孫晉坤

摘要：重大突發(fā)公共事件因其對治理體系特別是法治體系的全面沖擊，已成為引發(fā)法律修改的重要動因。風(fēng)險社會背景下，因重大突發(fā)公共事件在某種意義上業(yè)已成為社會系統(tǒng)治理的“常態(tài)”，探究該類特殊動因下修法實踐的原理也就具有了立法理論建構(gòu)和實踐指引上的一般性意義。猶如硬幣之兩面，重大突發(fā)公共事件動因下的修法具有特定的條件優(yōu)勢，同時也存在可能的局限性。為此，修法過程應(yīng)當(dāng)恪守審慎立法、理性立法理念，嚴格剔除緊急治理價值判斷和行動邏輯傳導(dǎo)至修法過程中而造成的不當(dāng)干擾，在確保對緊急治理需求有效回應(yīng)之外，能夠堅守法律系統(tǒng)在社會諸系統(tǒng)中穩(wěn)定社會一般性預(yù)期的功能預(yù)設(shè)。

關(guān)鍵詞： 重大突發(fā)公共事件;修法;邏輯進路;理念重構(gòu)

中圖分類號：D901 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0118-011

新冠肺炎疫情對我國國家治理體系和治理能力形成了全方位的沖擊，在以法治為基本方式的現(xiàn)代國家治理語境下，現(xiàn)行法治（法律）體系更是首當(dāng)其沖。在突如其來的全面檢驗下，現(xiàn)行相關(guān)法律暴露出了諸多空白、短板和弱項，進而引發(fā)了強烈的法律革新需求。為確保疫情依法有效防控，并化解這次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的公共行政壓力，國家層面及時作出立法修法決策安排，全國人大常委會通過并實施了關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃，史無前例地就某一領(lǐng)域法律體系的革新啟動專項立法修法，除個別創(chuàng)制性立法項目外，包括突發(fā)事件應(yīng)對、公共衛(wèi)生、動物保護等領(lǐng)域的現(xiàn)行法律，以及涉及上述相關(guān)事項的其他法律都將或者正在迎來修改。

“法律必須穩(wěn)定，但又不能靜止不變?！雹僭跐M足社會生活秩序性期待的同時，法律還要保持一定的靈活性、適應(yīng)性，能夠隨著社會關(guān)系和結(jié)構(gòu)變遷而不斷革新，在與實踐的良性互動中實現(xiàn)自身成長和適應(yīng)性調(diào)適。但與常態(tài)模式下漸進式社會變遷與法律自然成長的互動機制不同，重大突發(fā)公共事件是對歷時性漸進式社會變遷過程的強行阻斷，導(dǎo)致法律與實踐的突然斷裂，日常法治秩序陷入突發(fā)性的全面失序，治理的緊急性轉(zhuǎn)化為對法律制度革新的強烈需求，由此而引起的法律變革往往更加激烈、深刻和全面。與2003年SARS事件所引起的法律改革活動一樣，新冠肺炎疫情注定將帶來一次現(xiàn)行法律體系的重大變革。不同的是，后者的涉及面更廣、影響更深刻。前者引起了對公共衛(wèi)生法治的關(guān)注，促使突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系雛形形成。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，法學(xué)界的關(guān)注點主要偏重于突發(fā)事件應(yīng)對、公共衛(wèi)生、動物防疫等領(lǐng)域的實體法律爭議，特別是法律革新的方向和目標問題，而對相關(guān)立法修法的過程關(guān)注較少。風(fēng)險社會語境下，“黑天鵝”和“灰犀?！睙o處不在，正如新冠肺炎疫情，重大突發(fā)公共事件導(dǎo)致社會治理急劇失序進而直接觸發(fā)修法進程的情形，在某種意義上也將成為法律革新的經(jīng)常性實踐。

對于這樣一種特殊的修法實踐，本來就很薄弱的立法理論更加缺少有效的回應(yīng)。正因如此，為避免立法者因受強烈而迫切的回應(yīng)型壓力影響，盲目追求迎合社會公共情緒、營造國民心理安全感，而以急于表達態(tài)度與立場的方式進行法律變動，從而偏離理性立法的軌道，錯失尋找科學(xué)而有效的風(fēng)險預(yù)防與抗制途徑，對重大突發(fā)公共事件動因下修法的邏輯進路、獨特形態(tài)以及理念構(gòu)建進行專門研究，也就成了當(dāng)下立法理論與實踐領(lǐng)域均不容回避的重要話題。

一、重大突發(fā)公共事件引起修法的邏輯進路

突發(fā)事件，按照突發(fā)事件應(yīng)對法所作的規(guī)范意義上的定義，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，其中的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件，又可分為特別重大、重大、較大和一般四級。特別重大突發(fā)公共事件是指對社會核心價值體系形成沖擊，威脅到政府執(zhí)政合法性，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，需要政府動員和全社會力量乃至國際力量救援的事件。朱力、韓勇、喬曉征等著：《中國重大突發(fā)事件解析》，南京大學(xué)出版社2009年版，第9頁。相比較于其他程度的突發(fā)事件，特別重大突發(fā)公共事件除了經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域影響外，其最大特點是已涉及政治上政權(quán)合法性問題，涉及國家緊急狀態(tài)問題，已不適宜在正常法治框架內(nèi)討論法律修改相關(guān)問題。因此，本文選擇重大突發(fā)公共事件作為分析對象。 重大突發(fā)公共事件是指突然大范圍發(fā)生，造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件，具有突發(fā)性、大規(guī)模性、復(fù)雜性、危害性、難以預(yù)測性等特點。陸亞娜：《重大突發(fā)公共事件中政府與第三部門的協(xié)調(diào)應(yīng)對》，南京師范大學(xué)2013年博士學(xué)位論文，第12-14頁。 新冠肺炎疫情正是一次典型的重大突發(fā)公共事件，“是新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。國務(wù)院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，人民出版社2020年版，第1頁。

（一）法治化治理是現(xiàn)代風(fēng)險應(yīng)對的基本路徑

提到重大突發(fā)公共事件，就繞不開“風(fēng)險社會”理論及其分析框架，也正是在后者的語境中，重大突發(fā)公共事件才更具治理與法律變遷理論視野中的深刻意涵和象征意義?！帮L(fēng)險社會”是由德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克于1986年在《風(fēng)險社會：邁向一種新的現(xiàn)代性》一書中首次系統(tǒng)提出的理解現(xiàn)代性社會的核心概念，并在其一系列著作中得到系統(tǒng)闡述。貝克認為：“風(fēng)險的概念直接與反思現(xiàn)代化的概念相關(guān)。風(fēng)險可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式?！睘鯛柪锵！へ惪酥骸讹L(fēng)險社會——新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第17-25頁。 近年來，風(fēng)險社會理論日益獲得國內(nèi)學(xué)界重視，并已成為解讀現(xiàn)代社會的重要理論視角。對照風(fēng)險社會理論的分析框架，中國無疑已正式進入“高風(fēng)險社會”時代，通常認為SARS和甲流等重大突發(fā)公共事件是為典型例證。中國語境下的風(fēng)險社會，風(fēng)險來源更加具有多樣性、復(fù)雜性。同時，全球化進程使得中國面臨的風(fēng)險結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，同時也進一步放大了其風(fēng)險程度，以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為代表的重大突發(fā)公共事件最具代表性。

風(fēng)險社會語境下，相較于個體化的風(fēng)險處理，通過集體決策和制度化措施來解決風(fēng)險的分配和控制問題將面臨更大壓力，趙鵬：《風(fēng)險社會的行政法回應(yīng)：以健康、環(huán)境風(fēng)險規(guī)制為中心》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第28 頁。 亟須從集體層面上通過建構(gòu)和運行具有理性規(guī)約能力的社會控制機制以滿足風(fēng)險社會的治理需求。楊知文：《風(fēng)險社會治理中的法治及其制度建設(shè)》，《法學(xué)》，2021年第4期。風(fēng)險社會的最大特征就是高度不確定性，最為稀缺的價值需求也正體現(xiàn)為對于確定性的追求，而法律作為一種確定性的價值載體，在風(fēng)險社會的運行中提供了最佳的調(diào)控模式。通過法律化解風(fēng)險，通過法律吸納風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上將風(fēng)險社會寓于法治社會的背景之中。楊春福：《風(fēng)險社會的法理解讀》，《法制與社會發(fā)展》，2011年第6期。 誠然，風(fēng)險社會應(yīng)對需要多元化的社會控制機制，而以普遍法律規(guī)范為基本行為尺度和準則的法治化治理無疑是其基本路徑。預(yù)防、規(guī)避和消除風(fēng)險正是現(xiàn)代社會中法治的基本功能，風(fēng)險應(yīng)對以及社會秩序的維護和重建將更多地依賴于法律體系的健全及其有效實施。

（二）重大突發(fā)公共事件激發(fā)修法需求

法治強調(diào)法律在治理體系中的基礎(chǔ)性地位，依照法律管理國家和社會公共事務(wù)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先需要的也是實現(xiàn)法律體系從理念、制度到具體規(guī)范的現(xiàn)代化。就風(fēng)險治理特別是重大突發(fā)公共事件的預(yù)防和應(yīng)對而言，應(yīng)當(dāng)以法律提供的規(guī)則體系為基礎(chǔ)。從邏輯上講，立法是法律創(chuàng)制的主要途徑，是一切法律活動的起點，也是以法治方式來實現(xiàn)社會治理的前提，重大突發(fā)公共事件治理問題往往也通過對法律制度的作用而得到充分體現(xiàn)。

重大突發(fā)公共事件爆發(fā)時，國家治理體系將面臨諸多不確定情勢的考驗，法律系統(tǒng)作為治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)，往往會遭受全面的沖擊。由于重大突發(fā)公共事件的運行和演進有其獨特性，滿足日常生活秩序需求或者說基于過往社會關(guān)系和結(jié)構(gòu)特點構(gòu)建的法律系統(tǒng)，并不一定能夠滿足特殊樣態(tài)下公共事務(wù)治理需求，不再能夠成功規(guī)制重大突發(fā)公共事件背景下的不確定性風(fēng)險。治理系統(tǒng)的失效，也將首先體現(xiàn)為現(xiàn)行法律制度在危機面前的無能為力。正如在新冠肺炎疫情防控過程中所呈現(xiàn)的，野生動物保護、突發(fā)事件應(yīng)對、醫(yī)療衛(wèi)生保障等領(lǐng)域的現(xiàn)行法律，盡管基于過往經(jīng)驗已經(jīng)融合吸收了防范不確定風(fēng)險的因素，但在再一次重大突發(fā)公共事件——新冠肺炎疫情的全面檢驗下，暴露出了自身存在的諸多明顯短板和漏洞，已不再適應(yīng)時過境遷的治理實踐，亟須通過修法予以完善。

（三）重大突發(fā)公共事件構(gòu)成法律制度革新的重要契機

任何法律都不可能盡善盡美。因表達技術(shù)有限性、內(nèi)部價值理念沖突以及社會變動等外部原因，法律需要通過一定的適應(yīng)性機制，才能實現(xiàn)與社會實踐的關(guān)系協(xié)調(diào)。周少華：《適應(yīng)性：變動社會中的法律命題》，《法制與社會發(fā)展》，2010年第6期。 一般來講，隨著社會的逐步變遷，法律可以以漸進式的革新保持與之相適應(yīng)，法律與社會需求的不適應(yīng)性通常不會表現(xiàn)得過于突然和激烈。只有當(dāng)社會結(jié)構(gòu)——社會關(guān)系模式、既有社會規(guī)范和社會角色的變化由漸增發(fā)展到全面性、革命性的程度時，法律的局限性才會被徹底、無限地顯露甚至放大，致使現(xiàn)行法律在短時間內(nèi)呈現(xiàn)出系統(tǒng)性失效狀態(tài)，從而需要通過大范圍或者深度修法來彌補二者之間的溝壑。重大突發(fā)公共事件背景下，漸進式演變的過程被大大濃縮，原有社會發(fā)生結(jié)構(gòu)性劇變從而陷入失序狀態(tài)。相應(yīng)地，規(guī)范與實踐之間的張力瞬間迸發(fā)，以現(xiàn)行法律制度體系為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的規(guī)范治理體系喪失了現(xiàn)實基礎(chǔ)。法律自身的局限性也被暴露得更加徹底，人們關(guān)于法律失效的感受也更加強烈。風(fēng)險社會的危機往往屬于系統(tǒng)性危機，需要系統(tǒng)地解決。南連偉：《風(fēng)險刑法理論的批判與反思》，《法學(xué)研究》，2012年第4期。在法治社會，系統(tǒng)應(yīng)對重大突發(fā)公共事件帶來的失序狀態(tài)，修復(fù)國家治理體系存在的漏洞和短板，最有效的途徑無疑是革新現(xiàn)有法律，重建適應(yīng)性法律秩序，通過法律規(guī)范體系的變革恢復(fù)正常的社會生活秩序。

重大突發(fā)公共事件引發(fā)的法律革新，不僅體現(xiàn)在對現(xiàn)行法律制度進行技術(shù)性補充完善，比如對現(xiàn)有制度根據(jù)新情況、新需求進行適應(yīng)性修改，對法律原則性規(guī)定進行細化和明確以增強可操作性等等，更重要的是價值觀念和思維層面的系統(tǒng)性革新。重大突發(fā)公共事件之所以能夠引起法律的系統(tǒng)失靈和社會失序，相比較于制度層面的不健全不完備，根本原因更在于法律體系整體構(gòu)建的觀念和邏輯無法對現(xiàn)代風(fēng)險社會治理需求形成契合和有效回應(yīng)。因此，法治化治理路徑對規(guī)范基礎(chǔ)的要求，不能局限于對現(xiàn)行法律制度的小修小補，其核心任務(wù)是將現(xiàn)代法治的要素與風(fēng)險社會治理的觀念相結(jié)合，圍繞風(fēng)險的不確定性、系統(tǒng)性和社會性等問題進行相應(yīng)的法律變革和思維轉(zhuǎn)換，形成普遍主義的現(xiàn)代法治價值訴求與風(fēng)險社會的特殊應(yīng)對原理相契合的風(fēng)險社會治理的法治形態(tài)。楊知文：《風(fēng)險社會治理中的法治及其制度建設(shè)》，《法學(xué)》，2021年第4期。也就是說，重大突發(fā)公共事件的預(yù)防和應(yīng)對之于法律制度，不僅僅是激發(fā)制度完善需求，更重要的，是推進法律與社會變遷同步相適應(yīng)從而實現(xiàn)整體意義上法律革新的重要契機。

重大突發(fā)公共事件成為修法動因，從而推進相應(yīng)領(lǐng)域的立法進程，之前也并不鮮見。如2003年SARS事件之于制定突發(fā)事件應(yīng)對法等法律法規(guī)、“霧霾”重污染天氣之于2015年修訂大氣污染防治法等，類似立法例不勝枚舉。以SARS事件為例，此次疫情對中國社會生活和秩序帶來了前所未有的沖擊和震蕩，讓人們第一次感受到重大突發(fā)公共事件對社會秩序的全面影響力。SARS事件的影響延續(xù)到了后危機應(yīng)對階段的法律變動過程中，直接催生了一系列法律法規(guī)的出臺和完善，包括傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法以及國務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《政府信息公開條例》等等，常態(tài)化的應(yīng)急管理、官員問責(zé)、政府信息公開、公共衛(wèi)生管理甚至日常行為規(guī)范等領(lǐng)域的正式制度，都得以法律的形式確立或者進一步發(fā)展。然而，公共衛(wèi)生問題通常在出現(xiàn)危機時才會受到重視，一旦危機解除就會受到忽視，從而形成隨疫情輕重緩急而變動的“治理周期”（也可稱作“治疫周期”）。張守文：《公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化：發(fā)展法學(xué)的視角》，《中外法學(xué)》，2020第3期。從2003年SARS疫情到2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)和擴散，也用事實證明了“治理周期”現(xiàn)象的存在?！爸卫碇芷凇钡男纬梢蛩厥嵌喾矫娴?，與經(jīng)濟社會發(fā)展情況相關(guān)，與每次重大突發(fā)公共事件所處的經(jīng)濟社會發(fā)展背景有關(guān)，更與制度體系的殘缺和更新不及時、制度執(zhí)行不力等直接相關(guān)。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，全國人大常委會作為最高立法機關(guān)迅速作出反應(yīng)，審議通過了關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，以立法性決定的形式，對疫情發(fā)生后的應(yīng)對實踐和輿情涉及的相關(guān)問題予以正式回應(yīng)。此決定的出臺，以及專項立法修法計劃實施過程中傳染病防治法、動物防疫法、野生動物保護法等一系列法律修改活動的進行，標志著以新冠肺炎疫情這次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為動因的法律修改活動，正在直接而深刻地影響著現(xiàn)行法律體系。立法應(yīng)因時因勢回應(yīng)實踐的秩序性需求，有時這種回應(yīng)還具有比較強的緊迫性。但法律畢竟是“社會控制的最高手段”，羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書館1984年版，第131頁。且是以一種體系性的秩序形態(tài)存在，既要考慮到法律的適時有效，還應(yīng)顧及法律體系的融貫性、恒長性，防止因一時之需破壞法治的體系性根基，不能因特例否定一般性預(yù)期，處理好非常法治與常態(tài)法治的異同及轉(zhuǎn)化關(guān)系，這在重大突發(fā)公共事件為動因的修法活動中體現(xiàn)得尤為明顯。以新冠肺炎疫情為例但又絕不僅限于此一例，應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注的除了需要什么樣的法之外，檢思這樣一種特殊動因下修法活動的獨特性，討論如何通過對立法過程的控制，產(chǎn)出既滿足回應(yīng)性需求又符合科學(xué)立法原則的法律產(chǎn)品，顯得尤為重要。

二、重大突發(fā)公共事件動因下修法的條件優(yōu)勢

法律文本存在技術(shù)性瑕疵與缺陷，法律之間產(chǎn)生矛盾與沖突，落實改革決策需要，以及漸進式法律變遷模式下現(xiàn)行法律與實踐的不相適應(yīng)性等等，都可能構(gòu)成法律修改的動因。相比較而言，除了緊迫性和時效性要求較高之外，重大突發(fā)公共事件動因下的修法活動在立法事實、修法目標、政治決策因素的影響等方面還具有顯著的獨特性，也正是這些獨特性構(gòu)成了該類動因下修法的條件優(yōu)勢。

（一）立法事實以更加直接和豐富的形式呈現(xiàn)

按照立法科學(xué)性要求，立法活動均應(yīng)建立在客觀現(xiàn)實、客觀需求和客觀規(guī)律的基礎(chǔ)之上，立法目的的確定、立法方式的選擇、立法決策內(nèi)容的確定，都應(yīng)當(dāng)有所依據(jù)，也就是說，所有立法活動均要立基于“能為立法目的及其實現(xiàn)手段的合理性提供支持的社會、經(jīng)濟、文化方面的一般事實”。安西文雄：《立法事實論》，《法律家》第1037號（1994年），第217頁。轉(zhuǎn)引自陳鵬：《合憲性審查中的立法事實認定》，《法學(xué)家》，2016年第6期。 與所有的立法過程一樣，修法的基本面向也應(yīng)是經(jīng)驗性的，應(yīng)當(dāng)借助于立法事實來論證規(guī)范命題。刪蕪就簡，在立法者看來，重大突發(fā)公共事件也只是一種單純的事實，只不過是一種特殊的“社會生活狀態(tài)”。張帆：《論緊急狀態(tài)下限權(quán)原則的建構(gòu)思路與價值基礎(chǔ)——以我國<突發(fā)事件應(yīng)對法>為分析對象》，《政治與法律》，2020年第1期。 這種特殊動因下的修法活動所依據(jù)的事實，以更加直接和豐富的形式呈現(xiàn)，不同于一般的修法過程，后者往往需要依賴在林林總總社會事實中的仔細甄別，從而發(fā)現(xiàn)需要通過修法予以回應(yīng)的社會問題或者規(guī)范缺陷。這種立法事實上的優(yōu)勢構(gòu)成了重大突發(fā)公共事件動因下修法的事實基礎(chǔ)，也在一定程度上決定了修法的目的、方法和規(guī)范框架。

有學(xué)者以行政立法領(lǐng)域為例，將立法事實歸納為客觀性事實、制度性事實、法定性事實和闡釋性事實四類，于立深：《行政立法性事實研究》，《法商研究》，2008年第6期。還有的學(xué)者根據(jù)事實的基本屬性，認為立法事實主要分為社會事實和制度事實兩種。王怡：《論立法過程中的事實論證》，《政治與法律》，2018年第7期。不論采用何種分類方法，重大突發(fā)公共事件作為修法的整體背景，在立法事實供給方面至少有以下特點。一方面，重大突發(fā)公共事件帶來的社會全面失序“有目共睹”，國家治理和社會系統(tǒng)自我調(diào)和存在的問題，經(jīng)過大范圍人群的直觀體驗被普遍認知，較少存在爭議，社會成員的經(jīng)驗感知有助于在修法的必要性和目標等方面達成共識。另一方面，重大突發(fā)公共事件一經(jīng)爆發(fā)，便會在短時間內(nèi)喚起社會公眾的集體記憶和共鳴，進而上升為對法律立、改、廢的強烈訴求。近些年，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，公共事件的傳播力與影響力空前巨大，加之社會公眾的法治意識普遍提高，公眾熱議、立法緊跟的現(xiàn)象似乎已成為一種常態(tài)。張欣：《校車立法之探究——從制度供給和需求的視角》，《蘭州學(xué)刊》，2012年第1期。社會公眾的直觀經(jīng)驗感知難免夾雜了主觀偏見和假設(shè)性、推斷性成分，但畢竟在一定程度上反映了客觀的社會事實，并為修法程序的啟動提供了堅實的民意基礎(chǔ)。

危機應(yīng)對時的權(quán)宜之舉也好，創(chuàng)新之策也罷，本質(zhì)上意味著實踐對現(xiàn)有規(guī)則的突破和改革，且實效可以甚至已經(jīng)得到直接、及時的驗證。恰恰是在重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對過程中，面對現(xiàn)實的危險或者困難，理念革新、手段創(chuàng)新等治理領(lǐng)域的激烈變革或者創(chuàng)造，呈現(xiàn)出國家治理體系最有活力、最有創(chuàng)造性的一面。法律制度的更新不是憑空想象出來的，實踐層面的探索經(jīng)過制度邏輯和法治邏輯的檢驗，為規(guī)范層面的創(chuàng)新和完善提供了鮮活素材，這也是重大突發(fā)公共事件動因下修法的立法事實所呈現(xiàn)出的另一個特點。

（二）修法目標得以精準識別

立法是最具目標導(dǎo)向的國家正式活動。作為修法過程啟動和運行的起點，修法目標決定了立法模式和方法的選擇，并影響著最終的修法效果。依據(jù)不同標準和不同層次，修法目標具有不同的內(nèi)涵，從宏觀層面來看，修法目標是為了彌合法律與實踐的鴻溝，為善治提供良法基礎(chǔ);從中觀層面來看，修法的目標應(yīng)包括維護法制統(tǒng)一，通過法律體系的完善促進法治體系的運行有效;從微觀的層面來看，修法的具體目標就是能夠有效解決實際問題，對于治理領(lǐng)域提出的立法需求能夠及時有效回應(yīng)。重大突發(fā)公共事件動因下的修法目標主要是通過國家正式規(guī)范的供給，并對當(dāng)下和以后的類似事件提供制度化的預(yù)防和應(yīng)對手段。對常態(tài)模式下的修法而言，修法目標往往是個沉重的論證負擔(dān)，確定修法目標以及建立其與修法需求之間的邏輯關(guān)聯(lián)，需要立法者提煉足夠的事實依據(jù)并予以充分的說理。而在重大突發(fā)公共事件背景下，動態(tài)的社會失序狀態(tài)與靜態(tài)的規(guī)則體系直接相對，現(xiàn)行法律存在的缺陷和不足在社會運行實踐中往往一覽無余，修法目標的論證負擔(dān)從而得以大大減輕。

以新冠肺炎疫情為例，我國現(xiàn)行法律在疫情防控過程中，暴露出了諸多短板和不足，比如對新發(fā)、突發(fā)傳染病處置的職責(zé)劃分和防控措施存在規(guī)范依據(jù)欠缺等，以及法律不健全不完善、法律之間不協(xié)調(diào)不一致、配套法規(guī)不及時不適應(yīng)不匹配、法律實施不力等不同層面的種種問題。沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計劃的報告》，2020年4月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議。新冠肺炎疫情這次重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對過程，是對我國整個法治體系的突擊實踐和檢驗，不僅涉及應(yīng)急管理和疾病防控，還影響到了國家政治和經(jīng)濟社會生活的各領(lǐng)域，提出了一系列新課題，大至全國人民代表大會會議推遲召開這樣的憲法性事件，小至一份因疫情影響而導(dǎo)致的房屋租賃合同履行不能的具體法律問題。當(dāng)然，新冠肺炎疫情防控過程中暴露出來的問題，涉及法律系統(tǒng)運行的全環(huán)節(jié)，不宜僅僅歸結(jié)到立法層面，但作為法治運行起點的立法無疑首當(dāng)其沖。后疫情防控階段的修法目標不應(yīng)僅是填補社會關(guān)系調(diào)整的法律空白，還應(yīng)對一些明顯與實踐發(fā)展不相適應(yīng)甚至是妨礙應(yīng)急治理的法律及時更新，使原則性條款更具體、更有可操作性，不同法律之間的沖突和不一致得以消除，同時，對疫情防控中行之有效的創(chuàng)新實踐法制化，增強法律規(guī)范體系的融貫性、適應(yīng)性和實效性。

（三）政治決策因素主導(dǎo)色彩更濃

立法作為國家一項重大政治活動與實現(xiàn)某種政治目標的重要手段，必然帶上政治性、時政性和意識形態(tài)性的深刻烙印。封麗霞：《面向?qū)嵺`的中國立法學(xué)——改革開放四十年與中國立法學(xué)的成長》，《地方立法研究》，2018年第6期。立法從來都不是閉門造車式的靜態(tài)文本輸出，而是一個動態(tài)的社會和政治過程?！芭碚嫱菊f，立法就是在矛盾的焦點上砍一刀?！眴虝躁枺骸栋烟岣吡⒎ㄙ|(zhì)量作為加強和改進立法工作的重點》，《中國人大》，2013年第12期。由此視之，立法可以認定為一種調(diào)整利益分配的政策制定過程，也就是我們通常所說的利益博弈。在注重立法的引領(lǐng)和推動作用的新階段，立法更加強調(diào)與政治決策協(xié)調(diào)同步，注重從制度和法律層面解決改革發(fā)展中具有根本性、全局性和長期性的問題，確保將政治決策通過立法程序確認為社會一體遵循的法律規(guī)范。

“在今日，法律秩序已經(jīng)成為一種最重要的、最有效的社會控制形式。其他所有的社會控制方式，都從屬于法律方式，并在后者的審察之下運作?！绷_斯科·龐德：《法律與道德》，陳林林譯，中國政法大學(xué)出版社2003版，第3頁。當(dāng)立法被公認為是最重要的政策制定形式時，立法程序的啟動作為政策議程設(shè)定的本質(zhì)屬性，也得到更深刻的肯認。為滿足實踐急切需要和回應(yīng)民眾強烈吁求，彌補國家政權(quán)公信和權(quán)威，在重大突發(fā)公共事件中，政治決策不僅主導(dǎo)性地決定事件的應(yīng)急治理，在后續(xù)修法的程序啟動以及全過程中同樣具有主導(dǎo)性。

新冠肺炎疫情發(fā)生以后，習(xí)近平總書記多次強調(diào)依法防控、依法治理的極端重要性，對強化公共衛(wèi)生法治保障提出明確要求，最重要、最突出的就是要求加快構(gòu)建三個方面的法律體系，即完善疫情防控法律體系、健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系。在2020年6月2日的專家學(xué)者座談會上，習(xí)近平總書記進一步明確提出，要有針對性地推進傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法等法律修改和制定工作，健全權(quán)責(zé)明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機制，進一步從法律上完善重大新發(fā)突發(fā)傳染病防控措施。全國人大常委會及時制定并實施強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法專項工作計劃，并積極推進具體立法修法項目的實施，正是對黨中央重大決策的具體落實。

三、重大突發(fā)公共事件動因下修法的可能局限

基于上述條件優(yōu)勢，重大突發(fā)公共事件動因下的修法，在程序啟動、推進和決策共識的形成上，相較于一般常態(tài)化修法所遇阻力要小得多，分歧與博弈的色彩相對淡化，很大程度上更像是對既有統(tǒng)一共識的法定化。這在提高立法效率、及時彌補現(xiàn)行法律缺陷與不足、有效回應(yīng)應(yīng)急需求等方面，無疑具有不言自明的優(yōu)勢。但正如硬幣均有正反兩面，重大突發(fā)公共事件的特殊情勢下，因法律與實踐不相適應(yīng)的矛盾集中爆發(fā)，法律制度供給需求的時效性要求較高，再加之通過立法及時有效回應(yīng)輿論關(guān)注、緩解政治壓力的迫切性等方面因素，修法的條件優(yōu)勢很可能向局限性轉(zhuǎn)化。危機應(yīng)對時的價值判斷和行動邏輯，極有可能順勢傳導(dǎo)到修法階段，從而影響修法按照科學(xué)、理性的路徑進行。倘若對其沒有予以特別關(guān)注的話，則修法活動很有可能走向硬幣的反面，影響修法質(zhì)量和實效，嚴重者可能有損于法治根基，對良好治理的預(yù)期形成緩釋與消解。

（一）過度放大立法功能，消弭修法精準性

重大突發(fā)公共事件之所以能夠成為修法的直接動因，觀念基礎(chǔ)在于實踐與規(guī)范二元關(guān)系結(jié)構(gòu)中對立法功能的科學(xué)界定。只是在這種社會關(guān)系和結(jié)構(gòu)變遷與法律革新的非常態(tài)互動情境中，人們對立法功能的認知很可能偏離理性軌道，導(dǎo)致主觀上的認知偏差，對于法治甚至治理體系存在的系統(tǒng)性缺陷，要么基于對立法功能的過高預(yù)設(shè)而簡單化地歸咎于立法環(huán)節(jié)，從而隨意否定現(xiàn)行法定秩序價值，要么基于對立法功能的過高期許而寄希望通過立法解決一切問題，將非常時期的應(yīng)急理念和措施直接植入現(xiàn)行法律體系，有損法律體系內(nèi)部的自洽與融貫。

立法是法治體系整體運行的前提性環(huán)節(jié)，良法亦是善治之前提，良好的法治環(huán)境無疑應(yīng)當(dāng)建立在健全而高質(zhì)量的法律規(guī)范體系基礎(chǔ)上。然而，法治是個系統(tǒng)性的存在，法律實施的實際效果不僅取決于立法本身的質(zhì)量，還取決于法律實施的外部環(huán)境，包括配套性的制度體系、執(zhí)法機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及更深層次的意識形態(tài)和公眾認知習(xí)慣等。正常情況下，法律即便存在法意不夠清晰、制度空白甚至相互沖突等問題，也可以通過法律解釋方法在適用時予以彌補。而在重大突發(fā)公共事件導(dǎo)致社會急劇失序的情形下，國家治理遭受體系性沖擊，已超出法律適用環(huán)節(jié)予以彌補的可能界限。立法因其成果以現(xiàn)行法律文本的形式呈現(xiàn)，具有靜態(tài)、顯性、易識別的特點，其既有瑕疵和缺陷極易得到放大，從而被認定為治理體系失靈的根本乃至全部癥結(jié)所在。這種現(xiàn)象，我們可以將其稱為對立法功能的反向過度放大。該種認知前提下啟動的修法活動，有礙于發(fā)現(xiàn)法治體系運行效果不彰的真正癥結(jié)，無法準確識別現(xiàn)行法律乃至法治體系存在的問題。因難以對法律失效的影響因素進行客觀理性的辨析和評估，特別是缺乏以系統(tǒng)性的視角審視法治體系性缺陷的自覺性，法律修正效果將受到嚴重影響。另外一種值得引起重視的現(xiàn)象，就是寄希望于通過大規(guī)模的法律變動解決一切問題，也就是常說的立法萬能主義觀念。面對重大突發(fā)公共事件對社會正常生活秩序和公眾情緒上的雙重沖擊，人們往往過度強調(diào)立法的積極功能，將法治與治理等同于立法，導(dǎo)致立法泛化問題。實際上，法律作為社會關(guān)系的調(diào)整工具之一，調(diào)整范圍、調(diào)整方法等方面的特性決定了其功能的有限性。應(yīng)當(dāng)科學(xué)評估和論證立法的能與不能，并非所有的社會事務(wù)都需要法律規(guī)制， 也并非所有的社會事務(wù)法律都適宜介入，有些領(lǐng)域應(yīng)該允許適當(dāng)?shù)摹胺扇笔А?。

以新冠肺炎疫情為例，根據(jù)疫情防控經(jīng)驗得失，對現(xiàn)行相關(guān)法律進行全面檢視，該立的立、該修的修，無疑是加快形成完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律規(guī)范體系的應(yīng)有之義，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。但法律為治國之重器，立法應(yīng)當(dāng)以審慎為德行基礎(chǔ)，劉風(fēng)景：《審慎立法的倫理建構(gòu)及實現(xiàn)途徑》，《法學(xué)》，2020年第1期。有所為也應(yīng)有所不為，應(yīng)因時因勢而為更應(yīng)注重行穩(wěn)致遠。正如有的學(xué)者所言，審慎是政治家所應(yīng)具備的主要美德，任何政治行動都必須顧及其長遠的后果，而不僅僅只考慮民眾所要求的一時的痛快。劉軍寧：《保守主義》，東方出版社2014年版，第24頁。重大突發(fā)公共事件應(yīng)對屬于超越正常法治秩序的非常規(guī)治理行為，盡管以其為參照檢視現(xiàn)行法治體系具有特殊價值，但如果以危機應(yīng)對時的應(yīng)急思維和臨時舉措為基準，對以正常社會生活秩序為邏輯基礎(chǔ)建構(gòu)的現(xiàn)行法律體系進行簡單化、機械化改造，則就行之過遠?；氐斤L(fēng)險社會理論的分析框架中，重大突發(fā)公共事件正是風(fēng)險的不確定性的具體體現(xiàn)，追求確定性的立法與不確定的風(fēng)險之間天然存在張力。以立法和修法來回應(yīng)重大突發(fā)公共事件，正是希望通過法律革新去尋找確定性，構(gòu)建期待中的安全有序的美好生活。當(dāng)然，在這個過程中，也要竭力避免兩個極端，一個是非要等到確定性后才主動作為或者決策，一個則是盲信通過立法可以將不確定性確定化。何躍軍：《風(fēng)險社會立法機制研究》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第115頁。在中國建構(gòu)式法治建設(shè)模式語境下，需要特別警醒的正是后者，科學(xué)審慎地對待重大突發(fā)公共事件動因下的修法活動，在法律短缺問題已經(jīng)初步解決的時代背景下，切忌進行盲目冒進的大規(guī)模、運動式立法修法。

（二）違反理性立法原則，忽視修法科學(xué)性

法律制度的特點之一即為具有恒長性，其內(nèi)容應(yīng)是對社會生活規(guī)律性因素的總結(jié)和提煉。如此，立法應(yīng)當(dāng)秉持冷靜、 客觀、 慎重與全面，恪守理性立法的內(nèi)在機理。重大突發(fā)公共事件動因下的修法可能存在的另一個局限，就是容易陷入短視立法、機械立法，導(dǎo)致立法科學(xué)性大打折扣。

有學(xué)者對基于媒體話語的壓力型立法進行了專門研究，提出在媒體信息壓力下，立法邏輯易被傳播邏輯所取代，為獲取受眾注意力、回應(yīng)群體輿論需求，立法過程走向異化，從而滋發(fā)一系列背離審慎理性的決策特征，諸如因果關(guān)系判斷簡單化、權(quán)利傾斜性配置、追隨媒體的“議程設(shè)置”、頻繁變動制度安排等。吳元元：《信息能力與壓力型立法》，《中國社會科學(xué)》，2010年第1期。事實上，以回應(yīng)外部壓力為突出特征的壓力型立法現(xiàn)象非常普遍，某種意義上講，也正體現(xiàn)了法律對社會生活的適應(yīng)性。在重大突發(fā)公共事件背景下，立法決策的壓力來源更加多元、程度更大，政治、社會輿論、法律及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域等方方面面的話語壓力匯聚一起，立法者的認知視角往往被各方話語覆蓋的范圍所提前框定，極易導(dǎo)致立法決策的簡單化和 “短視癥”，從而釀成利益安排的失衡。正如有的學(xué)者所言，人們總是“偏愛那些在時間和空間上距離較近的利益的實現(xiàn)。現(xiàn)在和鄰近的利益是即時的、清晰的， 這往往會使時間上和空間上遙遠的利益全面處于劣勢地位”。詹姆斯·馬奇：《決策是如何產(chǎn)生的》，王元歌、章愛民譯，機械工業(yè)出版社2007年版，第168頁。

前文提到，在重大突發(fā)公共事件動因下的修法過程中，政治決策的主導(dǎo)作用更加突出，這一方面構(gòu)成修法順利推進的優(yōu)勢條件，另一方面也需要在具體修法過程中予以科學(xué)把握。鑒于重大突發(fā)公共事件的現(xiàn)實危險性以及應(yīng)對的緊迫性，尤其是在信息尚不明朗、公眾情緒恐慌的階段，其發(fā)展態(tài)勢具有高度不確定性，為了盡快恢復(fù)社會秩序，迫切需要高度決斷性的公權(quán)力集中決策和行使機制主導(dǎo)應(yīng)急治理過程。但應(yīng)急治理的決斷性又會呈現(xiàn)出一種兩難局面，抑制社會失序，重返正常社會生活狀態(tài)，需要依賴緊急權(quán);而緊急決斷自身的非理性特征，又會讓人們擔(dān)心緊急權(quán)的濫用造成更大更持久的惡果。賓凱：《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2020年第6期。 當(dāng)修法成為應(yīng)急治理或者預(yù)防的措施之一，政治決策不僅決定了修法程序的啟動和推進，法治和法律邏輯與政治和行政邏輯在修法過程也將形成難以避免的張力。如果不能恪守立法理性，以規(guī)范邏輯的法律論證支撐立法決策，則極可能導(dǎo)致以政治決策代替立法論證、以政治和行政邏輯掩蓋法治和法律邏輯，最終形成簡單化落實政治決策的機械立法局面。

四、重大突發(fā)公共事件動因下修法的理念重構(gòu)

重大突發(fā)公共事件因其高度的不確定性、緊急性和危險性，已經(jīng)超出了常態(tài)治理的范疇?；謴?fù)社會秩序的迫切性，要求公權(quán)力機關(guān)在諸多深度不確定性情形下做出決策，以高效率地消除危險、采取緊急措施以及調(diào)動各種資源，這也就是緊急決斷。賓凱：《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2020年第6期。以常態(tài)治理為設(shè)定背景、以穩(wěn)定社會一般性期望為旨歸的法律系統(tǒng)，往往在重大突發(fā)公共事件發(fā)生時陷入系統(tǒng)失靈的境況?！熬o急狀態(tài)無法治”，緊急治理必然依賴例外的、超常規(guī)的措施，可能無法通過立法事先加以限制，甚至可能排除法律的規(guī)范控制。而當(dāng)重大突發(fā)公共事件治理從緊急應(yīng)對的執(zhí)法時刻進入建章立制的立法時刻后，以超常規(guī)的、高度決斷性為突出特征的應(yīng)急治理思維和方式，極有可能在同樣緊迫的壓力回應(yīng)模式中，過度干預(yù)危機后續(xù)的立法過程。因此，重大突發(fā)公共事件動因下的修法相較于常規(guī)的漸進式法律變遷模式下的修法而言，在享有推進立法進程、促進法律革新方面具有獨特優(yōu)勢條件的同時，更應(yīng)注重從立法理念和制度層面有針對性地克服可能存在的局限性。

（一）注重修法實效，避免“象征性立法”

法律應(yīng)當(dāng)具有一定的穩(wěn)定性，為國家治理和人們?nèi)粘Ｐ袨樘峁┟鞔_、穩(wěn)定的規(guī)范指引;同時，也應(yīng)當(dāng)具有社會適應(yīng)性，隨著國情、社情和民情的發(fā)展變化，不斷調(diào)適并修訂完善。社會適應(yīng)性是法律的基本特征，也是法律的生命力所在。保持法律的社會適應(yīng)性，就需要通過適時的法律革新，及時回應(yīng)現(xiàn)實社會的調(diào)整需求?！盎貞?yīng)”就是對某種行為、愿望、思想的反應(yīng)與回饋。如何“又快又好”地解決國內(nèi)眾多政策問題，增強政府回應(yīng)性，改善治理績效，保持政權(quán)穩(wěn)定，不僅是一個現(xiàn)代國家治理能力與水平的體現(xiàn)，也直接影響了國家的發(fā)展與在全球競爭中的地位，是國內(nèi)治理的核心問題。薛瀾、趙靜：《轉(zhuǎn)型期公共政策過程的適應(yīng)性改革及局限》，《中國社會科學(xué)》，2017年第9期。

重大突發(fā)公共事件動因下的修法首先注重回應(yīng)性功能，針對應(yīng)急治理過程中呈現(xiàn)的新情況、新問題，及時提供相應(yīng)的法律公共產(chǎn)品供給，補正法律自身不足，有效應(yīng)對現(xiàn)實危機。修法的根本作用在于對現(xiàn)實危機的應(yīng)對和未知風(fēng)險的預(yù)防，重在法律實施的效果。如果對法律在應(yīng)急治理中的運行實踐缺少理性檢視，從而導(dǎo)致對立法的功能認識存在偏差，僅僅滿足于通過快速反應(yīng)的“象征性立法”表達某種態(tài)度與立場，以求能夠及時回應(yīng)社會公眾的激昂情緒，營造即時性的社會公眾心理安全感，其修法活動的實效性必將受到質(zhì)疑，進而可能錯失理性而有效的風(fēng)險預(yù)防與應(yīng)對機制。如此，該種修法在功能上注定只能是事后性的，無法真正發(fā)揮風(fēng)險防治作用，亦將有損于法律的權(quán)威和公信力。

為避免出現(xiàn)上述情形，情勢愈是緊急、輿論愈是熱烈，越是應(yīng)當(dāng)繃緊理性之弦，將修法實效作為最重要的指針。首先，應(yīng)當(dāng)杜絕政績立法觀念，不能寄希望于將立法本身作為對某種特殊情勢和情緒的正式回應(yīng)，為了短時間的迎合進行盲目修法、形式修法、極速修法。其次，強化修法前立法評估，通過對立法事實的梳理和論證，精準識別應(yīng)急治理失效與法律系統(tǒng)之間的邏輯關(guān)聯(lián)，進而結(jié)合對法律運行體系的考察，準確界定問題的癥結(jié)，由此判斷是否應(yīng)當(dāng)修法、應(yīng)當(dāng)怎么修法以及如何修法更為有效，而不能基于對事實因果關(guān)系的簡單機械的武斷認知而啟動修法。最后，在科學(xué)搭建起法律革新與應(yīng)急治理需求之間的強邏輯關(guān)聯(lián)后，綜合考慮修法時機、修法條件等要素，適時啟動修法進程。

（二）以立法論證落實政治決策，避免機械立法

基于規(guī)范主義的立場，任何政治事實都無法直接導(dǎo)出法律規(guī)范的正當(dāng)性，反而恰恰是法律所欲規(guī)范的對象。翟國強：《公法學(xué)如何對待政治事實》，《法學(xué)研究》，2012年第4期。在重大突發(fā)公共事件背景下的修法過程中，政治性強，政治資源高度集中，政治決策一定程度上成為修法進程的主導(dǎo)性力量，甚至決定性要素。正如有學(xué)者提到的，從描述和解釋的角度來看，立法權(quán)雖然名義上授予立法機關(guān)，但現(xiàn)實中卻存在于政治制度中。杰里米·沃爾德倫：《法律與分歧》，王柱國譯，法律出版社2009年版，第35頁。政治決策和行動有自身的邏輯，不宜完全取代主導(dǎo)立法及法治運行的法律邏輯。

政治決策屬于政治系統(tǒng)，法律系統(tǒng)內(nèi)的立法論證需要遵從獨特的邏輯思維模式、標準和方法，不能以政治決策代替立法論證?！霸谔幚硪?guī)則與政策的關(guān)系上，要反對以政策替代法律規(guī)則的錯誤認識、錯誤思維?！饼嬃瑁骸蹲鳛榉ㄖ嗡季S的規(guī)則思維及其運用》，《法學(xué)》，2015年第8期。包括修法在內(nèi)的立法，某種意義上，可以說是將政策意圖“翻譯”成為正式法律規(guī)范的過程。江輝：《論立法區(qū)分為法律問題與政策問題》，《清華法學(xué)》，2018年第5期。修法過程中，需要提防用政治決策直接代替立法論證的現(xiàn)象。強調(diào)這一點，并非意在用法律領(lǐng)域的論證檢視政治決策的正當(dāng)性，而是反對那種簡單化的移植和轉(zhuǎn)述。政治決策有其特有的論證過程，但在通過立法過程轉(zhuǎn)化為立法決策時，需要經(jīng)過立法論證這一法治化和法律化的“翻譯”。

法律的本質(zhì)說到底就是法律論證，法律實踐從根本上講乃是一種論證實踐。唯有在論證的過程中，法律實踐才能夠被人們理解和接納。丹尼斯·帕特森：《法律與真理》，陳銳譯，中國法制出版社2007年版，第243頁。法律修改尤其如此。首先，要強化修法的可行性論證，修法的必要性論證解決的是要不要修改法律的問題，這在重大突發(fā)公共事件背景下論證負擔(dān)相對較小。落實質(zhì)量立法原則，確保修法“立得住、行得通、真管用”，應(yīng)當(dāng)將具體規(guī)范的可行性作為修法論證的核心內(nèi)容，通過論證將政治決策轉(zhuǎn)化為可行性法律方案。其次，要豐富論證方法，修法論證既應(yīng)堅持現(xiàn)有制度體系的內(nèi)在邏輯，又體現(xiàn)出濃重的關(guān)注法律實效的實踐理性色彩，需要各種論證方法和手段的綜合運用，比如采用成本效益分析方法、注重量化論證等，從方法層面確保立法決策的科學(xué)性。此外，還應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式擴大立法過程的公開性。立法者有必要將其擬議的立法為何可以達成目的之理由交代清楚，意即隱藏在立法背后之理論依據(jù)為何，立法者應(yīng)清楚說明。陳銘祥：《法政策學(xué)》，元照出版公司2011年版，第17頁。為此，從立法公開的角度講，修法過程中應(yīng)當(dāng)通過草案說明、審議結(jié)果的報告等立法性文件，對修法論證的過程作詳細的闡釋，尤其是關(guān)鍵性、爭議大的條款，對其具體內(nèi)涵、背景、立法理由等應(yīng)當(dāng)有清晰的釋明，從而擴大社會公眾的立法知情權(quán)、參與權(quán)，增強修法的公信力和實施基礎(chǔ)。

（三）科學(xué)處理應(yīng)急管理和依法治理關(guān)系

與重大突發(fā)公共事件相關(guān)聯(lián)，緊急狀態(tài)、緊急權(quán)力、應(yīng)急行政、非常法治等一系列概念在內(nèi)涵上具有一定的共通性，共同分享著一套不同于正常法治狀態(tài)的觀念和行動邏輯。法律制度處理的是一般行為，關(guān)注對社會生活規(guī)律性要素的提煉;相應(yīng)地，立法則是基于社會總體福利的角度，以立體、多元的視角，對社會公眾的權(quán)利義務(wù)作出公平、合理、有效率的配置，需要對各種訴求進行考量，對各種可能性后果予以系統(tǒng)考慮，需要一種深深的整體主義制度觀。吳元元：《信息能力與壓力型立法》，《中國社會科學(xué)》，2010年第1期。 如前所述，重大突發(fā)公共事件為此后的修法活動提供了豐富的立法事實基礎(chǔ)，包括客觀性社會事實、民眾意見等等。但在修法過程中，這些立法事實須經(jīng)過充分的論證才能夠作為規(guī)范形成的依據(jù)。應(yīng)急管理狀態(tài)下對有效性的追求往往忽略了對人權(quán)保障、公平平等等法治價值的關(guān)注，特別是在重大疫情期間，大戰(zhàn)當(dāng)前，疫情防控高于一切，個體權(quán)利有時候必須讓位于社會的整體性利益。政府往往陷入效能至上的單向思維模式，集中關(guān)注如何才能快速有效化解危機。應(yīng)當(dāng)深刻認識到的是，應(yīng)急管理狀態(tài)下非常規(guī)措施的實施，是在原有的規(guī)則治理機制失靈時，為應(yīng)對未曾預(yù)期的突發(fā)事件而采取的權(quán)宜性舉措，是科層執(zhí)法的例外。吳元元：《雙重博弈結(jié)構(gòu)中的激勵效應(yīng)與運動式執(zhí)法——以法律經(jīng)濟學(xué)為解釋視角》，《法商研究》，2015年第1期。

應(yīng)急行政本質(zhì)上是政府治理在突發(fā)事件中的特殊呈現(xiàn)，修法切不可盲目地將應(yīng)急行政措施異化為一種常規(guī)執(zhí)法形態(tài)，從而確認成為一種制度化的執(zhí)法實踐。應(yīng)對突發(fā)事件頻發(fā)的風(fēng)險社會，“治理”重于“應(yīng)急”，修法應(yīng)當(dāng)面向錯綜復(fù)雜的規(guī)則治理需求以增強制度的統(tǒng)攝能力，通過準確、科學(xué)的應(yīng)急治理提升政府治理的整體績效。2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次會議閉幕并發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 在“經(jīng)驗”入法時，除了堅持效能原則，還應(yīng)當(dāng)注重法治精神的彰顯，比如對行政權(quán)力的規(guī)制和對公民權(quán)利的有效保障等。

（四）嚴格剔除非理性因素，堅持科學(xué)立法

社會沖突、大眾媒體以及危機事件等，都有可能對公共政策（包括立法決策）過程施加相互疊加的非理性因素。公共政策過程往往面臨嚴苛的外部壓力，包括來自政黨與高層政府的政治壓力以及來自社會公眾、新聞媒體等的社會輿論壓力，并有可能成為放大或輸送政策過程非理性因素的渠道。薛瀾、趙靜：《轉(zhuǎn)型期公共政策過程的適應(yīng)性改革及局限》，《中國社會科學(xué)》，2017年第9期。重大突發(fā)公共事件影響范圍廣、危害性大，往往在其爆發(fā)之時即成為社會輿論的漩渦中心。針對相關(guān)事實，人們以不同的立場、角度和動機，紛紛發(fā)表意見，難免夾雜較多非理性因素。修法過程中，一系列意見和事實并不能當(dāng)然成為立法的客觀依據(jù)。立法論證的任務(wù)之一即是剔除非理性因素，越是重大突發(fā)公共事件引起的修法，越是要提防非理性因素的滲入，防止激情立法、民粹立法。

避免非理性因素過度滲入或者主導(dǎo)修法過程的重要方法之一就是在公眾參與民主決策基礎(chǔ)上，恪守科學(xué)立法原則。立法決策是多方參與者反復(fù)“互動”的結(jié)果，而不是決策主體自上而下理性“決定”的結(jié)果。查爾斯·E.林德布洛姆：《蜿蜒前行的科學(xué)：立法與公共政策的制定》，劉誠、馮仕賢譯，《地方立法研究》，2017年第5期。通過公眾的民主參與和對專家決策的重視，形成各方意見的碰撞、交匯和融合，達成具有可接受性的修法共識。

五、結(jié) 語

在以法治為基本方式的現(xiàn)代治理模式下，重大突發(fā)公共事件危機應(yīng)對的需求和經(jīng)驗，往往轉(zhuǎn)化為法律革新的直接動因。而在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的時代背景下，修法已經(jīng)發(fā)展成為與創(chuàng)法同等重要的立法形態(tài)，重大突發(fā)公共事件應(yīng)對的“立法時刻”在很大程度上正是以現(xiàn)有法律的修改完善為主要內(nèi)容，新冠肺炎疫情引發(fā)的一系列法律修改即是最好例證。風(fēng)險社會語境下，非常態(tài)的重大突發(fā)公共事件在某種意義上成為一種社會系統(tǒng)治理的“常態(tài)”，重大突發(fā)公共事件在修法的動因結(jié)構(gòu)中因而也將愈發(fā)占據(jù)突出位置。這樣一種獨特的修法實踐，一方面，應(yīng)當(dāng)借助重大突發(fā)公共事件的條件優(yōu)勢，適時推進法律制度的革新，同時，針對其可能存在的局限性，予以適當(dāng)規(guī)制，恪守審慎立法理念，確保修法既能滿足對緊急治理的回應(yīng)，增強法律系統(tǒng)對非常態(tài)治理的容納能力，又能保持法律體系的融貫性，實現(xiàn)法律系統(tǒng)在社會諸系統(tǒng)中穩(wěn)定社會一般性預(yù)期的功能預(yù)設(shè)。

（責(zé)任編輯：胡曉慧）