朱賀玲 梁雪琴

摘 要：傳統(tǒng)西方大學重視學術(shù)自由、機構(gòu)自治，同僚治理成為經(jīng)典的治理模式。隨著大學組織以及外部環(huán)境日益復雜，政府、市場逐漸介入大學內(nèi)部治理活動，強調(diào)權(quán)力界限清晰、決策規(guī)則明確的官僚治理，重視利益相關(guān)者協(xié)同參與的共同治理，以及主張精簡決策程序，集中決策權(quán)力的企業(yè)治理迅速受到廣泛關(guān)注。借鑒西方大學經(jīng)驗，立足中國國情，我國大學治理現(xiàn)代化要求參與主體專業(yè)化、多元化，治理體系制度化，以及治理手段信息化、數(shù)據(jù)化。

關(guān)鍵詞：大學治理;同僚治理;官僚治理;共同治理;企業(yè)治理

制度建設(shè)和治理體系的完善是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性問題。十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新時代重大命題。在此背景下，大學治理改革和現(xiàn)代大學制度建設(shè)同樣在政策層面予以明確，《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)總體方案》等重要文件均將加快大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為重要的發(fā)展目標。大學治理改革既要堅持中國特色，也應(yīng)具有國際視野，深度透視西方大學治理經(jīng)驗，有助于發(fā)展中國特色大學治理體系，也為大學治理能力的現(xiàn)代化提供理論指導。

一、治理的學科基礎(chǔ)及范式演變

治理一詞可追溯至古典拉丁語和希臘語中的“掌舵”（steering of boats），通常意指統(tǒng)治（governing）、引導（guiding）或操控（steering）的行為或方式[1]。長久以來，治理多被視為與政府（government）同義，指涉國家的正式機構(gòu)及其對于合法的強制性權(quán)力的壟斷，主要特點為有能力做出決策并付諸實施[2]。20世紀70年代末期，世界范圍的經(jīng)濟衰退引發(fā)公共債務(wù)、財政赤字以及高失業(yè)率等諸多問題，政府因不能提供有效解決方案而廣受詬病。在“政府失靈”的假設(shè)下，治理逐漸突破以政府為主的框架，強調(diào)市場、社會的參與，主張國家和社會的共同治理。

諸多學術(shù)討論旨在明確治理與“政府”的區(qū)別，具體而言，二者主要區(qū)別于以下三個方面：首先，就行為者而言，政府主要涉及公共部門，治理除公共部門外，亦涵蓋私立部門及志愿部門，且三者之間的界限和責任日益模糊。政府不再被視為統(tǒng)治權(quán)力的壟斷者，而是社會管理的參與者之一。盡管不再強調(diào)政府的單一權(quán)威，其仍被視為公共政策制定、實施以及公共服務(wù)的主導供給者。[3][4]其次，從運作方式來說，政府強調(diào)界限清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)，主張自上而下的行政命令，關(guān)注政府有何種程度的能力，可以通過界定政策目標、設(shè)定政策優(yōu)先項等手段控制、引導社會。治理則關(guān)注各行為者之間相互協(xié)商、彼此合作的互動過程，強調(diào)政府無需依靠自身權(quán)威，而是通過政策網(wǎng)絡(luò)與其他行動者進行正式或非正式的互動，以達成多方均可接受的決策。[5]最后，關(guān)于作用的發(fā)揮，政府通常借由政治權(quán)力，以達致服從的方式保證政策的貫徹實施，治理則以信任為基礎(chǔ)，借由各行為者達成共識的規(guī)則約束彼此的互動關(guān)系。[6]

自威爾遜（Woodrow Wilson）于1887年發(fā)表《行政研究》以來，公共行政學大致經(jīng)歷傳統(tǒng)的公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)三個發(fā)展階段，治理在不同時期依次呈現(xiàn)出科層制（hierarchy）、市場（market）、網(wǎng)絡(luò)（network）等不同范式①。具體而言，傳統(tǒng)的公共行政強調(diào)政府的作用在于直接提供公共服務(wù)，中央集權(quán)的科層制或官僚制是最為合適的組織結(jié)構(gòu)。效率和理性是公共部門最為關(guān)注的價值，因此，科層制實行自上而下的控制，在較大程度上限制靈活性，僅行政官員享有受限的自由裁量權(quán)（discretion），公眾通常被排除在治理過程之外。在封閉的科層制治理范式中，通常由政府界定何為公共利益，并以法律、行政命令或獎懲措施“指揮”公眾的行為，“駕馭”社會的發(fā)展。[7]

新公共管理引入市場機制，強調(diào)“小而能”的政府，認為教育、醫(yī)療等以往由國家提供的公共服務(wù)，似乎可以借由市場來做更有效率地生產(chǎn)與分配，政府的作用從直接控制轉(zhuǎn)為“遠端操控”。在競爭、效率、成本效益等市場理念的影響下，政府側(cè)重“去集中化”“權(quán)力下放”等改革，給予公共部門更多的自由裁量權(quán)和彈性空間，使得服務(wù)提供與資源分配更加貼近社會實際需求。不過，在市場理念影響下，政府可能盲目追求“顧客導向”“成本效益”，功利性地注重短期內(nèi)可見收益的目標或利益，忽視公共利益以及國家和社會的發(fā)展遠景。[8]

新公共服務(wù)強調(diào)建立以“公民”為核心的治理，民眾不僅僅被視為選民、顧客，更是能夠超越個人利益，以他者的立場關(guān)注公共利益的公民。[9]在此立場下，政府被要求確保公共利益居于主導地位，確保公共問題的解決方案本身和方案的形成過程符合公正、公平、平等的民主價值準則。新公共服務(wù)認為公共利益源自共同價值觀的對話、協(xié)商，而非政府的單方面界定，或個體自我利益的簡單相加，共享的領(lǐng)導力（shared leadership）、合作和賦權(quán)對于治理過程至關(guān)重要。

傳統(tǒng)公共行政偏重科層制的治理范式，以權(quán)威作為秩序維持的協(xié)調(diào)機制;新公共管理強調(diào)市場的力量，以價格作為秩序維持的協(xié)調(diào)工具;新公共服務(wù)關(guān)注多樣化社群的參與，強調(diào)各行為者間的網(wǎng)絡(luò)互動，以信任作為秩序維持的協(xié)調(diào)機制。值得注意的是，大學治理同樣呈現(xiàn)出科層、市場、網(wǎng)絡(luò)等治理范式的特征。20世紀初至80年代，科層、市場先后被引入大學治理，共同治理強調(diào)多樣化利益相關(guān)群體的參與，重視決策過程中的對話、合作和協(xié)商，是網(wǎng)絡(luò)范式在大學治理中的具體體現(xiàn)。

二、大學治理的經(jīng)典模式與特征解析

諸多學者對大學治理模式提出了較為類似的劃分，例如，鮑德里奇（Victor Baldridge）提出官僚、同僚、政治三種模式[10];比恩鮑姆（Robert Birnbaum）提出官僚、同僚、政治、無政府主義、控制五種模式[11];克拉克（Burton Clark）提出官僚、政治、教授、市場模式[12];哈曼（Grant Harman）提出同僚、官僚、政治、專業(yè)化模式等[13]。事實上，實踐中的大學通?；旌隙喾N治理模式，盡管英國、美國、歐洲大陸國家被認為是同僚、政治、官僚的代表，但其他治理模式也可見于上述三國大學。因此，本文并不以國別為基礎(chǔ)，分析各國大學的治理實踐，而是著重探討各類治理模式的主要特征。

（一）學術(shù)共識的達成：象牙塔中的同僚治理（collegial governance）

作為現(xiàn)代大學的源頭，產(chǎn)生于12世紀的中世紀大學孕育了同僚治理。中世紀大學多被視為象牙塔或文化機構(gòu)，認為大學應(yīng)探索具有普遍性的科學，而非現(xiàn)實世界中的瑣碎事務(wù);國家或政府應(yīng)保障大學作為學術(shù)社群的福祉與自由，協(xié)助大學實現(xiàn)發(fā)展目標;學術(shù)自由是學術(shù)人員應(yīng)該堅決捍衛(wèi)的內(nèi)在價值，神圣且不可侵犯，大學應(yīng)拒絕任何形式的壓力與干預(yù);共享相同理念和價值的學術(shù)社群是大學存在和運作的基礎(chǔ);政府為大學提供經(jīng)費補助，保證大學教育的免費性;大學較少關(guān)注經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展，直接與經(jīng)濟生活相關(guān)的研究通常被視為低等的事務(wù)，應(yīng)被排除在真正的學術(shù)研究之外。[14]

象牙塔時期的中世紀大學尤為強調(diào)學術(shù)自由，認為教師在履行教學、探究等職業(yè)責任過程中不應(yīng)受到政府行政命令或教會的干擾。學術(shù)自由一方面需要大學自治予以外部保障，確保大學基于學術(shù)標準而非外部的政治壓力或行政命令做出決策;另一方面也需要學術(shù)自治作為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的支撐，要求教師擁有教育政策領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)、在決策過程中發(fā)揮決定性的作用[15]。學術(shù)自由、學術(shù)自治需要治理體系保證教師的專業(yè)知識成為學術(shù)事務(wù)決策的決定性因素，同僚治理便是在這樣的背景下應(yīng)運而生。

同僚治理往往被視為大學治理的實踐基石。“同僚”即由掌握專業(yè)知識的教師組成的學者社群。[16]作為具備多種功能的專業(yè)化組織，學者社群決策的達成并非借助個人或群體性權(quán)威指令的下達，而是由社群內(nèi)部成員基于自身專業(yè)化的知識，在互動與協(xié)商的過程中達成共識。在此基礎(chǔ)上，同僚治理即掌握專業(yè)知識的教師群體組成學者社群，在相互信任和道德約束的基礎(chǔ)上，共同參與決策過程，決策結(jié)果旨在達成專業(yè)共識[17]。隨著大學規(guī)模的擴大以及職能的拓展，其他群體陸續(xù)參與決策過程，但在同僚治理實踐中，教師仍是決策過程的主要參與者。學術(shù)領(lǐng)導②通常扮演結(jié)果及共識達成的傾聽者、組織者、促進者、說服者與協(xié)商者。[18]

同僚治理涉及同僚文化、決策結(jié)構(gòu)以及行動過程。同僚文化作為大學內(nèi)部的共享價值觀，一方面提倡民主參與，維護教師表達個人意見的權(quán)利;另一方面，維護教師群體職業(yè)地位的平等，構(gòu)成同僚之間溝通與互動的基本規(guī)范。不同大學的同僚文化存在差異，在較大程度上影響學術(shù)性委員會的成員構(gòu)成。[19]例如，兼職教師能否參與大學治理、享有何種程度發(fā)言權(quán)等問題，在不同國家乃至不同學校均存在較大差異。

治理結(jié)構(gòu)是決策規(guī)則的表現(xiàn)形式。結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)為學院、系、研究所等學術(shù)機構(gòu)的集合，也涉及各機構(gòu)的組織與協(xié)調(diào)方式、達成共識的決策規(guī)范，以及裁決爭議、制裁違反規(guī)范的權(quán)威性規(guī)則等。[20]同僚治理結(jié)構(gòu)通常指涉各學術(shù)機構(gòu)的教師群體形成同僚治理委員會，共同參與決策過程，借由協(xié)商、合作等方式達成決策結(jié)果。[21]值得注意的是，同僚文化往往滲透至結(jié)構(gòu)中，在較大程度上影響不同教師群體的參與權(quán)，因此不同大學的同僚文化存在差異，各國大學的治理結(jié)構(gòu)亦呈現(xiàn)出多樣化的特征。

治理行動即在同僚治理的結(jié)構(gòu)和文化背景下，決策群體在各自職責范圍內(nèi)的行為和參與方式。[22]在同僚文化、結(jié)構(gòu)的制度框架內(nèi)，較為熟悉大學學術(shù)理想及其實現(xiàn)方式的教師群體充分參與決策。而且，決策結(jié)果往往由教師基于自身專業(yè)知識，與同僚在相互信任、共同協(xié)商的基礎(chǔ)上達成，學者社群的專業(yè)化程度在較大程度上影響大學治理的效果，這是同僚治理最為顯著的特征之一，職業(yè)上的平等、民主參與和互相信任則是同僚治理的基礎(chǔ)[23]。

（二）專業(yè)與官僚的結(jié)合：基于專業(yè)的官僚治理（professional bureaucracy）

隨著大學規(guī)模的擴大以及職能的拓展，治理的難度逐級遞增，以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的同僚治理難以為繼。科學管理運動逐漸興起后，強調(diào)界限清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)和自上而下行政命令的科層制被引入大學，以縮短決策達成的時間，提高治理效率?？茖又婆c同僚治理的最初結(jié)合，并未對學術(shù)自由造成較大沖擊，具備專業(yè)知識的教師仍然享有主導性的決策權(quán)。不過，第二次世界大戰(zhàn)之后，高等教育大眾化以及學科的快速分化，催生出專業(yè)管理人員，教師群體的決策權(quán)力日漸式微。

科層制建基于韋伯（Max Weber）關(guān)于官僚組織的理念，通常被認為是最為經(jīng)典的治理方式之一。權(quán)力（power）必須具有合法性基礎(chǔ)，以自證其存在的正當性和必要性。[24]在科層制中，權(quán)威（authority）即建立在合法性基礎(chǔ)之上的秩序維持與協(xié)調(diào)的工具。權(quán)威指涉來自既定來源的特定命令（或所有命令），為某一特定人群遵守的可能性，包括傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威三種類型。官僚制主要建基于后者，即個體之所以獲得權(quán)威，是由于身處因法令規(guī)章而設(shè)定的職位，而非如傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威般，因個體位于傳統(tǒng)中受到認可的職位（如長老制），或者因自身魅力等個人特質(zhì)而獲得其他個體的尊重與服從[25]。

有鑒于此，科層治理首先強調(diào)非個人性（impersonal），即權(quán)威源自法令規(guī)章的賦予，一方面需要必要的強制力予以保障，另一方面，權(quán)威也需要受到相應(yīng)的限制，行使過程需要清晰的規(guī)則以及明確的程序;其次，采取垂直分工的形式，強調(diào)界限清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及自上而下的行政命令干預(yù)，較低的職位原則上需受到較高職位的監(jiān)管與規(guī)制，以保證決策的順利實施;最后，強調(diào)政府為唯一合法權(quán)威，當根據(jù)規(guī)則所委任的“官僚”要求民眾服從時，只要符合既定的規(guī)章制度、程序規(guī)則，這一要求通常具有約束性和正當性。而且，政府通常對公共事務(wù)實行單向度的管理，私立部門及社會其他個體或組織很少有機會參與治理過程?？茖又埔劳械燃墝哟斡行虻慕M織結(jié)構(gòu)、明確的權(quán)力關(guān)系、自上而下且基于正式規(guī)章制度和程序的權(quán)力運行方式，在較大程度上提高了公共服務(wù)提供與分配的效率，成為現(xiàn)代國家的基本組織形式之一。

大學的組織特性在較大程度上契合官僚制，具備實施的基礎(chǔ)，官僚制也成為20世紀60年代大學治理的主要特征之一。大學的治理結(jié)構(gòu)和日常運作均體現(xiàn)出官僚制的特征，一方面，官僚制具備專門性和職業(yè)性，前者即組織內(nèi)部成員職責范圍劃分明確，具有專門的勞動分工;后者指涉官僚組織中的成員作為雇員，通常具有任期，官僚組織負責向其發(fā)放薪水。大學的管理崗位、教學科研崗位、行政崗位等都屬于職業(yè)崗位，校長、教授、行政職員等均為官僚工作者，具有任期、可以獲得由官僚部門直接支付的薪水。而且，大學呈現(xiàn)出明確的官僚權(quán)威關(guān)系，校長等領(lǐng)導具有較高的決策權(quán)力。另一方面，大學利用完備的章程、規(guī)則明確各科層的職責關(guān)系，例如，招生規(guī)則、圖書館章程、經(jīng)費預(yù)算準則等，學生的學習管理、入學注冊、畢業(yè)和其他的例行程序與日?；顒右嘈枰獧?quán)力保證實施。

官僚制蘊含的高度規(guī)則性使得大學內(nèi)部各層級的權(quán)力界限愈加清晰，任務(wù)變得更加專門化、具體化，關(guān)系隨之越發(fā)正式。隨著各層級權(quán)力范圍的縮小，以及層級間監(jiān)督和協(xié)調(diào)需求的增加，大學內(nèi)部的科層也隨之增加?？茖拥脑黾邮沟么髮W組織變得尤為復雜，在較大程度上依賴系統(tǒng)化的制度來規(guī)范各科層的權(quán)力界限，明確大學諸多事務(wù)的決策規(guī)則、程序，限定各級機構(gòu)的權(quán)力作用空間及互動關(guān)系，大學的官僚特征愈加突出。

不同于其他官僚組織，大學的權(quán)力來源并建基于專業(yè)知識，基于專業(yè)的官僚主義多被用來描述大學內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系[26]。一則，能力是任職的主要標準，自身專業(yè)知識、管理經(jīng)驗通常是大學管理者被予以委任的重要依據(jù)，而且，教授等學術(shù)人員依然享有較多的決策權(quán)力，尤其是課程等學術(shù)事務(wù)的決策權(quán)。二則，隨著高等教育的大眾化、市場化，大學規(guī)模急劇膨脹、學科愈發(fā)龐雜、功能更加多元，治理結(jié)構(gòu)尤為復雜，諸多非學術(shù)事務(wù)的決策亟須相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，管理團隊愈加專業(yè)化，以實現(xiàn)大學的績效目標，獲取更多的財政支持。

基于專業(yè)的官僚主義與傳統(tǒng)的同僚治理不斷碰撞，大學治理逐漸呈現(xiàn)出重專業(yè)（professional）輕學術(shù)（academic）的現(xiàn)象。[27]一方面，職業(yè)化的管理人員具備專業(yè)的管理知識和經(jīng)驗，但相對缺乏學術(shù)知識背景，在官僚治理結(jié)構(gòu)下，管理人員更傾向?qū)ζ湫姓霞壺撠?，而非教師和學生。而且，相較于以往的“學而優(yōu)則仕”，缺乏管理技能和經(jīng)驗的教授在現(xiàn)行治理體系中的作用日漸式微。另一方面，隨著學科知識快速發(fā)展并不斷分化，教師等學術(shù)群體難以兼顧繁雜的行政事務(wù)，行政系統(tǒng)作為大學與社會溝通的媒介，逐漸壯大并擔負重要職能，甚至控制了預(yù)算和學術(shù)規(guī)劃等學術(shù)事務(wù)的命脈，大學的日常運作愈加趨同于私立部門開發(fā)的管理流程，基于學術(shù)自由等傳統(tǒng)理念的同僚治理逐漸邊緣化。

（三）多元主體的利益協(xié)調(diào)：強調(diào)博弈與平衡的政治模式

第二次世界大戰(zhàn)以來，隨著政治、經(jīng)濟、文化和社會結(jié)構(gòu)的變革，大學逐漸從象牙塔轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)機構(gòu)③，政治性日益突出。政治性通常體現(xiàn)為組織成員借由獲得權(quán)力及其他資源的方式組成聯(lián)盟、進行談判，從而實現(xiàn)各自利益[28]，爭奪決策權(quán)及尋求政策的支持成為各群體的共同行為，沖突因此發(fā)生。大學的政策制定同樣充斥著權(quán)力、話語權(quán)博弈的政治過程，價值取向、利益訴求差異較大的群體或競爭決策權(quán)，或利用自身權(quán)力向決策者施加壓力、表達訴求，使得大學政策更加切合本群體的價值觀、利益和目標。學生罷課、教師罷工以及外部利益相關(guān)者試圖干擾大學事務(wù)等活動均屬于大學治理過程中的政治行為。

大學治理的政治模式認為，組織內(nèi)部競爭、結(jié)盟、談判對于治理過程及結(jié)果至關(guān)重要，強化決策過程中權(quán)力及利益沖突的作用，可通過協(xié)調(diào)個人、團體、組織內(nèi)部的利益沖突實現(xiàn)治理。[29]作為最早從政治視角分析大學治理的學者之一，鮑德里奇（Victor Baldridge）強調(diào)權(quán)力是“最終解決利益沖突的媒介”[30]，其中，權(quán)力的形成先后經(jīng)歷沖突引發(fā)、利益訴求、立法、制定政策、執(zhí)行政策、反饋等六階段。沖突引發(fā)即大學內(nèi)部各群體在價值觀、目標、利益訴求等方面存在差異，而差異往往引發(fā)沖突;利益訴求即不同群體以具有足夠說服力的方式表達自身價值觀與目標，并向決策機構(gòu)施壓，爭取政策的支持;在立法階段，決策機構(gòu)對各群體的利益訴求作出回應(yīng)，并將利益訴求與沖突轉(zhuǎn)化為政治上可行的政策;制定政策即經(jīng)歷沖突與妥協(xié)后，最終以立法的形式確定權(quán)威的、具有約束力的、包含多重價值觀與目標的政策方案;執(zhí)行政策指涉各級部門在工作情境中具體落實相關(guān)政策，其中，政策的執(zhí)行并不意味著沖突的解決;在反饋階段，自身利益訴求未得到政策支持的群體可能會提出新一輪的利益訴求，另外，由于利益訴求的滿足程度不同，既得利益群體之間可能形成新的沖突。

共同治理強調(diào)利益相關(guān)者共同參與決策過程，旨在平衡治理結(jié)構(gòu)，制定、實施有效決策[31][32]，是較為經(jīng)典的政治治理模式。共同治理最早見于美國1966年發(fā)表的《學院與大學治理聯(lián)合聲明》（以下簡稱《聯(lián)合聲明》）[33]，該聲明由美國大學教授聯(lián)合會、美國學院和大學董事會協(xié)會、美國教育委員會聯(lián)合發(fā)表，首次提出了大學共同治理的基本原則，其一，利益相關(guān)者應(yīng)在相互信任的基礎(chǔ)上共同參與重大事項的決策;其二，各利益相關(guān)群體發(fā)言權(quán)的權(quán)重，因其在具體事務(wù)中所負責任的差異而有所不同，各方基于自身知識與能力，在特定專業(yè)領(lǐng)域享有權(quán)威[34]。基于此，《聯(lián)合聲明》進一步劃分了董事會、以校長等領(lǐng)導為首的行政管理層、教師的權(quán)責范圍，明確了三者在大學決策過程中的權(quán)力分配，并尤為擴大了教師的決策域。

基于《聯(lián)合聲明》的治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配較為繁瑣，且派系之間的爭論往往阻礙決策的進程，導致大學較難做出及時性的決策。[35]1998年，美國學院和大學董事會協(xié)會（AGB）發(fā)表了關(guān)于大學治理的新的宣言，對大學內(nèi)的權(quán)力分配進行新的調(diào)整，明確了以往權(quán)力模糊不清和重疊的決策域。對比兩份聲明后發(fā)現(xiàn)，除更為細化的明確各群體的權(quán)責分配外，新的聲明有意強化董事會的決策權(quán)，壓縮教師在治理過程中的影響力，甚至刻意回避“共同治理”一詞，教師的決策權(quán)基本被限定在課程、招生、教師招聘等學術(shù)領(lǐng)域。

共同治理通常表現(xiàn)出完全的合作式?jīng)Q策、咨詢式?jīng)Q策、分布式?jīng)Q策三種不同形式[36][37]，且在不同國家呈現(xiàn)出多樣化的結(jié)構(gòu)。例如，在美國大學治理體系中，董事會通常占據(jù)主導地位，擁有大學治理的最高權(quán)力，以校長為首的行政管理層須對董事會負責，由教師組成的學術(shù)委員會雖具有決策參與權(quán)，但通常以與其他機構(gòu)合作的形式參與其中[38]，決策空間和權(quán)限被大大壓縮。英國大學更為強調(diào)理事會和評議會分擔權(quán)力與責任，共同做出決策，其中，理事會主要由非學術(shù)人員組成，通常享有大學財務(wù)管理、例行行政等非學術(shù)事務(wù)的至高決策權(quán);評議會由教師等學術(shù)人員組成，通常享有學術(shù)事務(wù)的決定性發(fā)言權(quán)。

（四）市場理念的介入與拓展：大學治理的企業(yè)模式（corporate governance）

20世紀70年代，石油危機引發(fā)全球性經(jīng)濟衰退，二戰(zhàn)后持續(xù)多年的經(jīng)濟快速增長時代宣告結(jié)束，各國財政赤字、高失業(yè)率等社會問題頻出，公共部門的效率及合法性引發(fā)社會質(zhì)疑，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。在新公共管理的影響下，“市場”機制被引入公共部門改革，并借由國家政策逐漸介入高等教育領(lǐng)域。一方面，政府減少了對大學的過程控制，轉(zhuǎn)而強調(diào)結(jié)果問責，大學實現(xiàn)一定程度的權(quán)力下放，自主性有所增加;但另一方面，大學不得不接受政府、社會對于辦學績效和運作效率的問責，并對其需求迅速進行回應(yīng)。[39]

外部環(huán)境帶來的問責與競爭的強化，要求大學在更短的時間內(nèi)做出更為有效的決策，速度成為決策的重要考量，市場導向的企業(yè)治理逐漸受到各國青睞。首先，企業(yè)治理集中決策權(quán)力，強化領(lǐng)導核心在大學治理過程中的作用。一方面，董事會或理事會作為內(nèi)部治理的最高機構(gòu)，通常在重大戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)費籌措及預(yù)算、高層次政策制定等方面享有主導性的決策權(quán);另一方面，以校長為核心的高層行政管理團隊在政策執(zhí)行及日常事務(wù)管理中占據(jù)關(guān)鍵地位，校長作為行政管理層的核心，需要扮演首席執(zhí)行官（CEO）的角色，以改善大學治理的效率和有效性，分管財政、公共事務(wù)、大學發(fā)展等各項事務(wù)的副校長，以及主管學術(shù)事務(wù)的教務(wù)長均在各自領(lǐng)域掌握主導性話語。另外，在院系層級，院長、系主任以及各研究所、中心主任等學術(shù)領(lǐng)導的權(quán)力亦得以集中。

其次，校外人士進一步參與大學內(nèi)部事務(wù)決策。20世紀80年代開始，在政府經(jīng)費緊縮、高等教育大眾化引發(fā)的教育成本增加，以及外部評估強化、國際競爭加劇等諸多壓力下，財政績效、資源利用、風險管理成為大學治理不可回避的議題。政府、商界、法律等領(lǐng)域取得良好聲譽、擁有豐富資源的“外部人”，有機會借由董（理）事會以及高級行政管理職位，深度參與大學重大戰(zhàn)略規(guī)劃及政策制定。以哈佛大學為例，董事會13名成員中，除校長為自然董事外，其他成員均來自校外，職業(yè)涉及公司管理層、法官、投資人、律師、知識產(chǎn)權(quán)專家、大學教授等。[40]

第三， 行政系統(tǒng)作用凸顯，且運作模式日益專業(yè)化、商業(yè)化。市場化密切了大學與社會的聯(lián)系，校外各領(lǐng)域精英借由董事會參與大學內(nèi)部治理，在獲得外部資源的同時，也將社會需求直接引入校內(nèi)。在此背景下，一方面，為應(yīng)對社會需求和問責，大學行政機構(gòu)日益龐雜，專門的財務(wù)控制、風險管理、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、工業(yè)資助中心等機構(gòu)紛紛建立;另一方面，行政系統(tǒng)日益強調(diào)制度建設(shè)，各項規(guī)定、條例逐步細化、完善，決策程序越發(fā)規(guī)范。此外，在市場化的影響下，行政部門的運作商業(yè)化模式明顯，例如，財政分配強調(diào)成本效益，資金往往集中投入到表現(xiàn)較好的院系或研究中心，師資管理強調(diào)績效責任，行政部門通常設(shè)定明確的教學、科研、社會服務(wù)標準，并簽訂績效合同，借由各項評估全面考核教師的任務(wù)完成情況。

最后，教師在大學治理中的作用日益邊緣化。在績效、問責、競爭等市場理念下，大學為應(yīng)對不斷強化的表現(xiàn)性評估，以及競爭、與績效表現(xiàn)掛鉤的經(jīng)費補助政策，日益強調(diào)決策速度。企業(yè)治理強調(diào)精簡決策程序，集中決策權(quán)力，校外精英借由董事會、高層行政職位參與大學內(nèi)部事務(wù)治理，在戰(zhàn)略規(guī)劃、財務(wù)、重大政策等方面享有主導話語。與此同時，校級學術(shù)機構(gòu)愈發(fā)傾向于集中學術(shù)領(lǐng)導的權(quán)力，以美國哈佛大學為例，校級學術(shù)治理機構(gòu)被稱為院長委員會（Council of Dean），以校長、教務(wù)長、各學院院長為主要成員，普通教師難以參與重大學術(shù)政策的制定。不過，教師等學術(shù)人員雖然在大學層級決策過程中的作用日益弱化，但在院系等基層學術(shù)組織的各項事務(wù)，尤其是學術(shù)事務(wù)中依然可見較強的影響力。

值得注意的是，市場理念的引入可能引發(fā)破壞性競爭，降低治理效率，增加治理成本。在企業(yè)治理模式下，專業(yè)的行政管理團隊、制度化的行政系統(tǒng)開始形成，大學治理愈發(fā)重視運行效率、經(jīng)濟效益和績效責任，傳統(tǒng)學術(shù)自由、大學自治理念下的治理則強調(diào)決策過程中的溝通過程和共識的達成，兩種理念的協(xié)調(diào)與平衡成為大學治理不可避免的議題，新的協(xié)調(diào)和決策部門紛紛建立，大學的決策機構(gòu)變得多層次、復雜化，在一定程度上反而導致大學的低效運作。而且，行政管理部門之間在較大程度上缺乏溝通與合作，且以各自利益為先，導致治理成本增加，造成資源的浪費。

三、西方大學治理經(jīng)驗的總結(jié)與借鑒

回溯西方大學治理模式的變遷，外部環(huán)境對大學治理的沖擊日益增強，財政控制、戰(zhàn)略規(guī)劃、風險管理等非學術(shù)事務(wù)的重要性尤為凸顯。20世紀80年代以后，各級政府財政支持逐年減少，大學同時面臨財政緊縮、問責強化、國際競爭等多重壓力，如何維持與分配大學發(fā)展所需資源，如何提高資源利用的效率和效益成為大學治理的關(guān)鍵議題。財政控制引入競爭機制，厘定資源利用的績效目標，問責經(jīng)費使用的過程與結(jié)果，戰(zhàn)略規(guī)劃旨在確保大學的發(fā)展與外部現(xiàn)實環(huán)境保持同步，風險管理確認風險等級，提供風險分析，預(yù)判風險發(fā)生的可能性、嚴重程度、解決方案，有效緩解突發(fā)事件、臨時性重大事件對于大學運作的影響，三者在較大程度上有助于降低辦學成本、提高辦學效率和效益。

進入21世紀，多元化巨型大學不斷涌現(xiàn)，大學規(guī)模急劇膨脹、學科愈發(fā)龐雜、功能更加多元，治理難度成倍遞增，專業(yè)化的行政管理團隊以及制度化的行政系統(tǒng)對于大學的高效運作至關(guān)重要。由國外經(jīng)驗可見，一方面，各大學董事會、高級行政管理職位廣泛吸收政府、企業(yè)、法律等領(lǐng)域的佼佼者，在較大程度上強化了主要決策者的專業(yè)性;另一方面，大學行政機構(gòu)日益龐雜，且以章程和各項規(guī)定、條例為載體，明確重要事項的決策規(guī)則、程序和監(jiān)督機制，限定各行政部門的權(quán)力邊界、作用空間，推動了權(quán)責利清晰、運行高效的大學治理模式的形成。

除強化決策者的專業(yè)性，推動行政系統(tǒng)的制度化外，西方大學同時強調(diào)治理應(yīng)從經(jīng)驗走向科學，信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)成為大學治理的重要工具。諸多大學注重收集教學、管理、服務(wù)等各方面的數(shù)據(jù)，同時利用信息技術(shù)開發(fā)電子管理系統(tǒng)，分析、利用大量開放性或封閉性數(shù)據(jù)，支持大學內(nèi)部的戰(zhàn)略決策和管理，在較大程度上提高決策的科學性和有效性。例如，愛爾蘭都柏林大學圖書館通過分析每年新生的借書數(shù)據(jù)，相應(yīng)地準備圖書資料及培訓，精準滿足一年級大學生的需求。[41]

因應(yīng)內(nèi)、外部環(huán)境的變化，大學治理的利益相關(guān)群體日益多元化，如何平衡不同群體的利益沖突和理念分歧成為現(xiàn)代大學治理的重要挑戰(zhàn)。得益于西方經(jīng)驗，相較于在治理過程中明確劃分各部門的職責權(quán)限，更應(yīng)強調(diào)的是部門、主體之間的互相協(xié)調(diào)、相互尊重、合作治理。例如，英國的理事會、評議會互相制衡，可以減少因考慮不周或單方面決策偏見而影響大學的良好運作，但二者就相關(guān)議題的觀點和見解并非總是相同或兼容的，特定情況下甚至因觀念對立引發(fā)沖突。辯論、協(xié)商、提高校長領(lǐng)導力是緩解沖突的有效措施，決策之前進行辯論、協(xié)商，而非激烈地對抗或溫和地妥協(xié)，更有益于達成科學、創(chuàng)新的決策。作為理事會和評議會的協(xié)調(diào)者，以校長為首的行政管理層的領(lǐng)導力至關(guān)重要，能夠有效引導二者在尊重與合作的基礎(chǔ)上互動，防止緊張的對立演變?yōu)槠茐男缘臎_突，鼓勵理事會、評議會定期協(xié)商被認為有助于培養(yǎng)包容與合作的文化氛圍。[42]

透視西方大學治理經(jīng)驗和發(fā)展趨勢，立足中國國情，我國大學治理現(xiàn)代化首先要求治理參與主體專業(yè)化、多元化，各部門主要決策者應(yīng)具備職責領(lǐng)域的專業(yè)知識和領(lǐng)導力，尤其是學術(shù)事務(wù)宜主要由教授等學術(shù)人員自主決策，這也是“教授治學”政策的反映和要求。同時，決策過程強調(diào)多元主體在充分辯論、協(xié)商的基礎(chǔ)上共同參與;其次，大學治理現(xiàn)代化要求治理體系制度化，具體表現(xiàn)為決策規(guī)則具體明確，運作程序清晰，溝通過程及結(jié)果獨立，與決策者的個人好惡無關(guān);最后，大學治理現(xiàn)代化同樣要求治理手段信息化、數(shù)據(jù)化，提高戰(zhàn)略決策的科學性和有效性。

注釋：

①盡管有學者使用不同的術(shù)語，如Streek和Schmitter（1985）提出國家、市場、社群;Ouchi（1991）提出官僚、市場、族群;Bradach與Eccles（1991）提出權(quán)威、價格、信任;Mayntz（1993）提出政治、市場、團結(jié)，但均指向類似的治理范式。

②學術(shù)領(lǐng)導即擔任校長、院長、系主任等領(lǐng)導職務(wù)的學術(shù)人員。

③依據(jù)布勞恩等學者的觀點，政府認為大學作為公共服務(wù)機構(gòu)，必須服從特定的社會、政治和經(jīng)濟目標，接受公共權(quán)力對大學產(chǎn)出的評估等。

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（責任編輯 賴佳）

收稿日期：2020-12-03

作者簡介：朱賀玲，北京工業(yè)大學文法學部高等教育研究院、地方高水平大學發(fā)展戰(zhàn)略研究中心助理研究員、碩士生導師;梁雪琴，北京工業(yè)大學文法學部高等教育研究院碩士研究生。（北京/100124）

本文系2018年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“世界一流大學治理改革研究：基于案例分析的視角”（18YJC880154）的成果之一。