卞慧娟 長安大學(xué)計劃財務(wù)處

引言

21世紀(jì)以來，隨著高等教育由精英化邁入普及化階段，高等學(xué)校數(shù)量上持續(xù)增加，規(guī)模不斷擴(kuò)張，經(jīng)費投入高速增長。2018年相比1998年，高校在校生人數(shù)由340.9萬人增加到3833萬人，學(xué)校數(shù)量由1022所增加到2663所，校舍面積由15400萬平方米增加到97713.56萬平方米。隨著在校生人數(shù)的增加，教室、食堂、宿舍、圖書館等基礎(chǔ)設(shè)施面積也需要相應(yīng)增加，基本建設(shè)成為高等教育經(jīng)費投入的重點。高速增長的經(jīng)費投入，遍地開花的工程項目，高?；窘ㄔO(shè)粗放式增長伴隨著層出不窮的貪腐問題。

2017年，國家部署“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃，要求高等學(xué)校提質(zhì)增效、辦出一流。2015年頒布的新預(yù)算法首次將績效寫入法律，2020年頒布的預(yù)算法實施條例在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)細(xì)化完善了績效管理有關(guān)要求。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，為落實“過緊日子”的要求，高校經(jīng)費優(yōu)先用于?；颈＿\轉(zhuǎn)，建設(shè)經(jīng)費大幅壓減。在這樣的背景下，對高校基本建設(shè)項目開展績效評價既是外部要求，也是內(nèi)部需要。

績效評價是依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)對資金的使用效果進(jìn)行考評，其核心是績效評價指標(biāo)體系。本文擬通過分析高校基本建設(shè)項目的特點，結(jié)合生命周期理論，依據(jù)財政部《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》及《項目支出績效評價管理辦法》，建立一套科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的基本建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系，對基本建設(shè)資金開展績效評價，以期提高資金使用效益，助力高校加快發(fā)展。

一、高校基本建設(shè)項目的特點

（一）非營利性

與大多數(shù)基本建設(shè)項目不同，高校基本建設(shè)項目主要用于滿足師生的教學(xué)、實驗、科研、食宿等需求，不以營利為目的。這就意味著經(jīng)濟(jì)性并不是項目績效評價的重點，而應(yīng)該著重考察服務(wù)對象滿意程度。

（二）建筑類型多

高?；窘ㄔO(shè)項目包括教學(xué)樓、實驗室、圖書館、體育館、食堂和公寓等，建筑類型涵蓋廣、差異大，績效評價時應(yīng)充分考慮到不同類型建筑的特點，設(shè)置共性績效指標(biāo)。

（三）資金來源多樣性

高校基本建設(shè)項目資金來源有財政撥款、事業(yè)收入、捐贈收入及經(jīng)營性資產(chǎn)收入等，不同資金的管理模式、管理要求存在較大差異。在績效指標(biāo)體系設(shè)計時應(yīng)充分考慮不同資金的特點，結(jié)合資金管理要求進(jìn)行評價。

二、高?；窘ㄔO(shè)項目績效評價工作存在的問題

（一）缺乏一套適用的績效評價指標(biāo)體系

截至目前，針對高校基本建設(shè)項目，缺乏一套可供參考的績效指標(biāo)體系，績效評價管理辦法中僅設(shè)定了績效評價的一級指標(biāo)及分值，二、三級指標(biāo)的內(nèi)容、指標(biāo)值、指標(biāo)解釋和分值等均需要自主設(shè)定。自主設(shè)定的績效指標(biāo)缺乏可比性及權(quán)威性，可執(zhí)行性較差。

（二）績效評價主動性不足

目前，高校僅僅按照上級部門要求，通過績效目標(biāo)設(shè)定、績效運行監(jiān)控、績效自評等規(guī)定動作對有財政撥款的基本建設(shè)項目開展了績效評價，項目覆蓋不全，評價工作流于形式。

（三）評價質(zhì)量不高，結(jié)果運用程度不夠

現(xiàn)階段，績效評價以自評為主，第三方評價較少，難以暴露項目的實際績效。由于缺乏一套有效的指標(biāo)體系，且評價質(zhì)量不高，尚未建立績效評價結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤的機(jī)制，績效評價的作用難以有效發(fā)揮。

三、高?；窘ㄔO(shè)項目生命周期劃分

高?；窘ㄔO(shè)項目完整的生命周期包括：學(xué)校使用部門提出需求，基建部門編制項目可行性研究報告，學(xué)校決策機(jī)構(gòu)根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃及校園規(guī)劃論證是否立項，將論證通過的項目上報上級主管部門，上級主管部門經(jīng)專家論證后予以立項批復(fù)。根據(jù)批復(fù)的項目概算和內(nèi)容進(jìn)行項目設(shè)計，根據(jù)項目清單開展招標(biāo)工作，根據(jù)設(shè)計圖紙進(jìn)行施工及監(jiān)理，項目竣工驗收，開展財務(wù)審計確定投資總額，編制竣工財務(wù)決算報上級部門審批。各使用部門對項目投入使用后的效果進(jìn)行評價，開展項目質(zhì)量評估，維修維護(hù)。

從項目生命周期來看，主要可以劃分為三個階段：論證決策階段、施工建設(shè)階段、運營維護(hù)階段。

四、高校基本建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）論證決策階段指標(biāo)設(shè)計

高?；窘ㄔO(shè)項目在論證決策階段的目標(biāo)主要包括科學(xué)立項，服務(wù)學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展。細(xì)化量化的用戶需求是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，建議將項目需求是否量化作為評價指標(biāo)，考核項目立項的科學(xué)性。基本建設(shè)項目立項屬于高?！叭匾淮蟆笔马?，建議將是否通過黨委常委會決議作為評價指標(biāo)，確保項目立項程序完備。在這個階段，論證的充分性非常重要，從需求分析到上會決策，須經(jīng)歷多輪論證，充分吸納不同群體的意見和建議，建議將項目論證時間跨度作為評價指標(biāo)，避免倉促決策及后續(xù)變更。建立基本建設(shè)項目庫，充實項目儲備，將項目建設(shè)與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，建議將是否從項目庫提取作為評價指標(biāo)。

（二）施工建設(shè)階段指標(biāo)設(shè)計

高?；窘ㄔO(shè)項目在施工建設(shè)階段的目標(biāo)主要包括建設(shè)過程合法合規(guī)、節(jié)約成本、合理控制工程變更、符合節(jié)能環(huán)保要求和安全文明施工。

合法合規(guī)指規(guī)章制度健全，且能夠嚴(yán)格遵守。建議將基本建設(shè)相關(guān)規(guī)章制度是否健全、項目實施是否遵守相關(guān)規(guī)章制度作為合法合規(guī)的評價指標(biāo)。節(jié)約成本指項目建設(shè)在符合既定用途的前提下，盡可能地降低工程造價。如采用招標(biāo)方式，通過投標(biāo)方競價從而降低工程造價；提高設(shè)計精準(zhǔn)度，減少工程變更從而降低成本；加強(qiáng)施工管理，減少原材料浪費從而節(jié)約成本；加強(qiáng)成本控制，避免建設(shè)成本超概算。建議將招標(biāo)節(jié)約率、因設(shè)計不精準(zhǔn)導(dǎo)致的工程變更量、原材料浪費率以及工程建設(shè)成本是否超概算作為節(jié)約成本的評價指標(biāo)。合理控制工程變更是指項目在建設(shè)過程中應(yīng)減少不必要的工程變更、避免變更的隨意性。建議將工程變更審批手續(xù)是否完善、工程變更是否履行了審批手續(xù)作為控制工程變更的評價指標(biāo)。符合節(jié)能環(huán)保要求指的是項目在建設(shè)工程中優(yōu)先采用了符合國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的材料或工藝，避免對周邊環(huán)境產(chǎn)生影響。建議將是否采用節(jié)能環(huán)保型材料及工藝作為符合節(jié)能環(huán)保要求的評價指標(biāo)。安全文明施工是指項目在施工過程中應(yīng)科學(xué)設(shè)置圍擋標(biāo)識，避免發(fā)生安全事故，合理安排施工工期，避免干擾周邊居民的日常生活。建議將不發(fā)生或者少發(fā)生安全事故、周邊居民對項目施工的投訴次數(shù)作為安全文明施工的評價指標(biāo)。

由于高?；窘ㄔO(shè)項目資金來源具有多樣性，不同類型資金的預(yù)算執(zhí)行要求存在較大差異，對應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行相關(guān)評價指標(biāo)設(shè)定也存在差異性。財政性資金要求當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年必須執(zhí)行完畢，連續(xù)兩年執(zhí)行不完的結(jié)轉(zhuǎn)資金需要交回財政。同時影響該項目下年預(yù)算撥款額度，因此財政性資金的評價指標(biāo)應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的剛性要求，將關(guān)鍵時間節(jié)點如6月30日、9月30日、12月30日的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度納入評價指標(biāo)體系。其他類型資金，如學(xué)校自籌資金，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度沒有硬性要求，允許資金跨年結(jié)轉(zhuǎn)，因而無須設(shè)定相關(guān)評價指標(biāo)進(jìn)行考核。

（三）交付運營階段指標(biāo)設(shè)計

高?；窘ㄔO(shè)項目在交付運營階段的目標(biāo)主要包括順利通過竣工驗收，按期投入使用，及時辦理竣工財務(wù)決算，滿足使用需求，降低維護(hù)成本。

項目竣工驗收是指項目各項工程完工后，由學(xué)?；ú块T組織，學(xué)校相關(guān)部門及項目參建部門參加的，對項目進(jìn)行全方位檢驗，發(fā)表驗收意見，確保達(dá)到交付使用標(biāo)準(zhǔn)。建議將項目是否通過竣工驗收作為評價指標(biāo)，考核項目的建設(shè)質(zhì)量。按期投入使用指項目在計劃工期時間范圍內(nèi)完成各項建設(shè)工程，達(dá)到交付使用標(biāo)準(zhǔn)。建議將實際工期與計劃工期的比值作為評價指標(biāo)，考核項目的建設(shè)效率。項目竣工財務(wù)決算是辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)，建議將是否及時辦理竣工財務(wù)決算作為評價指標(biāo)，考核竣工財務(wù)決算辦理的及時性。對服務(wù)對象滿意度的考核，需要開展問卷調(diào)查，如學(xué)生滿意度、教師滿意度、工作人員滿意度等，全方位評價使用效果。維護(hù)成本指項目運營期間產(chǎn)生的維修維護(hù)費用，與工程建設(shè)質(zhì)量密切相關(guān)。建議使用維護(hù)成本與工程造價的比值作為衡量降低維護(hù)成本的績效評價指標(biāo)。

（四）績效評價指標(biāo)體系

如表1所示?；窘ㄔO(shè)項目建設(shè)時間跨度長，績效評價周期根據(jù)評價需求可設(shè)置為年度評價和全過程評價。年度績效評價可根據(jù)項目所處生命周期階段，選取對應(yīng)的績效評價指標(biāo)，評價項目該年度的績效運行狀況，并根據(jù)績效評價結(jié)果有針對性對項目進(jìn)行糾偏，對項目建設(shè)起到監(jiān)督作用。全過程績效評價則是在項目完工后進(jìn)行的全周期績效評價，考核項目是否完成原定績效指標(biāo)，分析指標(biāo)未完成的原因，“花錢必問效，無效必問責(zé)”，也為高校后續(xù)項目的實施積累經(jīng)驗。

表1 高?；窘ㄔO(shè)項目績效評價指標(biāo)體系

結(jié)語

本文通過分析高?；窘ㄔO(shè)項目的特點及績效評價工作存在的問題，利用生命周期理論將高?；窘ㄔO(shè)項目劃分為三個階段。從各階段的目標(biāo)著手，識別出21個關(guān)鍵評價指標(biāo)，其中，論證決策階段4個指標(biāo)，施工建設(shè)階段12個指標(biāo)，交付運營階段5個指標(biāo)。同時，根據(jù)指標(biāo)的重要程度設(shè)定了指標(biāo)權(quán)重，建立了一套基于生命周期的績效評價指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系既可以用于項目年度評價，又可以用于項目全過程評價，靈活多樣，希望能夠為高?；窘ㄔO(shè)項目開展績效評價提供參考，提高基本建設(shè)資金使用效益。