韓藝 高天 張瑞

摘要：近年來NGO貪腐丑聞屢見報(bào)端，關(guān)于貪腐的發(fā)生雖有多種解釋但缺少實(shí)證檢驗(yàn)和整合性的解釋框架。為此，對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，提煉出“外部防控-內(nèi)部廉能-制度規(guī)束”3層涉及政府監(jiān)管、第三方評(píng)估、媒體披露、公眾參與、企業(yè)監(jiān)督、廉潔自律建設(shè)、公益能力建設(shè)、制度健全度、制度執(zhí)行力等9大致腐因子?；谒x取的12個(gè)NGO貪腐典型案例，輔之以媒體關(guān)于NGO貪腐的報(bào)道、調(diào)研訪談，對(duì)9大因子進(jìn)行驗(yàn)證，均被證實(shí)的同時(shí)，還發(fā)現(xiàn)“上級(jí)NGO監(jiān)管不力”和“慈善認(rèn)知偏差”兩個(gè)新的但仍可歸屬為9大因子類別的因子表現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建起“NGO貪腐肇因解釋框架”并形塑NGO貪腐防控治理機(jī)制：從長(zhǎng)遠(yuǎn)看需要針對(duì)9大致腐因子多管齊下，構(gòu)建起有效的防控治理機(jī)制。但鑒于因子類型的“固化性”不同，應(yīng)采取分步實(shí)施，先易后難的治理策略。

關(guān)鍵詞：NGO貪腐;影響因子;肇因解釋框架

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2021）04-0099-012

一、問題的提出

NGO作為社會(huì)治理的重要主體，在滿足社會(huì)多元需求、培育公眾民主價(jià)值觀、擴(kuò)大外部監(jiān)督等方面的作用不可或缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2020年底，我國(guó)共有民間組織894385個(gè)，相較于2010年440168的保有量已翻了一番①。然而，NGO蓬勃發(fā)展之際，也出現(xiàn)了“郭美美事件”“春蕾計(jì)劃風(fēng)波”等慈善丑聞，更有“紅頂協(xié)會(huì)斂財(cái)風(fēng)波”“中華畜牧業(yè)協(xié)會(huì)沈廣案”等涉及腐敗案件的發(fā)生，引發(fā)慈善領(lǐng)域的公信力危機(jī)。在“郭美美事件”發(fā)生后一個(gè)季度內(nèi)全國(guó)捐額降幅高達(dá)86.6%②。多起慈善丑聞事件使慈善形象蒙垢，嚴(yán)重掣肘我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展。為此，如何針對(duì)NGO違規(guī)籌款、變相洗錢、善款挪用、假公濟(jì)私等問題加以有效治理，保障慈善事業(yè)的純潔性已迫在眉睫。

諸多NGO慈善丑聞特別是貪腐案件的背后，若干問題引發(fā)思考：NGO貪腐何以發(fā)生？多起貪腐案例的共性特征是什么？其背后的深層肇因有哪些？關(guān)于NGO貪腐肇因現(xiàn)有研究是如何解釋的，這些解釋是否與實(shí)證檢證相吻合？如何針對(duì)NGO貪腐構(gòu)建起整合性的解釋性框架？特別是如何針對(duì)貪腐肇因，形塑起有效的防控治理機(jī)制？為此，本文擬對(duì)這些問題進(jìn)行回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)梳理與研究思路

早先，Salamon的志愿失靈理論指出，家長(zhǎng)式作風(fēng)已嚴(yán)重掣肘了NGO的健康發(fā)展Salamon，L.M.，Partners in Public Service： The Scope and Theory of Government-Nonprofit Relations，The Nonprofit Sector：A Research Handbook，New Haven：Yale University Press，1987，pp.111-112.。后來學(xué)者從責(zé)任機(jī)制里賈納·E·赫茲琳杰等：《非營(yíng)利組織管理》，北京新華信商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理有限責(zé)任公司譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第2-15頁(yè)。、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)Archambeault，D.S.，Sarah Webber and Janet Greenlee， Fraud and Corruption in U.S.Nonprofit Entities，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，vol.44，no.6（2015），pp.1194-1224.、組織特殊性與能力差異Trivunovic，M.，Johnsφn J. and Mathisen H.， Developing an NGO Corruption Risk Management System：Considerations for Donors.U4 Issue，no.9（2011），pp.1-26.、外部監(jiān)管Herzlinger，R.E.， Can Public Trust in Nonprofits and Governments Be Restored？ Harvard Business Review，vol.74，no.2（1996），pp.97-107.等角度提出了致腐論斷。而國(guó)內(nèi)對(duì)NGO的研究主要集中于管理體制、政社關(guān)系、內(nèi)部治理、國(guó)外引介等主題上?？傮w上看，關(guān)于NGO貪腐肇因的論述往往僅在NGO宏觀研究主題中附帶提及，缺乏微觀系統(tǒng)探究和理論解釋。為此，本文針對(duì)“NGO貪腐何以發(fā)生”之問，在梳理相關(guān)論述的基礎(chǔ)上，提煉出多層致腐因子，以案例和訪談對(duì)理論假設(shè)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并在驗(yàn)證基礎(chǔ)上形成“NGO貪腐肇因解釋框架”，以期為豐富NGO貪腐研究盡綿薄之力。

（一）文獻(xiàn)梳理與歸納

截止到2020年12月25日，課題組以“NGO（NPO、社會(huì)組織、非政府組織、非營(yíng)利組織）貪腐（腐敗、貪污）”“慈善（公益、志愿）腐?。ㄘ澑?、貪污）”為“主題”通過CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)共檢索到相關(guān)文獻(xiàn)17篇。鑒于研究文獻(xiàn)數(shù)量太少，為盡可能全面掃描，課題組進(jìn)而輔之以“語句檢索”方式，即同一句話中含有“NGO（NPO、社會(huì)組織、非政府組織、非營(yíng)利組織）”和“貪腐（腐敗、貪污）”或含有“慈善（公益、志愿）腐?。ㄘ澑?、貪污）”的文獻(xiàn)，共計(jì)檢索到2416篇，對(duì)之進(jìn)行分層篩取，首先剔除重復(fù)、無關(guān)項(xiàng)，共篩選出614篇。接著，課題組對(duì)這些文獻(xiàn)中有關(guān)“NGO貪腐”肇因的語句進(jìn)行篩選抓取。梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于NGO貪腐肇因解釋主要可歸納為三大層面。

1.外部防控層

外部防控，是政府、第三方機(jī)構(gòu)、媒體、公眾以及企業(yè)等諸多外部主體對(duì)NGO施以的監(jiān)督和約束。外部防控層主要涉及主體是否多元化、協(xié)同效應(yīng)如何、監(jiān)督是否有效。

（1）政府監(jiān)管

政府因其強(qiáng)制力、權(quán)威性，是NGO監(jiān)管的重要主體。政府監(jiān)管可能存在的問題：一是監(jiān)督實(shí)效不佳。行政化監(jiān)管體制以防范控制為主，重資格預(yù)審而輕行為監(jiān)管，監(jiān)管成效甚微陳曉春、肖雪：《非營(yíng)利組織的法治化監(jiān)管》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017年第5期。。年檢和評(píng)估可能流于形式，許多腐敗問題難以揭露王紅艷：《社會(huì)組織腐敗治理機(jī)制變遷與發(fā)展》，《政治學(xué)研究》，2016年第2期。。而面對(duì)種類繁雜，數(shù)量龐大的NGO，對(duì)其具體活動(dòng)的監(jiān)管更難以有效履行張玉強(qiáng)：《從“雙重管理”到“三層協(xié)同”——中國(guó)社會(huì)組織登記管理體制的重新構(gòu)建》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期。。二是監(jiān)管部門間缺乏協(xié)調(diào)。監(jiān)管主體間信息分離朱志偉、劉振：《重塑與創(chuàng)新：“互聯(lián)網(wǎng)+”視域下的社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制研究》，《電子政務(wù)》，2018年第2期。，監(jiān)管過程中存在著“缺位”“越位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象侯江紅：《論公益組織的財(cái)務(wù)特征與政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。。三是“政社不分”導(dǎo)致監(jiān)管失靈。NGO獨(dú)立性缺失和對(duì)政府的過度依賴直接影響其公益性宗旨和公益目標(biāo)孔金平、王忠莉：《非政府組織信任危機(jī)補(bǔ)救研究》，《行政論壇》，2015年第2期。，部分NGO濫用轉(zhuǎn)移而來的公權(quán)力，存在專制和腐敗游祥斌、劉江：《從雙重管理到規(guī)范發(fā)展——中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第4期。。

（2）第三方評(píng)估

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以其獨(dú)立性、專業(yè)性成為政府監(jiān)管的重要補(bǔ)充。近年來，NGO第三方評(píng)估有了起步式發(fā)展，但專業(yè)化第三方評(píng)估組織稀少石國(guó)亮：《慈善組織公信力重塑過程中第三方評(píng)估機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》，2012年第9期。，尚存在發(fā)展不平衡、評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)、專業(yè)水平不高和評(píng)估機(jī)制不健全等問題徐雙敏、崔丹丹：《社會(huì)組織第三方評(píng)估主體及其能力建設(shè)》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》，2018年第5 期。。有的評(píng)估機(jī)構(gòu)身份和經(jīng)費(fèi)的不獨(dú)立導(dǎo)致其評(píng)估工作、評(píng)估結(jié)果難以避免外界干擾黎江：《政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的第三方評(píng)估：現(xiàn)狀、困境與路徑優(yōu)化》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2019年第24期。。

（3）媒體與公眾監(jiān)督

媒體輿論與公眾檢舉難以有效起到監(jiān)督的常態(tài)化和預(yù)防作用胡小軍：《<慈善法>實(shí)施后慈善組織監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建的挑戰(zhàn)與因應(yīng)》，《學(xué)術(shù)探索》，2018年第4期。。對(duì)公益慈善組織進(jìn)行負(fù)面報(bào)道時(shí)道德風(fēng)險(xiǎn)成本較高，專業(yè)性公益媒體對(duì)NGO存在深度的資源依賴黨生翠：《慈善組織的聲譽(yù)受損與重建研究》，《中國(guó)行政管理》，2019年第11期。，一些媒體習(xí)慣于對(duì)NGO“報(bào)喜不報(bào)憂”李建華、朱偉干：《論我國(guó)非政府組織發(fā)展的倫理使命》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2011年第1期。，難以發(fā)揮輿論震懾作用。而由于慈善組織從事的是一種美德行為，受到經(jīng)常性的社會(huì)信任謝靜：《我國(guó)慈善組織的社會(huì)問責(zé)機(jī)制探析》，《學(xué)會(huì)》，2012年第1期。，公眾缺乏對(duì)NGO的主動(dòng)監(jiān)督周志忍、陳慶云：《自律與他律——第三部門監(jiān)督機(jī)制個(gè)案研究》，浙江人民出版社1999年版，第95頁(yè)。，且對(duì)NGO的監(jiān)督表現(xiàn)為情緒化、碎片化特征，難以發(fā)揮與其他官方及非官方監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)袁同成、沈?qū)m閣：《新媒體與“善治”的可能——基于中外網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管的比較研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2014年第3期。。加之信息不對(duì)稱，NGO易借信息優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”張冉：《中國(guó)社會(huì)組織黑名單制度研究：價(jià)值分析、現(xiàn)實(shí)困境與建構(gòu)路徑》，《情報(bào)雜志》，2017年第1期。。

（4）企業(yè)監(jiān)督

企業(yè)是NGO資金的重要來源。而NGO在與企業(yè)交際過程中易發(fā)生目標(biāo)替代問題，不惜以損害公益目標(biāo)為手段獲取自身經(jīng)濟(jì)利益張玉磊：《困境與治理：非營(yíng)利組織的市場(chǎng)化運(yùn)作研究》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2008年第4期。。過多的商業(yè)涉足為公益亂象提供了發(fā)生空間，打著“慈善”旗號(hào)從事商業(yè)活動(dòng)，公益腐敗和過度商業(yè)化現(xiàn)象快速增長(zhǎng)黃春蕾、郭曉會(huì)：《慈善商業(yè)化：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的考察及中國(guó)的發(fā)展路徑設(shè)計(jì)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015年第4期。。NGO貪腐發(fā)生與其商業(yè)活動(dòng)頻繁且缺乏規(guī)范有關(guān)王棟：《現(xiàn)代社會(huì)組織權(quán)力機(jī)制構(gòu)建的社會(huì)化進(jìn)路》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017年第4期。。

總結(jié)看來，“外部防控”層的致因主要有：政府監(jiān)管實(shí)效不佳、主體間協(xié)同增效不夠、政社不分;第三方評(píng)估權(quán)威不足、獨(dú)立性和專業(yè)性不夠;媒體受選擇偏好影響，監(jiān)督難以形成常態(tài)化約束;公眾監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、存在慈善意識(shí)偏差，不具持久性;企業(yè)監(jiān)督存在社企共謀、助長(zhǎng)NGO過多商業(yè)化活動(dòng)。

2.“內(nèi)部廉能”層

內(nèi)部廉能，即NGO內(nèi)部自律養(yǎng)成及公益能力建設(shè)，涉及內(nèi)部規(guī)范、權(quán)力制衡、同行互律等?！傲笔荖GO廉潔自律建設(shè)，是“不想腐”的內(nèi)部屏障;而“能”為公益能力，是清正廉潔的能力支撐。

（1）廉潔自律建設(shè)

缺乏健全的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)作不規(guī)范、信息不透明等，難免使組織面臨腐敗與異化困境趙敏：《NGO在救災(zāi)重建中的成長(zhǎng)契機(jī)》，《人民論壇》，2011年第29期。。不少NGO忽視廉潔自律制度建設(shè)，內(nèi)部分權(quán)制衡機(jī)制缺失，自律規(guī)范不完善以及執(zhí)行欠佳潘修華、吳中濤、向昉：《我國(guó)社會(huì)組織廉潔自律機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策》，《廉政文化研究》，2017年第3期。。內(nèi)部管理中存在使命動(dòng)機(jī)不純、透明度缺乏以及人才短缺等問題鄧國(guó)勝：《中國(guó)草根NGO發(fā)展的現(xiàn)狀與障礙》，《社會(huì)觀察》，2010年第5期。。同時(shí)，NGO信息公開中表現(xiàn)出輕互動(dòng)、輕質(zhì)量且出現(xiàn)層級(jí)、區(qū)域間的不平衡，工具色彩濃厚袁同成、沈?qū)m閣：《新媒體與“善治”的可能——基于中外網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管的比較研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2014年第3期。。而行業(yè)性社會(huì)組織發(fā)育尚不成熟，在推動(dòng)行業(yè)自身與行業(yè)公信力建設(shè)中功能和作用有限胡小軍：《<慈善法>實(shí)施后慈善組織監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建的挑戰(zhàn)與因應(yīng)》，《學(xué)術(shù)探索》，2018年第4期。。

（2）公益能力建設(shè)

部分NGO能力不足，在特定環(huán)境下也可能招致腐敗發(fā)生楊雄、程福財(cái)：《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織培育和監(jiān)管的問題與對(duì)策》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2014年第4期。。部分NGO存在法律意識(shí)薄弱，公益意識(shí)不強(qiáng)，資源動(dòng)員能力差，服務(wù)水平低，重收費(fèi)、輕服務(wù)，缺乏人才培養(yǎng)機(jī)制等普遍問題陳成文、陳建平：《論社會(huì)組織參與市域社會(huì)治理的制度建設(shè)》，《湖湘論壇》，2020年第1期。。汪錦軍將NGO能力瓶頸概括為人才資金缺乏、效率低下、違背非營(yíng)利準(zhǔn)則等六種表現(xiàn)汪錦軍：《走向合作治理——政府與非營(yíng)利組織合作的條件、模式和路徑》，浙江大學(xué)出版社2012年版，第100-103頁(yè)。。張洪武認(rèn)為從業(yè)人員素質(zhì)低致使NGO能力不足張洪武：《非營(yíng)利組織的生成路徑與發(fā)展路徑》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第5期。。崔開云、徐勇指出，NGO物質(zhì)資源匱乏或充沛都可能滋生慈善腐敗崔開云、徐勇：《中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)組織的政治整合問題分析——基于觀念、機(jī)構(gòu)和行動(dòng)的綜合性視角》，《教學(xué)與研究》，2018年第6期。。

總結(jié)看來，內(nèi)部廉能層方面，由于信息公開等內(nèi)部規(guī)范乏力、分權(quán)制衡機(jī)制缺乏、行業(yè)自律不夠，加上由于人才缺乏，忽略法律意識(shí)、公益精神、資源監(jiān)管等公益能力建設(shè)，NGO易滋生貪腐。

3.“制度規(guī)束”層

制度規(guī)束，是強(qiáng)化制度“籠子”的規(guī)范約束作用。制度規(guī)束層涉及制度健全度和制度執(zhí)行力兩個(gè)方面。

（1）制度健全度

一是社會(huì)組織的立法尚缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性李金玉、宋新邵：《民間公益組織法治化治理路徑完善》，《人民論壇》，2016年第8期。。相關(guān)事務(wù)性（如信息公開、稅務(wù)等）立法尚存空白李長(zhǎng)春：《論中國(guó)慈善組織的監(jiān)管》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013年第6期。，關(guān)于NGO內(nèi)部財(cái)產(chǎn)關(guān)系等實(shí)體權(quán)利的問題很少談及張清、武艷：《包容性法治框架下的社會(huì)組織治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2018年第6期。。二是相關(guān)法規(guī)存在立法理念偏差、層級(jí)偏低、登記注冊(cè)制度及監(jiān)督制度上的問題柴振國(guó)、趙新潮：《社會(huì)治理視角下的社會(huì)組織法制建設(shè)》，《河北法學(xué)》2015年第4期。。存在制度重復(fù)、制度沖突、制度無力等困境王棟、朱伯蘭：《社會(huì)組織腐敗治理：政社分開的邏輯進(jìn)路》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第5期。。部分規(guī)則滯后于實(shí)踐需要，如非競(jìng)爭(zhēng)性原則許小玲：《社會(huì)組織活力激發(fā)的新問題及政策思考——基于社會(huì)治理的視角》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》，2014年第3期。、注冊(cè)登記門檻高王名、賈西津：《關(guān)于中國(guó)NGO法律政策的若干問題》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003年第S1期。、票據(jù)體系缺乏針對(duì)性丁少山：《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度修訂論證及研究》，2015年中國(guó)社會(huì)組織理論研究文集，中國(guó)社會(huì)出版社2015年，第267-286頁(yè)。、稅收制度劉艷紅：《我國(guó)非政府組織稅收政策的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策建議》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期。等。

（2）制度執(zhí)行力

涉及NGO的“三大條例”存在涵蓋面不夠，缺乏操作性，條款間銜接不足等缺憾陳蓮鳳：《以社會(huì)治理為導(dǎo)向推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展》，《福建論壇》（人文社會(huì)科學(xué)版），2014年第11期。。由于登記門檻偏高等要素，一些社會(huì)組織游離于法律監(jiān)管之外劉振國(guó)：《打造法治社會(huì)建設(shè)的組織基石》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2014年11月24日第四版。，難以對(duì)其人員、經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)等實(shí)施有效管理劉艷：《公共體育服務(wù)多元參與機(jī)制創(chuàng)新研究》，《北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016年第1期。。另外，抑腐手段不夠強(qiáng)硬，實(shí)質(zhì)懲罰機(jī)制難以落實(shí)，未能發(fā)揮理想的震懾作用李長(zhǎng)春：《論中國(guó)慈善組織的監(jiān)管》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013年第6期。。同時(shí)，各監(jiān)管主體在執(zhí)行中“碎片化”現(xiàn)象明顯張冉：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)非營(yíng)利組織聲譽(yù)研究：危機(jī)溯源與重塑路徑》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2014年第1期。，相關(guān)制度執(zhí)行不佳問題依舊存在盧向東：《“控制-功能”關(guān)系視角下行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第5期。。

總結(jié)看來，制度規(guī)束層方面，由于涉及NGO監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)政策不夠完善，有的制度設(shè)計(jì)滯后于實(shí)踐需要，導(dǎo)致執(zhí)行力大打折扣，在防控NGO貪腐方面的作用難以根本彰顯。

（二） 研究述評(píng)與思路

綜上，學(xué)界從不同角度詮釋了NGO貪腐發(fā)生的機(jī)理，其價(jià)值不言而喻，為本文研究提供了理論依據(jù)和重要支撐。但客觀地看，現(xiàn)有研究尚存在有待完善之處：一是囿于國(guó)情差異，特別是NGO治理受特定的歷史、文化、制度環(huán)境影響，國(guó)外研究的參照意義有限。二是國(guó)內(nèi)關(guān)于NGO貪腐發(fā)生機(jī)理的研究，主要是在社會(huì)組織發(fā)展、法治、監(jiān)管等宏觀研究中附帶提及，且主要聚焦監(jiān)管制度、NGO內(nèi)部治理機(jī)制、政社和社企關(guān)系等因素，較為分散，難以勾勒出NGO貪腐發(fā)生的整體邏輯，關(guān)于貪腐發(fā)生機(jī)理仍缺少整合性的解釋框架。實(shí)際上，NGO貪腐的發(fā)生是多方因素綜合作用的結(jié)果，各肇因之間究竟存在何種關(guān)聯(lián)，仍需加以系統(tǒng)研究。三是現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏基于大量案例以及訪談材料的邏輯實(shí)證。

為此，本文研究進(jìn)路為：一是對(duì)現(xiàn)有研究梳理歸納，形成“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”3個(gè)肇因?qū)?，并具體解構(gòu)為9大致腐因子（表1）。二是選取近年來發(fā)生的12起典型案例以及課題組對(duì)N市相關(guān)部門和NGO的實(shí)地訪談資料對(duì)因子加以實(shí)證檢驗(yàn)。三是在驗(yàn)證分析的基礎(chǔ)上，舉要?jiǎng)h蕪、拾遺補(bǔ)闕，形成NGO貪腐肇因之理論闡釋，以深入剖析NGO貪腐發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理并對(duì)癥下藥。

三、實(shí)證檢驗(yàn)

（一）案例分析

1.案例選取

為確保覆蓋主體的多元化（既涉及官辦、非官辦NGO;又在類型上涵蓋社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位），同時(shí)保證案例時(shí)效性，最終選取近年發(fā)生并引起社會(huì)熱議且有詳實(shí)可獲取的資料作為支撐的12個(gè)NGO貪腐典型案例（表2）。

2.案例核心要素提取

為直觀詳盡呈現(xiàn)案例，對(duì)12個(gè)案例按丑聞表現(xiàn)、問題原因、檢舉者以及處理結(jié)果等核心要素進(jìn)行分析提煉并做歸類（表3）。同時(shí)，選取兩個(gè)案例（C01、C02）做深描詳述，將所搭建的“外部防控—內(nèi)部廉能—制度規(guī)束”理論框架嵌入案例中，深度挖掘潛藏在慈善貪腐背后的深層因素，并驗(yàn)證經(jīng)由文獻(xiàn)歸納所得的因子是否成立。

3.案例深描

案例一：“中國(guó)媽媽”胡曼莉事件

胡曼莉，中華綠蔭兒童村的創(chuàng)始者，曾因收養(yǎng)數(shù)百名孤兒使其慈善形象聞名一時(shí)，被人們親切地稱為“中國(guó)媽媽”。但隨著2007年《南方周末》的一篇報(bào)道甄茜：《跨國(guó)調(diào)查“中國(guó)母親”胡曼莉真相》，鳳凰網(wǎng)，2007年6月7日，http：//phtv.ifeng.com/phinfo/detail_2007_06/07/1074355_0.shtml。，人們才意識(shí)到兒童村遠(yuǎn)非想象中的運(yùn)作有序。報(bào)道稱，生活中的胡曼莉?qū)聝翰⒎鞘谴认楹湍赖?，而是將孤兒作為斂?cái)工具，甚至無端體罰。為了博取捐者同情，胡曼莉曾在賬戶有幾十萬余額的情況下謊稱孤兒奶粉錢不夠、生活拮據(jù)。之后，在南普陀寺舉行的愛心籌募活動(dòng)中丟下孩子，跑去數(shù)錢，更是稱孩子們?yōu)椤捌蜇ぁ?，而此次的募集款目也始終未進(jìn)行公示。由于在活動(dòng)中感受到了沿海地區(qū)人們的慈善慷慨，胡此后在未申請(qǐng)、未得到政府準(zhǔn)許的情況下，擅自將孤兒遷至福州。1998年水災(zāi)，在一起“美國(guó)媽媽聯(lián)誼會(huì)”委托的物資采購(gòu)項(xiàng)目中，胡更是將購(gòu)價(jià)55元一件的棉衣向委托方謊報(bào)為150元每件。另外，胡在日常管理中還涉及棉絮、大米、孤兒手術(shù)費(fèi)、孤兒學(xué)費(fèi)等項(xiàng)目費(fèi)用的謊報(bào)。報(bào)道還指出，在兒童村，胡曼莉大權(quán)獨(dú)攬、掌控一切開支，學(xué)校沒有規(guī)范化的財(cái)會(huì)票據(jù)，負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)事務(wù)的陳某也是她養(yǎng)大的孩子，學(xué)校一切超支都需要經(jīng)得胡的同意，胡還以收養(yǎng)的孩子為名私自開戶存款，而在日常管理中也常是公私不分，大搞“票據(jù)游戲”。在胡曼莉表面疼愛孩子的背后，是對(duì)孩子們的嫌棄以及內(nèi)心的不喜，據(jù)離開學(xué)校的孤兒回憶，學(xué)校充斥著謾罵和指責(zé)何海寧、譚江華：《胡曼莉孤兒學(xué)校陷入混亂 兒童快樂天堂被指騙局》，搜狐新聞，http：//news.sohu.com/20060907/n245209055.shtml。。甚至胡還指使司機(jī)將身體殘缺、長(zhǎng)相不好的孤兒在夜晚偷偷“扔掉”。

而之后的一則有關(guān)對(duì)兒童村成立以來官方審計(jì)報(bào)告的新聞報(bào)道甘泉公益：《揭示中國(guó)母親真相：由胡曼莉事件觀慈善業(yè)缺失》，人民網(wǎng)，2007年4月12日，http：//www.ganquanfund.org.cn/juanzeng/101107.html。，更是揭開了胡曼莉多年來的不實(shí)開支、財(cái)務(wù)隱瞞、審計(jì)作假、賬務(wù)混亂等違規(guī)行徑。報(bào)道還曝光胡曼莉名下購(gòu)有多處房產(chǎn)，其中不乏300多平方米的豪宅，同時(shí)還將女兒送至國(guó)外留學(xué)。胡曼莉的種種違規(guī)行為早在2000年就被兒童村的資助者——“美國(guó)媽媽聯(lián)誼會(huì)”所戳破，七年來，后者一直就胡曼莉的違規(guī)行為尋求訴諸法律。最終，隨著輿論的聲討、政府的介入以及真相的浮出，由胡所經(jīng)營(yíng)的兒童村被麗江市政府正式接管，其所引領(lǐng)一時(shí)的“慈善神話”也終得落幕。

案例二：河南宋慶齡基金會(huì)非法籌資

2017年有公眾舉報(bào)河南省宋慶齡基金會(huì)葉縣辦事處在當(dāng)?shù)剡`規(guī)吸收公眾存款多年，隨后各大媒體均予以報(bào)道。早在2005年，該基金會(huì)就已在當(dāng)?shù)兀ㄤ鸷邮信R潁縣）以較高利息進(jìn)行違規(guī)籌款梁鵬：《河南宋基會(huì)：農(nóng)村“吸金”，在城市放貸搞房地產(chǎn)》，《新華每日電訊》，2011年11月12日第4版。，并將所籌資金采取“宋基會(huì)放貸，企業(yè)捐款付息”模式用于商業(yè)貸款。后因借貸企業(yè)資金鏈斷裂，致使公眾不能正常存取。繼續(xù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)宋基會(huì)在葉縣辦事處已于2015年被撤銷，但違規(guī)籌資行為尚在繼續(xù)姜萍：《河南省宋慶齡基金會(huì)被指非法集資 辦事處撤銷仍斂財(cái)》，央廣網(wǎng)，2017年5月5日， http：//china.cnr.cn/yaowen/20170505/t20170505_523739690.shtml。。其實(shí)早先在2011年該基金會(huì)便被曝出存在“善款放貸”行為，河南省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省民政廳對(duì)此也成立調(diào)查組，但未見調(diào)查結(jié)果公布李鵬、梁鵬：《河南宋基會(huì)被調(diào)查兩年仍是“無頭案”“正處于被調(diào)查期間”成了應(yīng)付輿論質(zhì)疑的擋箭牌》，《新華每日電訊》，2013年7月7日第3版。。報(bào)道還曝出河南省宋基會(huì)存在公益縮水問題，其承接的公益項(xiàng)目“鄭州新區(qū)宋慶齡基金會(huì)青少年兒童活動(dòng)中心”規(guī)劃占地222畝，最終卻縮水至47畝趙艷紅、高澤華、黃喆：《河南宋基會(huì)3年前被曝善款放貸 至今無調(diào)查結(jié)果》，搜狐網(wǎng)，2014年9月29日，http：//news.sohu.com/20140929/n404737538.shtml。。此外該基金會(huì)于2011年規(guī)劃并施工的價(jià)值1.2億元宋慶齡雕像也于兩年后被叫停拆除，河南省宋基會(huì)對(duì)于該工程的項(xiàng)目介紹、資金使用等相關(guān)事宜未曾做任何披露韓哲：《取之盡錙銖，用之如泥沙》，《北京商報(bào)》，2013年7月3日第2版。。2011年9月，省委統(tǒng)戰(zhàn)部等多部門宣布成立調(diào)查組對(duì)該事件進(jìn)行調(diào)查，同樣是杳無音信。同時(shí)，人民網(wǎng)報(bào)道指出河南宋基會(huì)2012年年報(bào)未通過初審，至2013年7月年檢都未完成審核趙艷紅、高澤華：《河南宋基會(huì)2012年未年檢 監(jiān)管部門涉行政不作為》，人民網(wǎng)，2013年7月23日，http：//yuqing.people.com.cn/n/2013/0723/c210118-22295636.html。。在該基金會(huì)多年來一系列丑聞中，媒體均予以了披露，相關(guān)部門也成立調(diào)查組展開調(diào)查，但未見結(jié)果。更讓人困惑的是，該基金會(huì)縱使丑聞纏身，但依舊通過了當(dāng)年的“年檢”審查王華：《河南宋基會(huì)真的有人在“調(diào)查”嗎？》，《新京報(bào)》，2013年9月3日第3版。。

將上述兩個(gè)案例帶入框架進(jìn)行驗(yàn)證，結(jié)果見表4。

（二）調(diào)研訪談

2017年N市在公益創(chuàng)投過程中披露出NGO慈善丑聞事件。課題組于2017—2018年分別對(duì)N市民政局民間組織管理處、社會(huì)組織評(píng)估中心及Q基金會(huì)工作人員開展了實(shí)地調(diào)研和訪談?；谠L談的檢驗(yàn)結(jié)果如下表。

（三）檢驗(yàn)結(jié)果

通過對(duì)12個(gè)案例進(jìn)行綜合提取與重點(diǎn)深描，再結(jié)合課題組調(diào)查訪談，對(duì)前述因子加以實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，前述所有因子均得到了證明。將因子驗(yàn)證結(jié)果重新加以歸納整合，結(jié)果見表6。與此同時(shí)，在實(shí)證檢驗(yàn)過程中還發(fā)現(xiàn)“上級(jí)NGO監(jiān)管不力（V1）”和“慈善認(rèn)知偏差（V2）”兩個(gè)新現(xiàn)因子表現(xiàn)（詳見表4、表5），可分別將其歸類于廉潔自律建設(shè)（V6）和公益能力建設(shè)（V7）。

在因子檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于因子及其相互關(guān)聯(lián)可得：NGO貪腐的發(fā)生是由多層次、復(fù)雜化的因素及其相互關(guān)系疊加所誘發(fā)的結(jié)果。為此，可勾勒出“NGO貪腐肇因解釋框架”：當(dāng)NGO內(nèi)部廉能建設(shè)滯后、廉潔激勵(lì)不足，而外部以政府為主體的監(jiān)管防控不力或缺少協(xié)同時(shí)，加上法律規(guī)范不夠健全、制度執(zhí)行不力，3個(gè)層次中任何因子出現(xiàn)問題，都可能為NGO貪腐大開方便之門。特別是當(dāng)多個(gè)漏洞共發(fā)，各因子交互作用并形成負(fù)向疊加耦合時(shí)，三層防盾缺口盡開，貪腐得以頻發(fā)。

四、結(jié)論與展望

本文以“NGO貪腐何以發(fā)生”為研究問題，基于實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)：一是在全面梳理現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，提煉出NGO貪腐發(fā)生的“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”3層涉及政府監(jiān)管、第三方評(píng)估、媒體披露、公眾參與、企業(yè)監(jiān)督、廉潔自律建設(shè)、公益能力建設(shè)、制度健全度、制度執(zhí)行力這9大肇因的因子集。二是通過12個(gè)案例并綜合實(shí)地訪談對(duì)9大肇因進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，上述因子均得到證實(shí)，同時(shí)還發(fā)現(xiàn)“上級(jí)NGO監(jiān)管不力”和“慈善認(rèn)知偏差”兩個(gè)新的因子表現(xiàn)。三是經(jīng)過歸類整合因子層集、因子維度，最終形塑出“NGO貪腐肇因解釋框架”（圖1），用以解釋“NGO貪腐何以發(fā)生”?；谘芯靠傻茫簝?nèi)部廉能層能夠強(qiáng)化或弱化NGO自身廉潔養(yǎng)成與能力建設(shè)，對(duì)意識(shí)行為起驅(qū)動(dòng)作用;外部防控層作為外主體約束，各主體監(jiān)管力度的強(qiáng)弱影響著NGO行為空間與張弛，對(duì)貪腐是否發(fā)生、發(fā)生的強(qiáng)度具有調(diào)節(jié)作用;而制度作為防護(hù)網(wǎng)，其完備與得到有效執(zhí)行能有效阻止或減弱各因子發(fā)生效力，相反，在缺失條件下則能助推或強(qiáng)化各因子效力，因此從中起中介作用。

慈善腐敗由多種因素所致，僅寄望于某一方面的查漏補(bǔ)缺不可能一勞永逸。NGO貪腐治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各層次、各方面、各個(gè)主體協(xié)同，形成聯(lián)動(dòng)治理防范機(jī)制。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看需要針對(duì)“外部防控層—內(nèi)部廉能層—制度規(guī)束層”的9大致腐因子多管齊下，構(gòu)建起有效的防控治理機(jī)制。但鑒于因子類型的“固化性”即依據(jù)條件的固化程度將其分為“定性”（固有屬性，不可能根除）、“慣性”（一旦形成會(huì)長(zhǎng)期積淀并存續(xù)）、“韌性”（有較強(qiáng)的抗壓性，短期內(nèi)難以根本改變，但存在改進(jìn)希望）、“彈性”（已經(jīng)發(fā)生一定程度的改善，有徹底改善的空間）。詳見韓藝：《地方政府環(huán)境決策短視：原因分析、治理困境及路徑選擇》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2014年第5期。不同（表7），應(yīng)采取分步實(shí)施，先易后難的治理策略：

政府監(jiān)管（V1）雖具有一定的“慣性”，但隨著2013年以來四類社會(huì)組織直接登記制的實(shí)施及當(dāng)前“放管服”改革的深化，且近年各地政社“脫鉤”改革效果顯著，具有改進(jìn)的“彈性”空間，未來監(jiān)管的力度還將加大、監(jiān)管效能將進(jìn)一步提升。制度一旦形成就具有較大“慣性”，但在《慈善法》的引導(dǎo)下，相關(guān)法規(guī)規(guī)章將不斷完善，可操作性得到一定改善，而隨著國(guó)家的注意力、物力、人力等資源的投入，有關(guān)制度的執(zhí)行將不斷加強(qiáng)，因而（V8、V9）又具有較大“彈性”。NGO廉潔自律以及公益能力建設(shè)，是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，短期內(nèi)難以立竿見影，但改進(jìn)潛力巨大，具有“韌性”（V6、V7）。第三方評(píng)估雖處起步階段，但卻是我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的必然要求，具有改進(jìn)的“彈性”（V2）。媒體報(bào)道偏好及公眾權(quán)利意識(shí)為長(zhǎng)期慣習(xí)積淀而成，短期難以根本改變，具有“慣性”（V3、V4）。而企業(yè)追求利潤(rùn)的天性不可能根除，實(shí)為“定性”（V5）。

鑒于“定性”固化，而帶有“慣性”屬性的因子涉及復(fù)雜的制度情境、行為習(xí)慣和文化因素，難以一蹴而就。因此，當(dāng)務(wù)之急的可行路徑是從具備“彈性”和“韌性”的因子（V1、V2、V6、V7、V8、V9）入手，優(yōu)化整合，在短期內(nèi)有望對(duì)NGO貪腐治理形成強(qiáng)有力的防線。而對(duì)于“慣性”與“定性”因子來說，則要寄望于長(zhǎng)時(shí)間的觀念、文化、慣習(xí)、價(jià)值培植與潛移默化，難以一蹴而就，尚需久久為功。

具體而言，在外部防控層中，政府監(jiān)管（V1）要轉(zhuǎn)變監(jiān)管重心，由“嚴(yán)進(jìn)松管”轉(zhuǎn)向“松進(jìn)嚴(yán)管”，加大對(duì)NGO日常運(yùn)行過程監(jiān)管。要厘清各職能部門的職責(zé)分工，加強(qiáng)信息互聯(lián)互通和促進(jìn)協(xié)同，避免職能重疊所導(dǎo)致的“監(jiān)管搭車”問題。同時(shí)，加大政社分開“脫鉤”改革，理清政社關(guān)系。另外，加大對(duì)NGO在資金、稅收方面的支持力度，提高政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)比重，并探索科學(xué)、系統(tǒng)的指導(dǎo)規(guī)范與合同文本，做好事前資格預(yù)審與事中事終評(píng)價(jià)，不僅可以一定程度上緩解NGO的資金壓力，避免陷入為謀“生存”而導(dǎo)致行為“出軌”，還可以倒逼NGO內(nèi)部規(guī)范建設(shè)。第三方評(píng)估（V2）建設(shè)上應(yīng)聚焦于“三性”，即組織上的獨(dú)立性、業(yè)務(wù)上的專業(yè)性、過程中的中立性。要鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展，借助高校、研究機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量組織開展評(píng)估工作，增強(qiáng)獨(dú)立性和專業(yè)性。而對(duì)于媒體（V3）和公眾監(jiān)督（V4），則需要長(zhǎng)期的規(guī)正和培育，久久為功。媒體履行好監(jiān)督NGO的社會(huì)使命、扮演好公共利益代言人的角色。公眾轉(zhuǎn)變“冷眼看花”的態(tài)度，成為主動(dòng)積極公民。企業(yè)監(jiān)督（V5）方面，需防范和破除打著慈善名義而從事斂財(cái)行為的不法商企。

內(nèi)部廉能層上，一方面強(qiáng)化組織廉潔性建設(shè)（V6），建立健全包括民主決策、財(cái)務(wù)管理、人事管理等內(nèi)部管理制度，形成NGO內(nèi)部的權(quán)力制衡，以防權(quán)力濫用;強(qiáng)化信息公開，做到信息披露的主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確、完整;同時(shí)加強(qiáng)成員廉潔教育，助推自律養(yǎng)成。另一方面，加強(qiáng)組織能力建設(shè)（V7），不僅做好現(xiàn)有人員的專業(yè)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)存量開發(fā)，還要引進(jìn)法務(wù)、財(cái)會(huì)、審計(jì)等工作者，做好增量引入。

在制度約束層面（V8、V9），進(jìn)一步完善慈善法律建設(shè)，尤其是在財(cái)務(wù)管理、福利保障、基金投資等相關(guān)規(guī)定上的細(xì)化和可操作性，對(duì)NGO法人形式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、稅收減免等進(jìn)行清晰界定。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法體制、提高執(zhí)法能力和加大社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化執(zhí)法執(zhí)行力度與提升執(zhí)法實(shí)際績(jī)效。

（責(zé)任編輯：林賽燕）