姜志清 彭玉華

摘要：不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，在自然資源部門特別是不動產(chǎn)登記機構(gòu)上下一心的共同努力下，不動產(chǎn)登記事業(yè)較以往有了更好更快的發(fā)展，特別是在“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境方面所做的努力和貢獻尤為突出，獲得了國際公認和國內(nèi)各界的廣泛好評。但由于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度由原房屋、土地等不動產(chǎn)登記整合、承繼而來，為保持政策、操作口徑等的延續(xù)性，相應原先一些不太規(guī)范的做法也延續(xù)了下來。加之不動產(chǎn)統(tǒng)一登記起步后仍有不完善的地方，故對國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記及其轉(zhuǎn)移登記申請材料的精簡與規(guī)范作簡要分析。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)登記;申請材料;國有建設(shè)用地

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）01-0047-51 收稿日期：2020-12-08

作者簡介：姜志清、彭玉華，南通市不動產(chǎn)登記中心。

1 相關(guān)規(guī)定

《民法典》第211條規(guī)定，當事人申請登記，應當根據(jù)不同登記事項提供權(quán)屬證明和不動產(chǎn)界址、面積等必要材料?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第61條規(guī)定，在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應當憑土地使用權(quán)證書向縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者變更時，應當向縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請房產(chǎn)變更登記，并憑變更后的房屋所有權(quán)證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權(quán)變更登記，經(jīng)同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或者更改土地使用權(quán)證書。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）第16條規(guī)定，申請人應當提交下列材料，并對申請材料的真實性負責：（一）登記申請書;（二）申請人、代理人身份證明材料、授權(quán)委托書;（三）相關(guān)的不動產(chǎn)權(quán)屬來源證明材料、登記原因證明文件、不動產(chǎn)權(quán)屬證書;（四）不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料;（五）與他人利害關(guān)系的說明材料;（六）法律、行政法規(guī)以及本條例實施細則規(guī)定的其他材料。

原《契稅暫行條例》第11條規(guī)定，納稅人應當持契稅完稅憑證和其他規(guī)定的文件材料，依法向土地管理部門、房產(chǎn)管理部門辦理有關(guān)土地、房屋的權(quán)屬變更登記手續(xù)。納稅人未出具契稅完稅憑證的，土地管理部門、房產(chǎn)管理部門不予辦理有關(guān)土地、房屋的權(quán)屬變更登記手續(xù)。

《契稅法》第11條規(guī)定，納稅人辦理納稅事宜后，稅務機關(guān)應當開具契稅完稅憑證。納稅人辦理土地、房屋權(quán)屬登記，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應當查驗契稅完稅、減免稅憑證或者有關(guān)信息。未按照規(guī)定繳納契稅的，不動產(chǎn)登記機構(gòu)不予辦理土地、房屋權(quán)屬登記。

對不動產(chǎn)登記的類別、程序、不同類別的申請材料要求等作出比較具體、詳細規(guī)定的，主要是原國土資源部第63號令《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《細則》）。其中，第35條規(guī)定了首次登記應當提交的材料：（一）不動產(chǎn)權(quán)屬證書或者土地權(quán)屬來源材料;（二）建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料;（三）房屋已經(jīng)竣工的材料;（四）房地產(chǎn)調(diào)查或者測繪報告;（五）相關(guān)稅費繳納憑證;（六）其他必要材料。第38條規(guī)定了轉(zhuǎn)移登記應的提交下列材料：（一）不動產(chǎn)權(quán)屬證書;（二）買賣、互換、贈與合同;（三）繼承或者受遺贈的材料;（四）分割、合并協(xié)議;（五）人民法院或者仲裁委員會生效的法律文書;（六）有批準權(quán)的人民政府或者主管部門的批準文件;（七）相關(guān)稅費繳納憑證;（八）其他必要材料。

2 各地實踐

事實上，各地不動產(chǎn)登記部門的登記業(yè)務實踐中，首次登記實際要求提交的申請材料遠不止《細則》所要求的這些，有統(tǒng)一登記前一直要求且統(tǒng)一登記后繼續(xù)收取的，有其他行政機關(guān)要求的，也有登記機構(gòu)的主管自然資源部門或當?shù)卣蟮?。除《細則》第35條所要求的第1～5項申請材料外，各地不動產(chǎn)登記部門有許多帶有地方色彩的申請材料以《細則》第6項“其他必要材料”的名義要求申請人提交，如：

（1）白蟻防治證明。統(tǒng)一登記前，住建部門依據(jù)《城市房屋白蟻防治管理規(guī)定》第11條第2款的規(guī)定要求房屋登記部門在房屋初始登記時收取，統(tǒng)一登記后，要求不動產(chǎn)登記部門繼續(xù)把關(guān)。自然資源部門有清理要求，但仍有不動產(chǎn)登記部門被地方政府行政干預要求收取。

（2）公共部位維修基金歸集證明。原住建部門要求房屋登記部門在房屋初始登記時把關(guān)，統(tǒng)一登記后，要求不動產(chǎn)登記部門繼續(xù)把關(guān)。自然資源部門有清理要求，但仍有不動產(chǎn)登記部門被地方政府行政干預要求收取。

（3）商品房預售許可證。從不動產(chǎn)登記業(yè)務角度而言，任何工程建設(shè)項目，有無商品房預售許可證，并不影響結(jié)果，但一直以來，住建乃至有些地方政府，均要求對商品房項目的首次登記審查此項。不久前，某地不動產(chǎn)登記部門被屬地政府告誡稱，開發(fā)商無預售許可（或限售備案）直接申請首次登記，有通過存量房市場銷售房屋以逃避價格監(jiān)管的嫌疑，不動產(chǎn)登記部門“有責任、有義務”把好這個關(guān)。

（4）有的地方政府要求對安置房項目根據(jù)地方政府財政或?qū)徲嫴块T的審計清單辦理首次登記，不在清單范圍的暫不登記。

（5）有的地方，以規(guī)范性文件或會議紀要形式要求不動產(chǎn)登記部門在登記時專門把關(guān)消防驗收合格文件。

其他，還有諸如“發(fā)展改革委立項批文”、公安機關(guān)核準的房地產(chǎn)坐落證明、建設(shè)工程規(guī)劃條件核實合格證、精裝修房備案表、公建配套用房移交證明等五花八門的完全可視作“奇葩證明”的申請材料。

雖然原國土資源部于2018年通過不動產(chǎn)登記窗口工作作風專項整治對登記申請材料進行過清理，但整治效果難以得到真正實現(xiàn)。不少不動產(chǎn)登記部門把這些《細則》規(guī)定范圍外的申請材料提交要求“由明轉(zhuǎn)暗”：這些材料仍然要求申請人提供，只是不在對外公示的內(nèi)容里列出。

轉(zhuǎn)移登記情況類似。根據(jù)交易、登記職能是否合并或是否實現(xiàn)“一窗受理”，有些地方將房屋買賣合同備案證明作為登記的申請材料。部分實現(xiàn)交易資金監(jiān)管的地區(qū)，將商品房預售資金監(jiān)管文件或存量房交易監(jiān)管協(xié)議等作為申請材料。

3 造成各地在辦理登記時要求提交的材料繁雜、冗余的原因分析

3.1 現(xiàn)行不動產(chǎn)登記制度的先天不足

長期以來，我國實行不同類型的不動產(chǎn)由不同行政機關(guān)進行管理，并秉承“誰管理誰登記”的原則，形成了不同行政機關(guān)各自管理、各自登記、多頭登記的現(xiàn)象，逐漸使不動產(chǎn)登記更多地成了行政機關(guān)的一項管理制度、一種管理手段?！段餀?quán)法》上不動產(chǎn)登記制度是一種物權(quán)保護制度、一種不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立變動的公示方法的理念并未得到完全貫徹。正因如此，一些登記申請材料實際跟佐證物權(quán)取得本身關(guān)系不大，但基于行業(yè)行政管理的需要，便通過行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章等列入審查范圍，如契稅憑證、白蟻防治證明等，更多的則是頒布政府文件、出臺會議紀要，要求登記機構(gòu)審查把關(guān)。而不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，由于尚未制定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法，受法律效力層級所限，《條例》存在局限性;而且即便是《條例》本身，不僅內(nèi)容過于簡單，對于過往延續(xù)至現(xiàn)今的登記規(guī)則，僅僅明確：《條例》施行前公布的行政法規(guī)有關(guān)不動產(chǎn)登記的規(guī)定與《條例》規(guī)定不一致的，以《條例》規(guī)定為準。對本文前面所提及各地方政府、各級行政部門設(shè)置的，以多種形式分散在部門規(guī)章、地方規(guī)范性文件、政府辦法、會議紀要等文件中的相關(guān)內(nèi)容，并未涉及。這些政策文件，絕大多數(shù)并未因不動產(chǎn)統(tǒng)一登記而廢止，仍然有效。在無明確法律法規(guī)廢除這些審查要求的情況下，僅由不動產(chǎn)登記部門自己根據(jù)《條例》及《細則》自行進行取舍，其實大大超越了登記部門的能力所及和權(quán)限范圍。這些審查要求所指向的工作一旦出現(xiàn)問題，紀檢監(jiān)察部門的追責有很大概率會波及登記部門及其工作人員。

3.2 歷史原因

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之前，房屋登記職能一直歸屬于原住建部門，而且原住建部的管理職能覆蓋了工程建設(shè)全流程（包括建后物業(yè)管理）的絕大部分領(lǐng)域，出于各種考慮，原各級住建部門將管理職責范圍內(nèi)本屬于其他業(yè)務口的許多監(jiān)管職責，都通過房屋登記環(huán)節(jié)的審查來一卡了之：如白蟻防治證明、公共維修基金的歸集證明、商品房銷售許可證明、資金監(jiān)管協(xié)議等。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，原房屋登記職能和人員一并轉(zhuǎn)隸，原房屋登記的一些做法和要求也承轉(zhuǎn)到了不動產(chǎn)登記工作上來，不少地方的不動產(chǎn)登記部門在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后相當長的一段時間內(nèi)仍然在收取如前所述的這些把關(guān)材料。

3.3 各級政府部門、不動產(chǎn)登記部門的慣性思維影響

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，多地政府、住建部門、其他政府行政機構(gòu)等，形成了通過行政手段來給不動產(chǎn)登記部門的登記業(yè)務增加審核要求的習慣性理念。或直接制定規(guī)范性文件，或報請當?shù)卣雠_有關(guān)會議紀要，或直接發(fā)函給不動產(chǎn)登記部門，甚至將所發(fā)函抄送紀檢監(jiān)察部門，提出登記把關(guān)要求。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，這一現(xiàn)象并未得到有效遏止。甚至有少數(shù)地方的自然資源及規(guī)劃行政機關(guān)，將自己職責范圍內(nèi)的一些其他審查、監(jiān)管職責，通過交由不動產(chǎn)登記部門在辦理登記時審查把關(guān)的方式來實現(xiàn)。

3.4 不同地區(qū)的登記機構(gòu)、登記工作人員對規(guī)章條文的認知差異

比如，《細則》第35條關(guān)于首次登記申請材料的第2項“建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料”，部分地方的不動產(chǎn)登記部門認為就是《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》及其附件，而其他一些地方不動產(chǎn)登記部門認為還包括發(fā)改部門的立項批文，個別地方的不動產(chǎn)登記部門甚至認為還包括施工許可、用地規(guī)劃許可等材料。第3項“房屋已經(jīng)竣工的材料”，有地方的不動產(chǎn)登記部門要求建設(shè)單位提交的材料就是住建或行政審批部門頒發(fā)的《竣工驗收備案證》，而有些地方則還要收取單項驗收的材料，有的要收取建設(shè)工程的規(guī)劃驗收合格材料，有的還要收取消防驗收材料。而第6項“其他必要材料”，更是成了一些地方政府部門甚至是不動產(chǎn)登記部門隨意增加登記申請材料的首選依據(jù)。

4 精簡和規(guī)范建議

隨著國內(nèi)營商環(huán)境的不斷優(yōu)化、社會誠信體系的建立以及大數(shù)據(jù)新技術(shù)的應用支撐，精減登記申請材料尤為迫切，也切實可行。但是，最終的解決方法還是通過制定專門的不動產(chǎn)登記法規(guī)予以規(guī)范：

（1）廢除以往除法律、法規(guī)外的各類行政規(guī)章、規(guī)范性文件以及各級政府文件中設(shè)置的關(guān)于要求登記時把關(guān)的不合理規(guī)定。

（2）嚴格限定不動產(chǎn)登記申請材料項目的增設(shè)權(quán)限，比如，增設(shè)權(quán)限僅限于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)授權(quán)。

（3）按照《民法典》的立法精神，嚴格限定不動產(chǎn)登記審查范圍，明晰申請材料清單。

一是關(guān)于首次登記的申請材料?！睹穹ǖ洹返?11條“提供權(quán)屬證明和不動產(chǎn)界址、面積等必要材料”的表述和《條例》第16條“相關(guān)的不動產(chǎn)權(quán)屬來源證明材料、登記原因證明文件、不動產(chǎn)權(quán)屬證書;不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料”的表述比較一致，除申請書和申請人身份證件材料外，首次登記應當收取的申請材料應以此范圍為準。對照《細則》35條，其第1～4項所列申請材料就是對前述表述的文件定位，無需再行增加其他材料。根據(jù)現(xiàn)行建設(shè)工程項目的行政審批全流程，自然資源規(guī)劃部門或行政審批部門頒發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可文件及其附件可以作為認定“建設(shè)工程符合規(guī)劃”的佐證材料，無須另行提交立項批文、施工許可等其他環(huán)節(jié)文件;住建或行政審批部門頒發(fā)的竣工驗收備案證明也完全可以作為認定“房屋已經(jīng)竣工”的佐證材料，無需另行提交其他單項驗收文件。

《民法典》第231條規(guī)定，因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力。據(jù)此，首次登記申請人實際只需提交“合法建造”的證明材料即可。對照現(xiàn)行建設(shè)工程項目從立項到竣工驗收的全部行政審批環(huán)節(jié)間的銜接關(guān)系，住建或行政審批部門頒發(fā)竣工驗收備案證明的前提是包括規(guī)劃驗收在內(nèi)的所有單項驗收均已合格并完成備案，也就是說，有這個證明即意味著肯定“建設(shè)工程符合規(guī)劃”。因而，有竣工驗收備案證明，“建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料”就可以簡略。

二是對于轉(zhuǎn)移登記應當具備的申請材料。應該說，《細則》列舉的項目已經(jīng)足夠，登記實踐中存在的諸如交易成交確認書、備案登記證明等其他項均屬不當增設(shè)，應當清理。需要專門提出的是，從不動產(chǎn)登記屬于物權(quán)公示制度的本質(zhì)來說，《細則》第35條、第38條均提及的“相關(guān)稅費繳納憑證”也不屬于《民法典》規(guī)定的登記申請材料范圍，同樣可以簡略。但同時，基于《契稅法》第11條的有關(guān)要求，登記部門宜通過信息共享查驗的方式盡到協(xié)稅義務。

三是新建商品房轉(zhuǎn)移登記，不動產(chǎn)銷售發(fā)票同登記程序間的取舍，江蘇的做法值得一提?！督K省不動產(chǎn)登記條例》第39條規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記申請材料交購房人的，視為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)同意與購房人共同申請轉(zhuǎn)移登記。江蘇某市依據(jù)此條規(guī)定，在辦理首次登記向開發(fā)企業(yè)頒發(fā)的首次登記證明單上標注“權(quán)利人將本證明單交購房人的，視為權(quán)利人同意與購房人共同申請轉(zhuǎn)移登記”。這樣，既解決了轉(zhuǎn)移登記雙方申請的程序問題，方便購房人自行申請辦理轉(zhuǎn)移登記，也不再需要收取不動產(chǎn)銷售發(fā)票。

此外，政府部門間信息已集成共享的，諸如建設(shè)工程規(guī)劃許可文件、竣工驗收材料、房地產(chǎn)調(diào)查測繪報告、買賣合同、稅費繳納等申請材料，均可由登記機構(gòu)查詢獲取，申請人只需在申請書中注明批準機關(guān)、經(jīng)辦部門以及相關(guān)文件、票據(jù)的號碼即可。