的資本屬性未被激活,農村土地金融的發(fā)展在很長時間里是金融創(chuàng)新的禁區(qū),也直接導致了農業(yè)現代化的發(fā)展面臨資本不足的困境[1]。黨的十八屆三中全會后,中央對農地確權和土地流轉的工作進行了進一步的改革部署,農村土地的“三權分置”改革也被正式提出,農村土地金融的政策環(huán)境和制度條件日趨成熟?！掇r村土地經營權流轉管理辦法》于2021年3月1日起施行,明確賦予了承包土地的經營權融資擔保職能,從而為新時期推進農村土地金融的工作指明了方向[2]。農村土地金融,實質上是農村土地經營者以其所擁有的土地產權向金融機構和社會公眾融資行為關系的總和,是圍繞農地開發(fā)、生產、經營所進行的資金融通。在解決“三農”問題的過程中,激發(fā)農村土地的金融屬性并服務于農業(yè)現代化發(fā)展是極為重要的環(huán)節(jié)。雖然農村土地流轉等初級農地金融業(yè)務得到了一定程度的發(fā)展,但是農村土地的金融屬性仍沒有充分的體現,“三農”融資難、融資貴、融資慢的問題仍然是制約農村經濟發(fā)展的主要瓶頸。

農村土地作為在土地金融活動中的媒介,其實現形式會隨著社會和經濟的發(fā)展而逐漸發(fā)展演進,根據其發(fā)展的順序,在我國可以通過農村土地貨幣化、農村土地資本化以及農村土地證券化三種形式逐漸升級且深入[3]。我國現有的轉包、轉讓、出租、互換等農地流轉模式皆是以貨幣化的形式體現,實質上是以貨幣補償形式完成的農村集體所有耕地為主的土地權利的轉讓過程。經過貨幣化的農村土地有了初步的金融屬性與功能,其進一步的資本化運作就成了深化農地金融改革的必然路徑。農村土地資本化是農民將自己的土地經營權作為資本進入要素市場,以信托和土地股份合作等形式獲取土地的資本化收益的過程,從而實現農戶收入的提高[4]。而農村土地證券化是指農村土地開發(fā)者在土地規(guī)?；?、集約化運用的基礎上為實現農業(yè)的現代化經營,通過結構性安排,將一定期限內土地的未來收益向特殊目的機構(special purpose vehicle，SPV)進行融資,SPV對農村土地資產中的風險與收益進行分離與重組之后,通過金融證券市場向社會發(fā)行土地債券以融通資金的交易過程[5]。從當前我國農村土地金融開展的模式上來看,主要可以分為股份制農地金融公司主導的農地金融模式、農地抵押合作社+政策銀行主導的農地金融模式、農村信用社主導的農地金融模式、商業(yè)銀行主導的農地金融模式和信托公司主導+證券化農地金融模式等5種農地金融發(fā)展模式[6]。為此,本文將采用指數分析法對這5種模式的經濟績效和社會績效展開評價研究,并根據其績效水平對我國農村土地金融模式提出機制優(yōu)化策略,以期優(yōu)化農村土地金融服務機制,推動我國農村土地金融的規(guī)范化發(fā)展。

一、農村土地金融模式績效評價指標體系

依據我國當前共存的農村土地金融模式的實際情況,本文將從農村土地金融模式的經濟績效和社會績效兩個方面展開評價。

(一)指標選取原則

本文對我國農村土地金融模式績效評價指標選取是從經濟產出角度和社會角度展開的,遵循原則如下:

1.相關性原則。本文從金融主體視角分析我國農村各種土地金融模式績效,在指標選取上要求土地金融模式績效評價與金融主體關注內容高度相關。

2.代表性原則。在選擇指標時,從客觀層面分析指標的代表性,要能夠準確反映土地金融績效指標變化對金融主體的參與影響。

3.可比性原則。本文分析我國現有農村土地金融模式績效,不同金融模式績效的比較需要具有體系內的差異化,指標的歸化能夠正確的反映出土地金融模式績效水平的不同。

4.可操作性原則。在指標的選擇上,要充分考慮指標數據的準確性和可得性,能夠通過計算獲得的指標值來衡量農村土地金融模式的績效。

5.全面性原則。指標的選取要盡可能地覆蓋所表現含義的特征,避免出現因指標遺漏帶來的統(tǒng)計學差異。

(二)指標體系設計

本文采用指數分析法進行農村土地金融績效評價。指數分析法是利用指數指標進行對比分析的方法,它能夠綜合反映農村土地金融績效的總體變動方向和程度,并根據農村土地金融模式,利用相關指數測定土地金融模式變動過程中各個構成因素的影響效應。從經濟角度分析,農村土地金融投入要素主要包括制度要素、土地要素、資本要素、勞動要素及技術要素[7],投入要素產生績效的評價客觀地反映在農村經濟發(fā)展、農民生活改善和農業(yè)產業(yè)發(fā)展上,將農村土地金融模式中涉及到的經濟因素與經濟績效關聯,農村土地金融經濟績效評價指標體系見表1。

表1農村土地金融經濟績效評價指標體系

從社會視角分析,農村土地金融模式的可持續(xù)發(fā)展性是實現農業(yè)農村現代化發(fā)展的關鍵,推動農村社會和諧發(fā)展和保護農村土地生態(tài)環(huán)境是農村土地金融模式績效宏觀層面的經濟基礎[8]。為此,將農村土地金融模式中涉及到的社會因素與社會績效關聯,農村土地金融社會績效評價指標體系見表2。

表2農村土地金融社會績效評價指標體系

(三)指標體系檢驗

指標體系檢驗是為了檢驗所構建體系的合理性與科學性,通過信度檢驗測量指標數值的可靠性，通過效度檢驗測量指標評價目標的準確性。

1.信度檢驗。采用Cronbach’s α信度系數方法測量指標間的獨立性和內部結構的良好性。計算公式為:

(1)

其中,α為信度系數,N為指標層指標個數,σi2為第i個指標的方差,σ2為總方差。

基于農村土地金融服務歷史數據樣本計算指標體系信度,結果見表3。

表3 信度檢驗結果

依據Cronbach’sα信度系數對照表可知,α≥0.5為很可信,α值越高可信度越大。由此可見,農村土地金融評價指標體系的設計具有較好的可靠性。

2.效度檢驗。采用KMO檢驗和巴特利球體檢驗方法對本文調查的樣本數據進行效度檢驗,檢驗結果見表4。

表4 KMO和巴特利特效度檢驗結果

從檢驗結果上看,KMO=0.905大于0.5,樣本數據具有結構效度,可以進行因子分析,顯著性小于0.005,數據滿足球形分布特征,各指標變量具有一定的相互獨立性。

二、農村土地金融模式績效評價

選取股份制農地金融公司模式、農地抵押合作社+政策銀行模式、農村信用社主導的農地金融模式、商業(yè)銀行主導的農地金融模式和信托公司主導+證券化農地金融模式案例進行績效評價。首先,對所設計的農村土地金融經濟績效評價指標權重進行計算,采用數據包絡分析法，從投入與產出兩個方面構建績效評價模型,引入案例中的指標數據,計算各農地金融模式的經濟績效和社會績效。

(一)指標權重計算

本文采用了指數分析法選擇績效評價指標,各指標客觀反映評價對象的影響力不同,對績效評價的結果也會產生一定的影響。為了能夠更為科學的、可靠的評價各種土地金融模式績效,采用灰色關聯方法計算指標權重?？冃е笜酥屑劝ㄕ蛑笜艘舶嫦蛑笜?其中逆向指標包括:基尼系數、恩格爾系數、農藥使用量指標和土地化肥施用量指標。因為指標在量綱、級差和趨向上有較大的差異,所以在進行風險指標權重時首先進行分值數據同趨勢化處理。綜合考慮評價指標與評價目標的關聯性和在經濟績效體系或者社會績效體系作用中的影響程度，采用極差法對初始指標因子分值進行無量綱化處理，將各三級指標因子的分值歸一化到[0,1]的單位區(qū)間，計算公式表示為：

(2)

j=1,2,…,j；s=1,2，…,s

(3)

(4)

(5)

(6)

其中，β為分辨系數，通常取值0.5。確定指標權重，對前面求得的n個群灰關聯度進行標準化處理，可計算出各個指標因子的相對權重：

(7)

基于調研獲取的一手數據進行指標權重計算，計算結果見表5。

表5 指標權重

(二)評價方法介紹

數據包絡分析法(Data Envelopment Analysis,DEA)是一種根據多項投入指標和多項產出指標進行線性規(guī)劃的數量分析方法,用于對可比性的同類型單位進行有效性評價[9]。本文中,農村土地金融績效投入指標包括:勞動力投入、資金投入、規(guī)模化經營、機械化率、科技投入、農藥使用量和土地化肥施用量；產出指標包括:土地利用率、土地產出率、人均純收入、農民收入比重變化、基尼系數、恩格爾系數和就業(yè)率。

采用加權法綜合投入指標值和產出指標值,設農村土地金融績效為hj,績效評價模型表示為:

(8)

(三)案例選擇與績效計算

1.案例選擇。股份制農地金融公司農地金融模式案例以在貴州湄潭縣設計成立的股份制農地金融公司為對象。該公司是省、市、縣三級政府各出資100萬元成立的非盈利性合作金融公司,專門為農地流轉、開發(fā)及整治提供長期投資信貸業(yè)務,資金發(fā)放主要通過農地抵押方式進行。

農地抵押合作社+政策銀行農地金融模式案例選擇以重慶市江津區(qū)設計成立的柑橘專業(yè)合作社作為對象,農民自愿將持有土地承包經營權折價入股,合作社仿照現代公司管理方式建立董事會、監(jiān)事會等機構,以獨立法人向銀行貸款,貸款批下后由合作社轉貸給入股農民用于農業(yè)生產。

農村信用社主導的農地金融模式案例選擇福建省三明市開展的農地金融模式。該模式是由農村信用社直接開展農地抵押貸款業(yè)務,采用農村土地經營權抵押模式申請貸款,并要求有嚴格的貸款手續(xù)及明確的抵押金額和用途。目前已累計發(fā)放貸款300多萬元,涉及流轉土地面積3 000多畝。

商業(yè)銀行農地金融模式案例選擇山東濰坊銀行主導的農地金融模式為對象。由濰坊銀行向有融資需求的農戶或涉農企業(yè)以合法流轉土地使用權及地上附著農作物作為抵押物發(fā)放專項貸款,已累積向350多農戶和企業(yè)辦理信貸2.9億多元。

信托公司主導+證券化農地金融模式案例選取中國對外經濟貿易信托公司主導的農信1號資產管理專項計劃作為對象。外貿信托公司將5萬多筆存量小額涉農貸款組成資產包進行證券化,并在上交所掛牌發(fā)行,實現涉農資產進入公開市場發(fā)售。

2.績效計算。依據農村土地金融經濟績效評價指標體系和農村土地金融社會績效評價指標體系,分別對上述5個案例對象展開調查,以干部座談方式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、農地金融服務機構中高層管理人員了解對應農村土地金融模式下的農村土地開發(fā)情況,按照所設計的評價指標進行數據采集,按照構建的指標體系分別對指標數據均值進行匯總并按照公式(8)進行計算,農村土地金融模式績效實證結果見表6。

表6 農村土地金融模式績效實證結果

從實證結果上看,農村土地金融經濟績效除股份制農地金融公司模式產生負績效,其他四類模式均能創(chuàng)造一定的經濟價值。其中信托公司+證券化主導的農村土地金融模式績效最高,其次是商業(yè)銀行主導的農村土地金融模式。從社會績效上看,股份制農地金融公司模式產生負社會績效,農地抵押合作社+政策銀行模式、農村信用社模式、商業(yè)銀行和信托公司+證券化模式產生正的社會績效,其中商業(yè)銀行主導模式產生的社會績效最高,其次是信托公司+證券化模式。

三、農村土地金融模式績效分析

從當前我國農村土地金融模式上看,股份制農地金融公司與農地抵押合作社+政策銀行模式的經濟績效與社會績效均不如農村信用社和商業(yè)銀行及信托公司+證券化模式。

(一)股份制農地金融公司模式

股份制農地金融公司模式是按照《公司法》成立的以農地抵押貸款中長期信貸服務為主的農地金融公司服務于農地的流轉、開發(fā)與整治,其具有自主經營、獨立核算、自負盈虧和民主管理的企業(yè)問題[10]。受資本利益驅使,該模式將大量的資金投入到非農產業(yè)中,對于農村產生的社會效益是負作用,并且由于投資的無序性而導致到期貸款無法收回,產生了負經濟效益。

股份制農地金融公司模式的弊端在于風險過于集中,并未形成一種有效的風險分擔機制。就企業(yè)管理農地信用貸款來說,存在機構職能錯位,無法擺脫市場經濟下企業(yè)追求利潤的特性[11]。2021年3月1日正式施行的《農村土地經營權流轉管理辦法》明確規(guī)定農村土地經營權流轉不得改變承包土地所有權的性質及其農業(yè)用途,流轉期限不得超過承包期的剩余期限,增加對工商企業(yè)等社會資本流轉取得土地經營權的監(jiān)管和風險防范[12]。

(二)農地抵押合作社+政策銀行模式

農地抵押合作社+政策銀行模式是以獨立法人借銀行貸款的方式采用土地經營權集中貸款,再分散轉貸給農民用于農業(yè)生產,可以產生一定的經濟績效。但是,這種模式需要地方政府積極干預,包括政策、資金、擔保等方面的支持[13]。我國《公司法》中規(guī)定股東數不得超過50個,土地承包權入股的承包方所組建的公司缺少法律依據,需要政府解決法律缺位的問題[14]。由于該模式資金的利用過于分散,導致產生的農村社會效益并不高。

農地抵押合作社+政策銀行模式在一定程度上利用土地經營權的聚集產生了經濟效益,將分散的生產資料集中,推動農業(yè)規(guī)?；l(fā)展,但是農民可以自由進退股份,使該模式產生的經濟效益不穩(wěn)定,社會效益也不高。

(三)農村信用社模式

農村信用社模式是目前我國較為流行的一種農村土地金融模式,它以農村信用社為主導,以農地經營權與公司、基金擔保形式,以土地承包經營權作為股權形式或者直接以農地經營權形式進行抵押貸款,用于農業(yè)專項生產,具有良好的經濟效益和社會效益[15]。

雖然農村信用社農村土地金融模式在我國多地取得了一定的成果,但是由于農村信用社資產能力有限,在抵押貸款中獨立承擔的風險較高,導致很多農村信用社資產長期處于不健康的狀態(tài),存在農村信用社信貸資產流失問題[16]。

(四)商業(yè)銀行模式

商業(yè)銀行主導的農地金融模式是由資金充足的商業(yè)銀行直接參與農地抵押貸款業(yè)務,對于扶持農村區(qū)域產業(yè)布局、農村農業(yè)龍頭企業(yè)規(guī)模化經營和專業(yè)化生產具有積極的經濟效益和社會效益[17]。

但是,由于農村經濟主體分散,我國商業(yè)銀行在農村地區(qū)分布機構有限,商業(yè)銀行對于經濟欠發(fā)達的農村經濟體服務意愿不高,進而導致商業(yè)銀行無法成為農村土地融資的主力。

(五)信托公司+證券化模式

信托公司+證券化主導的農地金融模式是實現農村土地資本化經營的有效途徑,由于信托模式具有較好的靈活性,通過交易結構的設計,可以大幅度提升土地的利用效率,增加土地經營規(guī)模和土地產出,其產生的經濟效益和社會效益都高于其他農村土地金融模式。

但是,由于土地信托委托人、受托人和受益人各主體之間不僅是相互獲利的關系,還存在利益上的沖突,如:土地流轉價格的協商、土地的使用期限和土地的收益分配等,都存在博弈關系,在農地金融服務中仍需政策的引導、法律的完善及服務機制的創(chuàng)新[18]。

四、農村土地金融服務機制優(yōu)化與政策建議

(一)機制優(yōu)化創(chuàng)新

通過本文的實證研究可知,引入資本和構建市場化機制是提高農村土地金融績效的重要選擇,在當前農村土地金融模式中,多種模式并存是為滿足不同農戶的需求而設定,資本服務于農村土地金融創(chuàng)新具有其市場逐利的根本性質。只有消除當前所存在的障礙,科學規(guī)劃和完善資本投入通道才能夠構建良性的、可持續(xù)的農村土地金融體系。

1.構建完整土地經營權交易市場。農村土地經營權交易市場化是農村土地金融實現利益最大化的重要途徑。土地承包者將土地經營權轉移給第三方進行土地經營權的市場交易,豐富土地市場價值,形成超額利潤,從法律上確定土地的復合權利,依托市場經濟平衡土地的實際價值,建立土地經營權交易的專屬市場基礎設施,在符合《農村土地經營權流轉管理辦法》要求的前提下,利用市場規(guī)則調節(jié)和配置土地資源,有效突破投資人所在區(qū)域、戶口性質等農村土地經營權流轉的諸多限制[19]。

2.提升農村土地金融的中介服務能力。農村土地金融服務能力決定農村土地資本化發(fā)展水平。農村土地金融發(fā)展的過程需要中介專業(yè)化地做出土地經營權價值可靠性評估,通過比較法、收益還原法、成本比例法等常規(guī)方法和收益倍數法、標準回歸法、影子價格法等建立復合型的土地經營權價值評估體系。要規(guī)范中介合同的擬定方式、內容及標準,使中介合同在公平、公正的環(huán)境下簽訂。中介服務機構將土地經營權面向市場證券化,積極調整農產品價格剪刀差,提高農業(yè)比較收益,進而增加投資者信心。

3.完善農村土地信托和證券化的市場機制。本文所研究的農村土地證券化作為一種有價證券,其虛擬資本形式承載了土地經營權的所有權益,要從保護農民利益和保護投資者利益的雙重視角規(guī)劃土地金融的未來預期經濟收益。農村土地信托合同作為有價商品既是土地使用權的憑證,又是有價證券憑證。在農村土地經營權證券化市場上,土地證券憑證等同于證券市場有價證券,可以進行資本的流通與交易,使土地經營權憑證的價值能夠作為有價證券在資本市場上公開發(fā)售,豐富我國資本市場的產品,為投資者提供優(yōu)秀的投資標的[20]。

(二)政策建議

隨著我國農村經濟的不斷發(fā)展和產權性質的明晰,農村土地金融發(fā)展要在秉承土地用途不變的基礎上,遵循平等協商、依法流轉、自主選擇的原則,以提高農民收入、增加農地收益和提升農村社會發(fā)展水平為目標,建立以市場資本為主力,政府資本為保底的多重農地金融保障體系,使股份合作模式和土地信托模式成為農地金融市場主流[21]。農地金融中為了保證金融組織的有效介入,要在土地地籍檔案管理、農地金融信息發(fā)布、價格評估、市場完善、糾紛仲裁和配套服務等方面完善政策制度。

1.健全農地地籍檔案。一個清晰有保障的農地權利和地籍管理體系是一切農地金融活動的起點和前提。土地確權是“三權分置”的基礎,在交易費用不為零的經濟社會里,產權界定對資源的有效配置有著重要的意義。而現實中,一些由農民自行耕種的土地沒有承包經營權,部分村集體在土地管理中不斷的調整土地地權,造成了農村土地地籍混亂的現象。為此,完善土地地籍檔案管理對于農村土地市場化、金融服務規(guī)范化具有重要意義,建議政府部門進行實地土地調查,明晰農戶土地數量、質量、位置及經營情況,為土地金融規(guī)范化操作建立檔案打好基礎。

2.建立農地金融信息平臺。目前,仍然存在農地金融供需信息不平衡的問題,建立農地金融信息平臺,規(guī)范農地金融流程非常必要[22]。隨著數字化逐漸成為社會服務的組成部分,應建立統(tǒng)一的農地金融信息服務系統(tǒng),讓供需雙方能夠在平等的信息環(huán)境下進行交流,提高農地金融服務的公平性。

3.構建農地價格評估機制。農地價格評估是進入組織介入的難點。因為土地經營存在諸多的不確定因素,在農地屬性不變的原則上,農地的質量、位置等都是影響價值評估的重要因素,而我國當前農村土地價值評估規(guī)范化水平仍然不高,導致社會金融組織仍持觀望態(tài)度,農地信托等模式難以開展[23]。為此,建立一套完整的、詳細的農地價格評估等級制度,設定農地價格評估機制,培養(yǎng)農地價值評估人才和完善農地金融價值設定范圍相關法規(guī)是提高金融組織參與農地金融服務意愿的有效方法。

4.規(guī)范農地資源配置市場。農地金融市場決定了農村土地資源的配置方式,同時也影響著農村土地資源的利用效率[24]。雖然當前我國多種農村土地金融模式并存,一定程度上增加了資源配置管理優(yōu)化的難度,但是,隨著農業(yè)生產規(guī)模化、機械化、現代化的發(fā)展,當金融組織介入農地金融服務后,完善農村土地市場化機制是推動土地要素向著有序方向發(fā)展,實現農村土地資源合理優(yōu)化的重要保障。

5.設立農地糾紛仲裁機制。農地金融的進一步發(fā)展必然會產生利益相關者的權益糾紛問題,因此建立和完善以協商解決、調解解決、仲裁解決和訴訟解決為一體的農村土地糾紛仲裁機制是維護社會公平的重要手段[25]。

6.完善農村社會保障配套服務體系。對于我國農民而言,土地不僅僅是其基本收入的來源,更具有著最低生活保障、失業(yè)保障和養(yǎng)老保障的功能,是廣大農民生產生活的根本。許多農民寧愿拋荒棄耕也不愿意將自己的土地承包出去,這對農業(yè)的規(guī)模化經營造成了障礙,究其根本,是因為農村保障體系不完善,一方面,國家要對農村的社會保障體系進行完善,加強配套制度的建設；另一方面,要充分認識到農地金融的相關金融風險,完善其風險防范機制,創(chuàng)造出適應其發(fā)展的環(huán)境。農村統(tǒng)籌基金、農民養(yǎng)老基金、農民醫(yī)療保險和最低生活保障是國家財政支持的主要內容,保障農民的根本收益,政府“兜底”是經濟唱戲的基礎。另外，要讓金融組織放下顧慮,積極參與農地經營,發(fā)揮農村信用社作為農村金融主力軍的作用,多渠道引進民間資本,最終形成以社會資本為主體,政策支持、市場化運作的農地金融支持體系[26]。