◎孫 銳，吳 江

1.中國人事科學研究院 人才理論與技術研究室，北京100101；2.西南交通大學 公共管理學院，成都 614202

一、引言

當前，中國特色社會主義進入了新時代，我國由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。推動經濟高質量發(fā)展，要加快經濟發(fā)展的效率變革、動力變革，推進要素驅動、投資驅動向創(chuàng)新驅動轉變。人才是創(chuàng)新的根基，創(chuàng)新驅動實質上是人才驅動。人才作為最活躍、最能動、最具創(chuàng)造力的生產要素，在推動高質量發(fā)展中發(fā)揮著基礎性的關鍵作用[1][2]。面對新一輪科技革命和產業(yè)變革孕育興起的新變化新機遇，中國要跑出創(chuàng)新“加速度”，就需要不斷增強與之相適應的人才發(fā)展體系更新能力，不斷提高人才發(fā)展治理的現代化水平[3][4]。

黨的十九屆五中全會提出，激發(fā)人才創(chuàng)新活力，培養(yǎng)造就大批德才兼?zhèn)涞母咚刭|人才。黨的十九屆四中全會強調，加快人才制度和政策創(chuàng)新，支持各類人才為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻智慧和力量。實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、推動經濟高質量發(fā)展是我國應對新一輪大國競爭的戰(zhàn)略選擇[5]。在這種戰(zhàn)略背景下，傳統(tǒng)的計劃式管理人才職能結構、規(guī)則和手段方式都面臨著新時代、新戰(zhàn)略和新需求的重大挑戰(zhàn)[6][7]。確立人才引領發(fā)展戰(zhàn)略地位，推進人才管理體系向人才治理體系戰(zhàn)略升級，是應對新一輪科技革命和產業(yè)變革、適應我國人才發(fā)展戰(zhàn)略需求、實現“聚天下英才而用之”的重要命題。2016年，中央《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》(以下簡稱《意見》)明確要構建科學規(guī)范、開放包容、運行高效的人才發(fā)展治理體系，將人才發(fā)展納入國家治理體系的總體布局進行重點部署[8]。當前在人才理論研究和實踐領域，對新時代人才發(fā)展治理體系的認識深度還有所不足，相關觀點還處于爭論之中[9]。為此，本文圍繞構建高質量發(fā)展階段新型人才發(fā)展治理體系的內涵、需求、問題及相關對策開展探討，期望對相關領域研究有所推進。

二、新時期我國人才發(fā)展治理模式的演變過程及特征分析

2000年是我國人才工作發(fā)展的重大轉折節(jié)點。這一年，中央經濟工作會議首次提出制定和實施國家人才戰(zhàn)略。2001年，國家“十五”計劃首次在國家五年計劃中設立了實施人才戰(zhàn)略、壯大人才隊伍專章，人才戰(zhàn)略開始進入國家戰(zhàn)略議程[10]。由此，我國人才工作進入了歷史發(fā)展新時期，這一時間點也成為我國人才發(fā)展治理基本構架孵化成型的起點。

基于理論界關于治理體系的學理框架[11][12]，筆者認為，人才發(fā)展治理體系涉及一系列圍繞人才發(fā)展的社會權力及運行機制、程序、規(guī)則等形成的結構性安排和狀態(tài)秩序；它是在人才發(fā)展領域和范疇中相關國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現，其中反映著我國推動及規(guī)制人才發(fā)展的治理觀念、職權、規(guī)則、運作形式、績效成果等；它是在我國傳統(tǒng)政府人才工作語境下人才體制機制、工作格局、政策制度等主要議題的統(tǒng)合。新時期以來，我國人才發(fā)展治理的框架、結構、規(guī)則逐步演化發(fā)展，大體形成了管理式治理、整體性治理、協調式治理等三個主要發(fā)展階段，每個階段的工作背景、發(fā)展需求、工作重心均有所不同，如表1所示。

首先，管理式治理階段。從2000年到2010年，第二次全國人才工作會議召開，這一階段圍繞人才強國戰(zhàn)略的明晰、構建、發(fā)展，形成了相關治理理念、原則、內容，確立了人才發(fā)展治理的初步構架，此階段可稱為管理式治理階段。2002年，黨中央提出了“尊重勞動，尊重知識，尊重人才，尊重創(chuàng)造”的方針理念，明確了黨管人才原則。2003年，黨中央出臺《關于進一步加強人才工作的決定》，提出“不唯學歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份”的人才觀念，明確實施人才強國戰(zhàn)略，成立了中央人才工作協調小組，召開了全國人才工作會議，并先后提出三支、五支重點人才隊伍建設任務。2007年，黨的十七大進一步確立了“人才資源是第一資源”的戰(zhàn)略地位，將人才強國戰(zhàn)略寫入中國共產黨全國代表大會報告和黨章，確定為國家三大基本戰(zhàn)略之一。在此期間成立了中央人才工作協調小組，統(tǒng)籌人才戰(zhàn)略規(guī)劃、政策研究、宏觀指導、工作協調等國家人才宏觀管理職責，相關部門也確定了相應管理職權，為推動全國人才發(fā)展建立了總體治理基礎。

其次，整體性治理階段。從2010年到2016年，《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》出臺，這一時期基于國家人才規(guī)劃綱要的引導、落實，完善了相關治理布局，可稱為整體性治理階段。在這一階段，我國人才發(fā)展治理的理念方針、功能內容、制度規(guī)則、運作體系得以健全和發(fā)展，形成了立體化、參與式、多部門、多條線賦權分工治理的體系圖景。2010年，召開第二次全國人才工作會議，并出臺了第一個《國家人才發(fā)展中長期規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，確立人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略布局和未來十年人才工作安排，包括6支人才隊伍建設、10項重大人才政策、12項重大人才工程和體制機制創(chuàng)新任務，形成了政府部門責任分工。2012年，《關于進一步加強黨管人才工作的意見》出臺，進一步完善了黨管人才領導體制、工作格局、運行機制。至此，圍繞規(guī)劃綱要落實，形成了以規(guī)劃任務和職責分工為整體藍本和治理邏輯的人才發(fā)展治理布局，其中，呈現出政府內部分權的整體性治理結構特征。

最后，協調式治理階段。從2016年3月至今，這一時期圍繞黨中央統(tǒng)籌推進人才體制機制改革，形成了相應改革導向的治理體系，可稱為協調式治理階段。2016年3月，中央出臺《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，標志著我國人才發(fā)展治理的內容、功能、規(guī)則、布局等進入新的歷史改革期。其中提出要構建科學規(guī)范、開放包容、運行高效的人才發(fā)展治理體系，充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用，并從體制改革和培養(yǎng)、評價、流動、激勵機制創(chuàng)新、組織領導等8個方面提出了改革任務安排，對升級我國人才發(fā)展治理體系提供了方向標和路線圖，這體現了對形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢、建立集聚人才體制機制、擇天下英才而用之等重要方針的貫徹落實。2017年，黨的十九大報告進一步強調，人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源，要堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設人才強國。這一時期，在中央深化改革領導小組(現為中央全面深化改革委員會)的具體領導下，以“向用人主體放權，為人才松綁”為治理導向，中央人才工作協調小組強化了跨部門協調的“牽頭—配合”改革統(tǒng)籌治理，形成了主要治理主體、次要治理主體配合協調的治理結構。

新世紀以來，我國人才發(fā)展治理構架逐步形成、演化和發(fā)展，在此期間，治理背景、治理重心、治理目標、治理效果各有不同，反映著國家現代化發(fā)展進程中不同階段的人才發(fā)展需求和國家戰(zhàn)略布局的要求。經過20年的發(fā)展變革，其治理體系由平面化的人才管理治理結構演化為立體化的人才發(fā)展治理圖景，由計劃式強管理治理模式發(fā)展為黨管人才框架下多部門統(tǒng)籌協調參與的治理模式，對推動我國人才發(fā)展產生了不可估量的作用。

三、黨的十八大以來國家人才發(fā)展治理體系的優(yōu)化升級：進展與不足

(一)以體制機制改革為突破口優(yōu)化人才發(fā)展治理體系的邏輯及進展

基于公共政策和人才工作相關研究，在我國現有政府語境下，所謂人才管理體制主要是指人才工作領導體系、職能分工、權責結構等；人才發(fā)展機制是指將人才發(fā)展各環(huán)節(jié)各方面聯系起來推進協調運作和發(fā)揮作用的運行流程及形式[13][14]，例如人才培養(yǎng)、評價、激勵機制等，都依靠教育、人社、科技等部門協調配合實施推進。在國家人才發(fā)展治理體系中，人才發(fā)展體制機制是最核心的組成部分，是國家人才制度的筋脈[15][16]。

黨的十八大以來，黨中央基于中華民族偉大復興的戰(zhàn)略布局，強勁啟動了全面深化改革的總體議程。在人才條線工作上，中央提出聚天下英才而用之、深化人才發(fā)展體制機制改革、構建具有全球競爭力的人才制度體系。其中的基本邏輯在于，人才競爭力的背后在于制度競爭力，人才創(chuàng)新發(fā)展的關鍵在于人才制度優(yōu)化，而人才制度優(yōu)化的關鍵在于深化人才發(fā)展體制機制改革。因此，中央政府采取的技術路線是以塑造人才制度優(yōu)勢為核心，以深化人才發(fā)展體制機制改革為突破口，優(yōu)化提升國家總體人才發(fā)展治理能力，以實現聚天下英才而用之。在這里，所謂體制機制改革就不僅是要處理相關流程性問題，更要處理結構性問題[7][17]，這就延伸到人才發(fā)展治理體系的深層次內容。

改革開放40多年來，我國人才發(fā)展體制機制改革總體上滯后于經濟體制改革進程。2016年，中央出臺了《關于深化人才發(fā)展體制機制改革意見》，人才制度改革創(chuàng)新工作強力啟動，全國上下以深化人才體制機制改革為主線，圍繞塑造和增強我國人才制度優(yōu)勢，分層次、分環(huán)節(jié)優(yōu)化升級了符合新時代發(fā)展要求的人才發(fā)展治理體系[4][15]。可以看到，當前人才發(fā)展體制機制深水區(qū)改革已經破題，我們在轉變政府人才管理職能、改革人才評價機制、強化人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵、健全海外人才引進機制和完善人才流動配置機制等重要領域和環(huán)節(jié)上取得了突破性進展，如表2所示。

近期，筆者一項針對9,000余位各類人才和2,000余家用人單位的評估問題調查表明，當前人才群體對“推進人才分類評價，深化職稱制度改革”的滿意度達到61.5%，對用人單位滿意度達到72.6%；同時，各類人才和用人單位對“知識、技術、管理、技能等要素參與分配實施情況”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記情況”的滿意度分別達到“59%、64.8%”“63.6%、70.2%”，均處于較高水平。體制機制改革在解決人才發(fā)展投入不足、領軍人才及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才短缺、人才結構失衡、人才發(fā)展社會體系不健全等方面取得重要的階段性成效，我國人才發(fā)展治理步入精細化、應需化、系統(tǒng)化的新軌道。

表22016年以來以深化體制機制改革優(yōu)化人才發(fā)展治理體系的主要進展

(二)當前我國人才發(fā)展治理中存在的相關問題：基于問卷調查的發(fā)現

黨的十九大以來，面對新時代推動經濟高質量發(fā)展、發(fā)揮市場配置人才的決定性作用、實現人才引領發(fā)展的工作部署，當前人才發(fā)展治理運行中還存在一系列不協調、不匹配的問題。筆者在理論研究和深度訪談的基礎上，形成了相關調查問卷，對全國各地人才領導(協調)小組單位成員、企事業(yè)單位人才工作者共500余人開展了問卷調查。填答者按照實際情況，從“非常不突出”到“非常突出”五點量表中選擇最符合的情況打分，本次問卷調查回收有效樣本401份。問卷調查結果如下：

1.當前我國人才發(fā)展治理中尚存在的突出問題。本次問卷調查結果表明：專業(yè)組織在引導人才發(fā)展中的作用發(fā)揮不足；人才工作發(fā)展與產業(yè)發(fā)展需求還存在一定間隔；政府、社會、市場沒有形成推動人才發(fā)展的合力；市場在人才配置中的決定性作用發(fā)揮不足；政府在優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境方面仍有不足；人才管理中存在較強的行政化、“官本位”傾向；人才領導小組成員單位(政策)間協調配合度不高等方面的問題較為突出，受訪者選擇比率分別達到54.6%、53.1%、50.5%、50.4%、44.4%、43.4%、34.9%。其中，認為市場在人才配置中的決定性作用發(fā)揮不足；政府、社會和市場沒有形成推動人才發(fā)展的合力；專業(yè)組織在引導人才發(fā)展中的作用發(fā)揮不足；人才工作發(fā)展與產業(yè)發(fā)展需求還存在一定間隔等問題“非常突出”的受訪者選擇比例分別達到18.2%、18.0%、17.7%、16.1%，表明這方面的問題較為突出。此外，對于政府、市場、社會的角色、邊界不清，黨委和政府人才工作部門在實際運行中存在職能交叉，政府在人才發(fā)展領域管得過多，省、市、縣各級人才工作分工重心不夠明確，政府人才管理職能覆蓋面有所不足，政府對用人主體存在過度干預，人才領導小組成員單位間職責分工不夠明確等相關問題，受訪者選擇比率也分別為34.9%、34.3%、32.5%、32.0%、29.8%、27.9%、26.9%，這方面也引起了較多人才工作者的關注。

2.政府需要調整、下放的人才工作相關職能。進一步的問卷調查表明，受訪者首先認為政府應弱化人才評價職能。在這方面，有30.4%的受訪者認為政府應進一步弱化專業(yè)技術職稱評審職能，26.5%的受訪者認為政府應進一步弱化其水平類職業(yè)資格評價職能。另外，在需要加強的人才工作職能方面，有91.9%的受訪者認為政府需要進一步加強人才誠信體系建設，次之是人才公共服務、人才權益保障、人才法治建設，受訪者的選擇比率分別為88.5%、87.5%、86.7%，這說明在當前人才保障環(huán)境方面確實還有所不足。同時，在需要加強的人才工作措施方面，加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺載體建設、促進人才順暢有序流動和有效配置、實施人才培養(yǎng)開發(fā)工程計劃等獲得了受訪者的關注，選擇比率分別為87.2%、85.7%、84.6%。

在政府應給第三方行業(yè)組織下放的相關職權方面，有超過半數的受訪者認為，職業(yè)資格評價、引導專業(yè)人才職業(yè)發(fā)展和繼續(xù)教育等應該下放給第三方社會組織，選擇比率分別達到59.02%、57.73%、54.64%。同時，在此部分問卷的其他選項上，如職稱評價、科技成果評選等，受訪者的選擇比率也都超過了35%，如表3所示。針對高校和科研事業(yè)單位人才發(fā)展的相關問題調查表明，有71.65%的受訪者認為編制管理對高校和科研事業(yè)單位的限制作用最為突出，次之是工資總額管理、內部機構和崗位設置權力，選擇比率分別為52.3%、45.9%。受訪者對績效工資總額管理、人才流動、人才評價的選擇比率也比較高，分別為43.0%、42.5%、40.7%。這反映出，對高校院所等體制內人才密集部門的管理和治理方式還不能適應事業(yè)發(fā)展需求。

表3政府部門應給第三方行業(yè)組織的下放職權

3.優(yōu)化人才發(fā)展治理體系要關注的重點議題。在針對以上問題的相關調查中，有94.87%的受訪者認為“構建政府部門與公共機構、專業(yè)組織、企業(yè)單位等有序分工、協調合作、良性互動的人才發(fā)展治理體系”很有必要。在需要深化改革的重點議題方面，有超過一半的受訪者認為：要進一步明晰政府、市場和社會的主要功能定位；發(fā)揮專業(yè)行業(yè)組織的人才發(fā)展引導作用；強化各職能部門間的協同機制以及形成政府、學界、產業(yè)界、工程界、專業(yè)組織的有序分工等。以上方面的選擇比率分別達到68.0%、62.0%、60.7%、56.8%。同時，也有受訪者強調，要進一步優(yōu)化政府人才工作職能和內容、明確各職能部門的主要職能分工、明確用人單位的主體責任等，這些問題的選擇比率也在40.0%以上，相關調查結果如表4所示。

在肯定我國人才發(fā)展取得巨大成就的同時也應看到，面對新時代高質量發(fā)展的要求，我們在一定程度上還存在市場配置人才資源的決定性作用發(fā)揮不足，缺乏市場經濟條件下服務人才、發(fā)展人才的理念、思維、治理方式方法等問題。其中，一些深層次人才發(fā)展體制機制問題依然存在，主要體現在當前人才評價、流動、使用、激勵、服務等的制度、政策與各類人才發(fā)展的需求還存在偏差，事業(yè)單位人事管理較為僵化，政府對用人主體干預過多，專業(yè)組織在人才發(fā)展中角色缺位，人才法治建設滯后等[18]。同時，也還存在相互打架的“空頭政策”“本位政策”、政策落地缺乏協調統(tǒng)籌、普惠性人才政策不足等問題[19][20]。這些都為構建適應新時代符合高質量發(fā)展要求的人才發(fā)展治理體系提出了需求和方向。

四、面向高質量發(fā)展構建人才發(fā)展治理體系的需求分析

當今世界的競爭越來越聚焦于科技創(chuàng)新和人才資源等戰(zhàn)略活動和戰(zhàn)略資源的比拼。雖然目前我國已是世界第二大經濟體，但是在培養(yǎng)、集聚國際頂尖人才，使用、配置全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源，打造世界一流人才發(fā)展集聚高地，產生一批改變人類生產生活方式的原創(chuàng)成果、底層技術、創(chuàng)新產品服務等方面，與發(fā)達國家還有明顯差距。這說明我們作為科技大國、人才大國、經濟大國，而非科技強國、人才強國、經濟強國的基本狀況沒有根本性改變。

黨的十九大以來，面對百年未有之大變局，中國發(fā)展更加強調創(chuàng)新驅動、動能轉換、高質量發(fā)展。這標志著我國由緊跟型戰(zhàn)略、模仿型戰(zhàn)略向趕超型戰(zhàn)略、奪標型戰(zhàn)略的轉型升級進一步加速。有關國家趕超的歷史案例分析表明，一個處于加速追趕進程中的國家或競爭實體，其人才智力資源，特別是由高精尖人才水平、總體人才質量、人才發(fā)展活力形成的人才智力資本，對其實現戰(zhàn)略趕超產生著效率倍增效應[15][16]。當前大國博弈更加激烈，我國國家戰(zhàn)略升級正在加速，更加凸顯了人才資源及其發(fā)展治理的戰(zhàn)略價值和路徑依賴。

2018年，習近平總書記在全國組織工作會議提出要確立人才引領發(fā)展的戰(zhàn)略地位。2019年，黨的十九屆四中全會強調加快人才制度和政策創(chuàng)新，把中國制度優(yōu)勢更好地轉化為國家治理效能。實現“人才引領發(fā)展”是新時代推進經濟高質量發(fā)展、落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的需要，更是在世界大變局和大國競爭背景下實現“兩個一百年”“中國夢”的戰(zhàn)略要求。面對新時代“人才引領發(fā)展”的新目標，我們要全面提升人才發(fā)展治理的現代化水平，探索更加符合新時代發(fā)展要求的人才發(fā)展治理模式。

一般來說，國家治理體系的升級優(yōu)化有兩個來源：一是基于實踐問題導向的改革創(chuàng)新；二是基于總體規(guī)劃的頂層設計[21]。前者為治理方式創(chuàng)新帶來活力，后者為治理結構布局設定框架。自2016年以來，國家以體制機制改革為主線優(yōu)化人才發(fā)展治理體系，正是以解決基層實踐中阻礙人才發(fā)展的突出問題為導向而不斷推進的。面對新時代高質量發(fā)展的全局要求，問題導向的“摸石頭過河”改革方式達成的“部分改革均衡”和“階段性治理均衡”已經不足以支撐人才引領發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局。因此，當體制機制改革進入攻堅期和深水區(qū)，需要進一步優(yōu)化治理體系的頂層架構，進一步解決人才發(fā)展治理體系的結構問題。

構建新時代的人才發(fā)展治理體系，就是要推動人才發(fā)展治理與中國特色社會主義現代化歷史進程的同頻共振，就是要強調戰(zhàn)略導向、目標導向、問題導向、結果導向，要在完善和發(fā)展中國特色的人才發(fā)展制度的基礎上，進一步在人才隊伍建設和人才工作領域推進國家治理體系和治理能力現代化[3][6]。構建適應新時代發(fā)展要求的人才發(fā)展治理體系，需要在創(chuàng)新發(fā)展黨管人才治理構架的基礎上，圍繞人才引領發(fā)展形成整體治理的布局。充分發(fā)揮市場配置人才資源的決定性作用，優(yōu)化政府、市場、社會的角色作用，著力解決我國人才發(fā)展不平衡不充分的問題[9]，人才資源發(fā)展和高質量發(fā)展之間的協同性偏差問題，以及推動人才發(fā)展各環(huán)節(jié)間不協調、不適配問題，從而進一步調動釋放人才資源存量和增量的創(chuàng)新發(fā)展活力，形成一套適應高質量發(fā)展要求、“聚天下英才而用之”的人才發(fā)展治理模式和運行體系。

五、構建“聚天下英才而用之”人才發(fā)展治理新體系思路分析

(一)強化黨管人才戰(zhàn)略協同和議程協同治理能力

中國共產黨作為執(zhí)政黨，一直處于國家治理的中心位置，扮演著推動中國治理各項變革的核心角色[22]。堅持黨管人才治理原則，內涵上是要求執(zhí)政黨扮演推動人才發(fā)展的中心治理角色，在宏觀層面上形成一個總體性、統(tǒng)領性、協同性的頂層治理構架，有利于形成“聚天下英才而用之”的人才發(fā)展治理的聚焦體系。在國家人才戰(zhàn)略與核心議程發(fā)起、形成、推動的過程中，執(zhí)政黨的中心治理角色集中體現在發(fā)揮變革創(chuàng)新的主導作用方面，通過集聚、整合各類治理主體參與到推動國家人才戰(zhàn)略活動中來，達到問題導向治理、專業(yè)導向治理、戰(zhàn)略導向治理的目標要求。在戰(zhàn)略協同、議程協同的總體把握下，執(zhí)政黨可以通過治理授權、治理分權、委托治理、治理吸納、治理合作、治理參考等方式，創(chuàng)新與發(fā)展治理角色和治理方式，廣泛整合公共機構、產業(yè)界、企業(yè)界、代表特定專業(yè)人才群體的職業(yè)共同體、專業(yè)共同體等參與到治理進程中，形成分行業(yè)、分領域的人才發(fā)展治理網絡。這種治理網絡安排并非執(zhí)政黨單方面發(fā)號施令[22]，而是在黨與政府、政府與企業(yè)、政府與社會、中央與地方之間形成一種同頻共振、互動協同、優(yōu)勢互補、戰(zhàn)略聚焦的建設性、協同性治理反饋網絡。其中，市場化方式、社會化參與、多主體協同、國際化視野、法治化保障是這一治理體系的重要建設方向[23]。在高質量發(fā)展背景下，黨管人才治理構架強調從協調式治理向協同式治理的模式升級，以人才協調(領導)小組為具體實現形式，構建圍繞中心治理目標，有序分解任務的網絡化、分布化、合作化治理體系、運作機制。面向社會、面向市場、面向未來，積極吸納各類市場主體、用人單位、社會組織、專業(yè)共同體等共同參與人才發(fā)展治理，充分發(fā)揮市場配置人才的決定性作用，更有力地形成一個有效的國家人才發(fā)展治理框架，相關模型如圖1所示。

(二)圍繞更好地發(fā)揮政府作用調整、優(yōu)化政府人才工作職能

經過40多年的改革開放，我國政府職能構架幾經變化，都在適應不同發(fā)展階段人才工作布局和人才發(fā)展的需求。在國家人才強國戰(zhàn)略和人才工作的啟動階段，政府發(fā)揮主導作用，扮演前臺角色，有利于凝聚社會資源和社會注意力，形成全社會推動人才發(fā)展的良好開局和人才工作影響力。當人才工作“這壺水”燒熱之后，政府就要調整自己的角色，考慮優(yōu)化和退出問題[19]。筆者的調研表明，當前在人才工作實踐中還廣泛存在“政府部門熱、市場機構冷；政策出臺多、機制優(yōu)化少；領導推動多、法治保障少；人才發(fā)展體制不順、機制不活、銜接不暢、落實不好、效率不高”等一系列問題[23]。提高政府人才發(fā)展公共服務供給效率、效果、效益，改變市場作用發(fā)揮不足的狀況，需要進一步深化政府職能轉變和人才發(fā)展體制機制改革。

國際經驗表明，公開透明、協同生產、強化政府資源整合能力和環(huán)境建設是現代公共治理的重要趨勢[19]。轉變政府職能，一是要推動政府人才工作從官員本位、行政本位向人才本位、服務本位轉變，以人才隊伍建設效益來調整政府人才工作重心，進一步理順政府與社會、市場之間的角色關系，構建政府部門、公共機構、專業(yè)組織、企業(yè)主體之間有序分工、協調合作、良性互動的人才發(fā)展治理體系。二是要改革政府直接介入具體人才工作的方式，遵循社會主義市場經濟規(guī)律和人才成長規(guī)律，發(fā)揮政府規(guī)劃引導作用，綜合運用行政許可、政府采購以及財政、分配、稅收、投資、金融等手段推動人才創(chuàng)新發(fā)展，將政府職能聚焦于人才公共服務、權益保障、市場監(jiān)管、誠信體系、法治建設，彌補市場失靈，營造天下英才競匯聚、自由競爭、開放發(fā)展的開放環(huán)境上來。三是政府部門要為市場、行業(yè)、社會力量進入治理領域讓渡空間，積極培育市場、專業(yè)主體的人才發(fā)展治理能力，積極發(fā)揮專業(yè)組織引導專業(yè)人才發(fā)展的作用，探索將行業(yè)人才評價、繼續(xù)教育等專業(yè)職能交付權威專業(yè)組織實施操作。四是要加快建立與現代大學、科研院所、公共醫(yī)療制度相適應的現代化公共部門人才制度和治理體系，落實用人單位的人才引進、培養(yǎng)、使用主體作用，解決關系到國民經濟命脈和國家安全的關鍵領域緊缺急需人才的開發(fā)和保障問題。五是要積極構建新時代國家人才安全治理機制，圍繞大國關鍵戰(zhàn)略領域和戰(zhàn)略環(huán)節(jié)競爭，加強對國家戰(zhàn)略人才安全的保護保障。六是要編制政府人才工作職責清單，健全人才工作統(tǒng)籌機制，推進人才信息共享、制度銜接、服務貫通，建立人才相關工作評估改進機制。

(三)推動建立基于“職業(yè)分類”的專業(yè)人才分類治理體系框架

高質量發(fā)展的基礎是要求人才資源與實體經濟、科技創(chuàng)新、現代金融等產業(yè)行業(yè)發(fā)展相協同。當前，我國具有世界最大規(guī)模的專業(yè)技術人才群體，這是我們國際競爭的重要優(yōu)勢基礎。目前，這一群體當中囊括了科學家、工程師、經濟師、律師、醫(yī)生、教師、教練、演員等各行各業(yè)的專業(yè)人才。對專業(yè)技術人才的分層分類不足、政策供給一刀切、在人才制度設計方面欠缺職業(yè)化意識、專業(yè)化發(fā)展引導不足等，導致了人才管理簡單化、粗糙化，政策應需性、獲得感不強，難以有效響應不同專業(yè)人才的差異化發(fā)展需求等。人才分類是一個涉及人才發(fā)展治理的底層技術性問題，打破當前六支人才隊伍的粗糙分類框架，建立一個基于產業(yè)、行業(yè)門類的職業(yè)化“專業(yè)人才”分類體系，將更加適應新時代經濟高質量發(fā)展的要求。構建基于“職業(yè)”的專業(yè)人才精細分類框架，實施具有適配性、響應性的政策供給，將更有利于為各類專業(yè)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和興業(yè)發(fā)展提供實質性支持和保障。

構建新時代的人才發(fā)展治理體系，就要遵循、適應社會主義市場經濟規(guī)律和人才成長規(guī)律，構建精細化專業(yè)人才分類框架，推進專業(yè)人才分類治理和應需化治理。為此，要基于《中華人民共和國職業(yè)分類大典》的動態(tài)更新，建設國家職業(yè)信息平臺，出臺職業(yè)與職位對應清單，構建基于行業(yè)、職業(yè)的人才分類統(tǒng)計體系，推動《中華人民共和國職業(yè)分類大典》由政府應用導向向社會化、市場化應用導向轉變。以此為基礎，完善一系列人才發(fā)展分類治理體系設計，努力提升我國人才發(fā)展的職業(yè)化、專業(yè)化水平。首先，要完善職業(yè)信息公共管理和服務體系，大力培育和發(fā)展職業(yè)共同體、專業(yè)共同體，推動行業(yè)人才職業(yè)能力調查和標準制定，建立國家職業(yè)發(fā)展資歷體系框架，探索打破專業(yè)技術人才與高技能人才的身份壁壘[24]。其次，要推進基于職業(yè)分類的社會化、市場化繼續(xù)教育改革，以及基于行業(yè)領域、分層分類的人才評價與職稱、職業(yè)資格制度改革，推動政府所屬職業(yè)資格認定機構向權威社會化“第三方”人才評價機構轉變；對接國際通行工程師認證體系，實質性推動專業(yè)化技術人才國際化互認、職業(yè)化發(fā)展。最后，要圍繞國家重大戰(zhàn)略和重點領域需求，制定發(fā)布緊缺急需人才目錄，分領域分類別地提升人才發(fā)展法治建設和誠信治理水平[25][26]，為引導專業(yè)人才職業(yè)化發(fā)展及提升人才發(fā)展治理能力提供工作基礎和底層支撐。

(四)推動地方打造各具治理特色的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)

當前在推動高質量發(fā)展和在創(chuàng)新驅動發(fā)展的大背景下，全國各地區(qū)人才競爭日趨激烈，人才政策和人才投入比拼白熱化，由此引發(fā)了一系列不良問題[27][28]。對不同區(qū)域而言，如何跳出單純依靠優(yōu)惠政策比拼和同質化競爭爭奪人才的不良循環(huán)，形成具有競爭力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才“吸引力”和“能動場”，是區(qū)域人才發(fā)展治理的一個核心問題。近期，國際人才高地的發(fā)展實踐表明，人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)是一個區(qū)域高質量人才發(fā)展環(huán)境的核心表征，是真正能夠吸引人才、集聚人才、發(fā)展人才的關鍵。高質化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才集聚區(qū)，本質上是生態(tài)化、嵌入式的，而不是行政化、機械式的[29]。其中，不僅包括高科技前沿企業(yè)、高校及研究機構、公共服務平臺等布局，還強調創(chuàng)新創(chuàng)意社區(qū)、天使投資和創(chuàng)業(yè)金融、新型專業(yè)孵化器、專業(yè)協會與中介組織、休閑場所等。在地方層面，要實現“聚天下英才而用之”的點上突破，就要結合自身區(qū)位優(yōu)勢、獨特稟賦、資源積累、環(huán)境特點，打造人才鏈、創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈等三鏈結合的區(qū)域人才發(fā)展治理特色形態(tài)，即特色型人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，以提升區(qū)域人力資本、社會資本的生態(tài)構造能力和區(qū)域涵養(yǎng)能力。

從本質上說，區(qū)域人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是圍繞推動人才創(chuàng)新發(fā)展，融合政府、市場、社會力量，汲取各種優(yōu)勢創(chuàng)新和產業(yè)資源，集領軍企業(yè)、高校院所、多層次合作平臺、天使投資和創(chuàng)業(yè)金融、社會與科技中介、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化等六大要素和市場、政策、法治等三大環(huán)境“土壤”，共同構筑的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才生態(tài)組織和治理系統(tǒng)。構建生態(tài)化的人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)系統(tǒng)，首先，要強化政府宏觀管理、要素布局、法規(guī)制定和環(huán)境營造職能，著力增強人才工作發(fā)展與產業(yè)發(fā)展需求的匹配度；其次，要推動創(chuàng)意社區(qū)、創(chuàng)業(yè)社區(qū)和知識社區(qū)建設，大力培育各類專業(yè)社會組織、人才服務、法律服務、科技服務和咨詢服務機構，推動專業(yè)服務大發(fā)展，賦權“市場”和“社會”角色；最后，探索建立基于大數據和云計算的統(tǒng)一信用體系，打造透明、公開、公正的誠信環(huán)境。通過政府治理干預，進一步增強系統(tǒng)各要素間的交互性、嵌入性、協同性和網絡活性，形成以人才發(fā)展為中心的網絡生態(tài)體系。在此基礎上，以人才生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化為載體，進一步建設區(qū)域、行業(yè)人才管理改革試驗區(qū)，在人才引進、使用、評價、激勵改革等方面提升人才制度國際化水平，形成人才制度創(chuàng)新高地和人才創(chuàng)新發(fā)展高地。