房軍 張曉 吳丹 程立 隋振宇

摘 要：目的：通過分析調(diào)查問卷的結果，為食品安全應急處置工作制度的建立提供參考。方法：采用問卷調(diào)查的方式了解當前紹興市市場監(jiān)督管理局在日常食品安全應急處置工作中存在的主要問題、食品安全事件（故）數(shù)量和應急處置工作重心等。結果：不同層級、不同部門、不同崗位的人員（樣本）對于食品安全事件（故）和輿情事件的認知及理解有差異;市級層面比區(qū)（縣）級更加關注預防預警，其表現(xiàn)出較強的風險預防意識，但在操作中仍缺乏統(tǒng)一、科學的食品安全風險信息評估和預警指標體系。結論：通過建立縱向覆蓋市縣兩級、橫向連通內(nèi)外部的食品安全應急處置標準化流程（SOP），全市統(tǒng)一的食品安全事件（故）監(jiān)測平臺以及應急管理評價體系等方法，幫助各地市場監(jiān)督管理局更加科學地應對食品安全事件（故），最大程度減少預案失靈現(xiàn)象。

關鍵詞：食品安全;應急處置;應急管理

食品產(chǎn)業(yè)承擔著為我國逾13億人提供安全放心、營養(yǎng)健康食品的重任，是國民經(jīng)濟的支柱型產(chǎn)業(yè)和保障民生的基礎性產(chǎn)業(yè)，具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位和作用^[1-5]。習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十四次會議上的講話（2016年12月21日）中指出，加強食品安全監(jiān)管，關系全國13億多人“舌尖上的安全”，關系廣大人民群眾身體健康和生命安全。要嚴字當頭，嚴謹標準、嚴格監(jiān)管、嚴厲處罰、嚴肅問責，各級黨委和政府要作為一項重大政治任務來抓。要堅持源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控，完善食品藥品安全監(jiān)管體制，加強統(tǒng)一性、權威性。要從滿足普遍需求出發(fā)，促進餐飲業(yè)提高安全質(zhì)量^[6]。

近年來，全國的食品安全事件（故）頻發(fā)^[7-10]，僅紹興市近三年就發(fā)生過多次食品安全事件（故）或輿情事件。然而，由于事件發(fā)生頻次較低且部分制度可實施性較差，暴露了各部門應對突發(fā)事件的經(jīng)驗與應急準備不足。應急管理制度正是各級政府針對此類事件所亟需的，早在1995年，世界衛(wèi)生組織（WHO）和聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）已經(jīng)提出解決食品安全問題需要進行風險分析的概念^[11]。之后，世界上很多國家將風險分析作為食品安全管理的重要工具。也是借助食品安全問題風險分析理論，楊朝慧等^[1]構建了“風險識別-風險評估-風險管理”的特色理論分析框架，以期達到實現(xiàn)食品安全的事件從“事后管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑邦A防”。但是中國現(xiàn)在還沒有一套完整的針對所有食品安全事件的應急管理制度^[12-14]。為今后的食品安全應急處理工作制度的建立提供參考，為建立更加科學的食品安全應急處置標準化流程（SOP），幫助各地市場監(jiān)督管理局更加科學地應對食品安全事件（故），筆者在紹興開展了調(diào)研，在此期間，課題組進行了問卷調(diào)查。

1 對象與方法

由于調(diào)查問卷中的問題涉及到的內(nèi)容較為寬泛，不適合設計固定選項，因此問卷中的3道問題均為主觀題，之后再由課題組進行分類并總結。該問卷調(diào)查的對象包括浙江省紹興市場監(jiān)督管理局市、區(qū)（縣）兩級單位的工作人員，共計發(fā)出問卷130份。

2 結果與分析

2.1 問卷調(diào)查基本情況

課題組設計制作了《食品安全應急處置研究調(diào)查問卷》，該問卷調(diào)查的對象包括浙江省紹興市場監(jiān)督管理局市、區(qū)（縣）兩級單位，共發(fā)放問卷130份，回收問卷110份，有效問卷為109份，其中市級單位回收問卷13份，有效問卷13份;區(qū)（縣）級單位回收問卷97份，有效問卷96份。

根據(jù)調(diào)查問卷所提及的食品安全應急處置問題，課題組將問題進行了標準化處理，分為12大類，包括應急響應、應急管理機制、培訓和應急演練、輿情應對、預警預防、組織保障、應急處置流程、內(nèi)外部協(xié)同、應急技術手段、應急預案、善后處理、制止違法行為。同時，考慮到本次問卷統(tǒng)計分析結果僅用于指導課題研究的重點方向和整體把握，課題組將所涉二、三級細部問題歸納進入12類標準化問題類型，細部問題將用于《食品安全事件（故）應急處置效果評價指標體系》的構建和驗證。

2.2 紹興市食品安全應急處置工作中存在的主要問題

課題組在問卷的第一題設置了“當前食品安全應急處置工作中存在的主要問題有哪些？”這一問題。由于是開放式問卷形式，因此課題組對109份有效問卷的調(diào)查結果的第一個問題的回答中的要點進行分類，并繪制圖1。之后根據(jù)答題人回答的內(nèi)容將答案中涉及到的問題分為普通問題、較為主要問題和最主要問題，并分別賦值為P=1、2、3，之后計算各項問題的得分并繪制圖2^[15]。其中，市級單位共提及22個在食品安全應急處置工作中存在的主要問題，區(qū)（縣）級單位總共提及122個問題。在被提及的問題中，應急管理機制、培訓和應急演練這兩個問題被反復提及，在市縣兩級單位分別被提及6次（27.27%）、5次（22.73%）和22次（18.03%）、41次（33.61%），可以看出應急管理機制、培訓和應急演練是紹興市市場監(jiān)督管理局的市級與區(qū)（縣）級單位兩級最為關注的現(xiàn)狀問題。

除上述最為關注的兩方面問題外，輿情應對和預警預防問題在市級單位中各被提及3次，占比13.64%;同時，市級單位還提及了內(nèi)外部協(xié)同、善后處理等問題，因提及比例較低，故歸為其他問題，合計5次，占比22.73%。在區(qū)（縣）級單位中共提及了組織保障18次，占比14.75%;應急處置流程15次，占比12.30%;輿情應對7次，占比5.74%;其他問題均不足5%。綜合分析，除應急管理機制、培訓和應急演練外，市級單位較為關注的是輿情應對和預警預防問題，區(qū)（縣）級則更關注組織保障和應急處理流程，這說明市級單位對輿情事件更為敏感，而區(qū)（縣）級單位則更關注具體的行為規(guī)范。

對比市、區(qū)（縣）兩級單位的問卷結果可以發(fā)現(xiàn)，各單位對于應急管理現(xiàn)存的問題描述側重點不同，市級側重管理機制，區(qū)（縣）級側重操作層面，可能的原因是缺乏統(tǒng)一規(guī)范、責權清晰、操作便捷的食品安全應急處置流程標準，該流程標準應細化、固化和動態(tài)優(yōu)化應急預案，使市級層面的管理機制融入全市操作體系，最大程度減少預案失靈現(xiàn)象。同時，我們發(fā)現(xiàn)針對食品安全事件的預警預防并沒有引起太多人的重視。在將問題的嚴重程度進行賦值后，其比重進一步降低，并且級別越低，重視程度也越低。工作人員普遍認為其本職工作僅在于發(fā)生食品安全事件后規(guī)范、合適的進行處理。但是，僅僅這樣還不夠，減少損害的最佳方式是從控制源頭出發(fā)，盡量減少事件發(fā)生?，F(xiàn)在國際公認的減少食品安全事件的方式之一就是通過事前預防找出可能誘發(fā)食品安全事件的漏洞，這樣相對事后解決不僅保護了消費者的食品安全不受侵害，而且減少了用于處理緊急事件引起的不必要的財政支出。

2.3 紹興市食品安全事件（故）發(fā)生情況

在問卷設計的第二題上，調(diào)查人員被詢問，近3年中，各單位大約遇到過多少起食品安全應急事件（故），其中，屬于食品安全事故和輿情事件的分別有多少起。統(tǒng)計結果表明，在市局層面，食品生產(chǎn)處、應急管理宣傳處均提及發(fā)生過1起輿情事件，沒有遇到過食品安全事件（故）。區(qū)（縣）層面，上虞區(qū)局餐飲科有3人表示發(fā)生過一起食品安全事故，食品生產(chǎn)監(jiān)管科處置過2起食品安全應急事件，但不屬于食品安全事故，也不屬于輿情事件;嵊州市局食品綜合協(xié)調(diào)科處置過1起食品安全事故;新昌縣局辦公室表示輿情事件偶有發(fā)生，但具體數(shù)據(jù)不清，大概每年在10余件;越城區(qū)局食品安全綜合協(xié)調(diào)科1人提及3～4件、1人提及3件、1人提及1件，餐飲科有3人表示處置過2起食品安全應急事件、1人表示處置過3起食品安全應急事件;柯橋區(qū)局食品生產(chǎn)監(jiān)管科1人提及4起輿情事件、1人提及3起輿情事件、1人提及2起輿情事件，食品流通科1人提及1起輿情事件。其他科室均表示沒有遇到過食品安全應急事件。

統(tǒng)計結果表明，針對近3年發(fā)生的食品安全應急事件（故），不同部門之間的答案存在差異，市級與區(qū)縣局之間的答案也存在差異。不同層級、不同部門、不同崗位的人員（樣本）對于食品安全事件（故）和輿情事件的認知及理解有差異，可能的原因是市縣兩級縱向的信息互通不足、同一層級不同部門之間的信息互通不足;對于食品安全事件（故）和輿情事件的相關專業(yè)化培訓不足。

2.4 食品安全事件發(fā)生后，應急處置中最重要的工作

在調(diào)查問卷的最后，調(diào)查者被詢問，在食品安全事件發(fā)生后，應急處置中最重要的3項工作依次是什么？市局層面13份問卷中，共提及39項工作，提及率較高的有：應急處置流程，提及12次;其次是輿情應對，提及10次;應急響應7次，善后處理、預警預防各4次，其他工作2次。區(qū)縣層面96份問卷中，共提及288項工作，提及率較高的有：應急處置流程185次、輿情應對29次、善后處理23次、應急響應20次、其他工作31次。應急處置流程、輿情應對、應急響應是市縣兩級普遍認為最重要的3項工作，占比均高達80%，其中，應急處置流程的重要性居于首要位置。

統(tǒng)計結果表明，市、縣兩級單位對于應急處置工作要項TOP3的認知比較趨同，但重要性的分布各有差異。其中，區(qū)（縣）級局較市級局更為重視應急處置流程相關工作，高達64.24%的區(qū)（縣）級問卷樣本認為應急處置流程最為重要，比市級樣本多一倍。同時，在應急處置工作中市、縣兩級對應急處置流程中的具體工作項呈現(xiàn)出不同的關注點，市縣兩級均重視應急處置過程中的原因調(diào)查工作，但區(qū)（縣）級更加注重事故現(xiàn)場控制、醫(yī)療救治等工作，醫(yī)療救治和控制現(xiàn)場的相關工作在區(qū)（縣）級96份調(diào)查問卷中分別被提及55次和22次，市級13份問卷提及醫(yī)療救治5次。

針對位列TOP2的輿情應對要項，市級各單位較區(qū)（縣）級各單位更注重輿情應對，占比為25.64%，區(qū)（縣）級占比僅為10.07%，且優(yōu)先級較低，絕大多數(shù)出現(xiàn)在TOP2、TOP3之列。位列TOP3的善后處理一項，在市、縣兩級單位的重視程度比較接近，優(yōu)先級均相對較低。市級層面比區(qū)（縣）級更加關注預防預警，表現(xiàn)出較強的風險預防意識，但在操作中仍缺乏統(tǒng)一、科學的食品安全風險信息評估和預警指標體系。市縣兩級均重視輿情應對工作，但對網(wǎng)絡輿情的應對和導控仍顯不足。

3 結論與建議

通過本次問卷調(diào)查情況可以看出，市級市場監(jiān)管部門的食品安全應急處置流程標準應當著力于統(tǒng)一規(guī)范、責權清晰、操作便捷等幾個方面進一步完善。因此，應該早日建立縱向覆蓋市縣兩級、橫向連通內(nèi)外部的食品安全應急處置SOP，通過SOP工具提高對關鍵環(huán)節(jié)的風險辨識，提高應急處置效率。同時，還應建立健全全市統(tǒng)一的食品安全事件（故）監(jiān)測、報告網(wǎng)絡體系，構建多部門間信息溝通平臺，市縣互聯(lián)互通和資源共享，做到食品安全問題早發(fā)現(xiàn)、早預防、早整治、早解決。同時，應早日建立食品安全風險評估體系，探索構建科學的用于評估食品安全風險的模型，找出可能對消費者健康產(chǎn)生不良影響的危險;同時建立科學的風險評估方法，快速、高效的對食品安全事件進行評估，方便各級單位更好地應對食品安全事件。

基層監(jiān)管部門對食品安全突發(fā)事件的輿情應對和管理能力仍顯不足，而目前由輿情引發(fā)或因輿情而發(fā)酵的事件逐漸成為食品領域突發(fā)事件的主要形式，因此，基層監(jiān)管部門有效發(fā)揮網(wǎng)絡輿情的預警功能，建立預防、發(fā)現(xiàn)、研判、處置全流程的網(wǎng)絡輿情管理體系的重要性不斷凸顯。特別是針對校園等人員相對集中，輿情發(fā)展與傳播較快的地方，要不斷完善突發(fā)事件的監(jiān)測預警機制和應急處置運行機制。

此外，還應建立食品安全應急管理全過程評價系統(tǒng)，包括事前風險評價、應急事中評價和事后評價，改善風險及應急分析評價的方法。◇

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Analysis on the Food Safety Emergency Disposal Questionnaire of Supervision Administration Market Supervision Administration of Shaoxing Municipality

FANG Jun¹， ZHANG Xiao²， WU Dan¹， CHENG Li¹， SUI Zhen-yu¹

（¹National Medical Products Administration Institute of Executive Development， Beijing 100073， China;²Beijing Dongfang Junhe Management Consulting Co. Ltd.， Beijing 100027， China）

Abstract： Objective To provide a reference for the establishment of future food safety emergency response work system by analyzing the results of the questionnaire.Method A questionnaire survey was used to understand the main problems existing in the daily food safety emergency disposal work，the number of food safety incidents，and the focus of emergency disposal work of Market Supervision Administration of Shaoxing Municipality.Result Staff（samples）at different levels，different departments，and different positions had different perceptions and understandings of food safety incidents and public opinion incidents.At the municipal level，they payed more attention to prevention and early warning than the district（county）level.And they had stronger awareness of risk prevention，but still lacked a unified and scientific food safety risk information evaluation and early warning index system in operation.Conclusion By establishing a standard operation procedure（SOP）of food safety emergency disposal process covering the two levels of cities and counties，and horizontally connecting internal and external，a city-wide unified food safety incident monitoring platform and emergency management evaluation system，etc.，to help local Market Supervision Administration responded more scientifically to food safety incidents and therefore minimized the failure of the plan.

Keywords：food safety;emergency disposal;emergency management