陸 昂

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院，廣西 南寧 530003）

REITs（Real Estate Investment Trusts）即不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金，是以發(fā)行方受益憑證的方式公開(kāi)或非公開(kāi)匯集特定多數(shù)投資者的資金，交由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益按比例及時(shí)分配給投資者的一種投資基金。2020年，國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)等部委發(fā)文決定開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)（簡(jiǎn)稱基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)），啟動(dòng)我國(guó)投融資領(lǐng)域改革創(chuàng)新的新探索?；A(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，雖然一些地方政府、滬深交易所、中介機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、配套規(guī)則制定等工作，但是也有不少地方政府對(duì)此持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度。因此，有必要厘清地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)中所扮演的角色和遇到的困難、問(wèn)題，進(jìn)而提出推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的對(duì)策建議。

一、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的背景與政策

（一）試點(diǎn)背景

1.理論層面積極探討，政策層面努力推動(dòng)。RE?ITs 于20 世紀(jì)60 年代起源于美國(guó)，是股票、債券及衍生品之外的全球第四大類資產(chǎn)配置產(chǎn)品。2000 年起，日本、新加坡和中國(guó)香港等亞洲國(guó)家和地區(qū)紛紛引入REITs，引起國(guó)內(nèi)理論界和政界的關(guān)注。2004年，國(guó)內(nèi)開(kāi)展了比較正式、成體系的REITs研究；2007年，人民銀行牽頭成立REITs 專題研究小組，決定推動(dòng)REITs 在我國(guó)發(fā)展。2014 年4 月國(guó)內(nèi)推出首單私募REITs 之后，在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，為研究解決基礎(chǔ)設(shè)施投融資問(wèn)題和推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，一些研究機(jī)構(gòu)、學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等提出通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金來(lái)支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，引起國(guó)家政策層面的高度重視。其中，楊曉艷（2018）提出，應(yīng)用REITs理念，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，盤活以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)、有穩(wěn)定收益的存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，形成增量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)；羅桂連（2019）提出，切割基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)兩類基礎(chǔ)資產(chǎn)，率先啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施類REITs 產(chǎn)品試點(diǎn)；郭曉愷和曹阿雪（2019）認(rèn)為，發(fā)展公募REITs既是客觀需要也是順勢(shì)而為，公募REITs依賴于配套制度完善，公募REITs 發(fā)展要補(bǔ)齊制度短板，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用，讓居民和企業(yè)共同分享收益；肖鋼（2019）認(rèn)為，我國(guó)推出公募REITs 面臨著認(rèn)識(shí)、法律法規(guī)、租金收益、資產(chǎn)配置等方面的障礙。經(jīng)過(guò)多方努力，從2016年起，國(guó)家政策層面明確提出發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2016年12月，國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的文件明確提出“推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金發(fā)展，支持傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)”。2017 年6月，財(cái)政部、人民銀行、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的文件也提出“推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金發(fā)展，鼓勵(lì)各類資金投資PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品”。雖然這些政策文件明確提出要發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金，但是缺乏可行的具體操作辦法。

2.實(shí)踐層面初步探索。在試點(diǎn)之前，國(guó)內(nèi)只有私募REITs產(chǎn)品而沒(méi)有公募的標(biāo)準(zhǔn)化REITs產(chǎn)品。截至2021 年3 月底，國(guó)內(nèi)公開(kāi)募集并上市交易的標(biāo)準(zhǔn)化REITs產(chǎn)品還沒(méi)有正式向市場(chǎng)推出。標(biāo)準(zhǔn)化REITs產(chǎn)品具有6 大特征：主要投資標(biāo)的為成熟不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)，以不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)產(chǎn)生的長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為主要收益來(lái)源；投資經(jīng)營(yíng)收益實(shí)施強(qiáng)制分紅，可分配利潤(rùn)以較高比例分配給投資者；稅收驅(qū)動(dòng)；以公開(kāi)募集與上市交易的產(chǎn)品為標(biāo)志；實(shí)施主動(dòng)管理，產(chǎn)品價(jià)值依附于專業(yè)管理者對(duì)不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)的專業(yè)管理和投資決策，產(chǎn)品管理既有金融屬性又有不動(dòng)產(chǎn)屬性，金融屬性體現(xiàn)在增資擴(kuò)股、債務(wù)融資、并購(gòu)與處置、投資者關(guān)系等方面，不動(dòng)產(chǎn)屬性體現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)投資策略、資產(chǎn)管理、客戶管理等方面；往往通過(guò)約束債務(wù)融資行為來(lái)保障產(chǎn)品持有者的分紅權(quán)益并降低運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。與標(biāo)準(zhǔn)化REITs 產(chǎn)品相比，雖然國(guó)內(nèi)私募REITs 產(chǎn)品與標(biāo)準(zhǔn)化REITs 產(chǎn)品在融資需求、權(quán)益屬性、專業(yè)化運(yùn)作等方面相似，但是在組織形式、產(chǎn)品交易結(jié)構(gòu)、流動(dòng)性、分配方式等方面存在較大差別。私募REITs的制度設(shè)計(jì)不完善是導(dǎo)致較大差別的主因，其制度設(shè)計(jì)不完善主要體現(xiàn)為：投資標(biāo)的為非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，按證券行業(yè)有關(guān)法律法規(guī)，公募基金不能對(duì)這些投資標(biāo)的進(jìn)行投資；部分產(chǎn)品基礎(chǔ)資產(chǎn)存在隱性擔(dān)保、其他增信等問(wèn)題；搭建復(fù)雜產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，并以此來(lái)規(guī)避不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收。2014 年4 月至2020 年3 月，共有44 單私募REITs產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)交易所市場(chǎng)掛牌，累計(jì)融資規(guī)模為915.31億元，累計(jì)融資規(guī)模占我國(guó)存量基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模的比重約為1%。國(guó)內(nèi)私募REITs發(fā)展緩慢的原因：一是私募REITs 的制度設(shè)計(jì)不完善，使其具有典型的債權(quán)類金融產(chǎn)品屬性，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)私募REITs市場(chǎng)具有低風(fēng)險(xiǎn)、低流動(dòng)性特征，對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者吸引力不高，主要由機(jī)構(gòu)投資者持有；二是金融市場(chǎng)環(huán)境偏緊，相關(guān)配套制度建設(shè)趨于謹(jǐn)慎，公眾對(duì)REITs認(rèn)知有限且容易受當(dāng)時(shí)市場(chǎng)氛圍影響。盡管國(guó)內(nèi)私募REITs發(fā)展緩慢并且具有鮮明的中國(guó)特色，但是其實(shí)踐探索為國(guó)內(nèi)公募REITs試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。

（二）試點(diǎn)政策

1.試點(diǎn)政策的主要規(guī)定。2020 年4 月起，證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委等部門陸續(xù)發(fā)文，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)所涉及的試點(diǎn)項(xiàng)目、公募REITs 基金等做出規(guī)定?；A(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展從此進(jìn)入實(shí)際操作階段。

試點(diǎn)項(xiàng)目方面。基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)項(xiàng)目聚焦于重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。其中，重點(diǎn)區(qū)域明確為實(shí)施國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域，包括京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、海南、長(zhǎng)三角地區(qū)等。重點(diǎn)行業(yè)明確為基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板行業(yè)，包括收費(fèi)公路等交通設(shè)施、水電氣熱等市政工程、城鎮(zhèn)污水垃圾處理等污染治理項(xiàng)目、信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施、高新產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目明確為符合條件的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目權(quán)屬清晰，PPP 項(xiàng)目收入來(lái)源以使用者付費(fèi)為主，具有成熟經(jīng)營(yíng)模式及市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力，發(fā)起人（原始權(quán)益人）及基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)信用穩(wěn)健、內(nèi)部控制制度健全，基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)具有豐富運(yùn)營(yíng)管理能力。

公募REITs 基金方面。公募REITs 采用“公募基金+基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券”的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，公募REITs持有資產(chǎn)證券化（以下簡(jiǎn)稱ABS）份額，而ABS 通過(guò)“股+債”形式控制底層項(xiàng)目；公募REITs80%以上資產(chǎn)投資于基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券并持有其全部份額；公募REITs 收益分配比例不低于合并后基金年度可供分配金額的90%。公募REITs 擬持有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目必須符合規(guī)定，具體包括原始權(quán)益人、現(xiàn)金流等方面規(guī)定。

2.試點(diǎn)政策的理論探討。理論界普遍認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)有利于盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)、拓寬基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來(lái)源、形成投資良性循環(huán)，在創(chuàng)新投融資體制、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展等方面具有重要意義。同時(shí)，理論界就我國(guó)REITs 市場(chǎng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施REITs業(yè)務(wù)難點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施REITs 特征、PPP 項(xiàng)目開(kāi)展REITs 業(yè)務(wù)等問(wèn)題進(jìn)行深入探討。蔡建春等（2020）深入研究中國(guó)REITs市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題，提出中國(guó)REITs 制度設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)路徑和行動(dòng)方案。華夏基金研究發(fā)展部（2020）提出試點(diǎn)工作要重點(diǎn)關(guān)注公募REITs產(chǎn)品的信息披露、投資交易、收益特征和特有風(fēng)險(xiǎn)。許于欣和宗寬廣（2020）認(rèn)為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 業(yè)務(wù)主要難點(diǎn)在于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與公募基金之間的有效對(duì)接，源于基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、原始權(quán)益人自身、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、基金管理人、配貸行等方面的問(wèn)題制約基礎(chǔ)設(shè)施REITs業(yè)務(wù)開(kāi)展，提出應(yīng)該避免捆綁基礎(chǔ)設(shè)施原始權(quán)益人的主體信用、有明確稅收相關(guān)安排、有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)安排、有專業(yè)牌照準(zhǔn)入機(jī)制、統(tǒng)籌安排原債權(quán)人。周景彤和葉銀丹（2020）分析我國(guó)新推出的公募REITs 與此前已應(yīng)用的類REITs 的區(qū)別，提出基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)需要突破“項(xiàng)目層面優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)篩選難度較高、復(fù)雜的產(chǎn)品交易結(jié)構(gòu)帶來(lái)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)成本高、對(duì)公募基金的運(yùn)營(yíng)管理職能提出更高要求、相關(guān)稅收優(yōu)惠政策仍需探索”等瓶頸。潘向東等（2020）比較分析我國(guó)公募REITs產(chǎn)品與國(guó)外產(chǎn)品的區(qū)別，認(rèn)為應(yīng)該借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)相關(guān)配套制度和政策。徐志剛（2020）認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施REITs 既可以為地方政府化解債務(wù)和地方政府平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供有效路徑，也可以為央企、國(guó)企和運(yùn)營(yíng)商提供有效退出途徑，提出“要推動(dòng)PPP項(xiàng)目開(kāi)展REITs業(yè)務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目要著重關(guān)注以使用者付費(fèi)為主的PPP項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施RE?ITs試點(diǎn)要重視地方政府能力建設(shè)”。

二、地方政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)

（一）地方政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的現(xiàn)狀

按國(guó)家政策要求，基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目聚焦于重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，因此，基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)需要地方政府的參與和支持。目前，北京市、成都市等地方政府出臺(tái)支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展的政策：2020 年9 月，北京市在國(guó)內(nèi)率先印發(fā)地方政府支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展的政策性文件——《關(guān)于支持北京市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)信托基金（REITs）產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干措施》；2021年2月，四川省成都市印發(fā)地方政府支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs 發(fā)展的政策性文件——《關(guān)于促進(jìn)成都市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展的十條措施》。北京市和成都市主要從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)、國(guó)有資源整合、財(cái)稅政策支持、中介機(jī)構(gòu)培育、人才引進(jìn)和培訓(xùn)等方面提出推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs 發(fā)展的一系列措施，對(duì)公募基金管理人、原始權(quán)益人、入駐企業(yè)、高端人才等基礎(chǔ)設(shè)施REITs 相關(guān)主體給予明確的財(cái)稅支持或獎(jiǎng)勵(lì)。按照國(guó)家政策要求，北京等地已啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作。截至2021 年4 月23 日，獲得證監(jiān)會(huì)和滬深交易所正式受理的項(xiàng)目申報(bào)有4個(gè)，具體基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目見(jiàn)表1。從試點(diǎn)推進(jìn)情況看，長(zhǎng)三角發(fā)展區(qū)域、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展區(qū)域、京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)域和粵港澳一體化發(fā)展區(qū)域等重點(diǎn)區(qū)域的試點(diǎn)工作取得一定進(jìn)展，少數(shù)地方政府積極參與而多數(shù)地方政府謹(jǐn)慎觀望。

表1 國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs簡(jiǎn)況

當(dāng)前“少數(shù)積極、多數(shù)觀望”的原因在于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)處于起步階段，而地方政府必須根據(jù)本地實(shí)際做出理性選擇。2012 年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)，宏觀政策出現(xiàn)重大調(diào)整，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)成為政策重點(diǎn)，資金問(wèn)題一直制約著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府可用于解決基礎(chǔ)設(shè)施資金問(wèn)題的融資渠道調(diào)整變動(dòng)較大、較頻繁。地方融資平臺(tái)曾經(jīng)是地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要渠道，但是近幾年來(lái)一直面臨著巨大的轉(zhuǎn)型壓力，服務(wù)地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的功能明顯弱化；PPP模式在全國(guó)推廣之后，PPP融資成為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要渠道，但是2018 年以后進(jìn)入清理整頓和規(guī)范發(fā)展階段；政策性投資基金在一些地區(qū)被探索應(yīng)用于地方基礎(chǔ)設(shè)施融資，但是，2018 年4 月人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2018〕106號(hào)）），政策性投資基金規(guī)模逐漸萎縮，甚至陷入停頓；地方政府債券融資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，地方政府債券特別是地方政府專項(xiàng)債券成為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要渠道，但是，其未來(lái)增長(zhǎng)日益受限于地方政府債務(wù)空間；基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化或基礎(chǔ)設(shè)施REITs 是近年來(lái)新推出的融資渠道，試用于轉(zhuǎn)化存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)為增量基礎(chǔ)設(shè)施投資資金，但是，目前處于起步試點(diǎn)階段，成效有待實(shí)踐檢驗(yàn)。在合規(guī)融資渠道頻繁調(diào)整、國(guó)家財(cái)政金融監(jiān)管不斷強(qiáng)化和地方政績(jī)GDP 考核力度持續(xù)弱化等因素共同影響下，面對(duì)國(guó)家部委新推出的基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)，多數(shù)地方政府傾向于謹(jǐn)慎觀望，只有少數(shù)地方政府敢于根據(jù)本地的財(cái)政金融資源、相關(guān)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、改革創(chuàng)新環(huán)境等實(shí)際情況率先做出推進(jìn)的決定。

（二）地方政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的趨勢(shì)

隨著率先推進(jìn)試點(diǎn)的地方取得成效，一些初始階段謹(jǐn)慎觀望而基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)較多、基礎(chǔ)設(shè)施融資需求較大的地方政府將轉(zhuǎn)變態(tài)度，更加積極地推進(jìn)本地試點(diǎn)。但是在國(guó)家將試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推廣之前，仍將有不少地方政府繼續(xù)觀望而不采取實(shí)質(zhì)性措施，這些地方通常是金融欠發(fā)達(dá)、符合試點(diǎn)條件的項(xiàng)目較少的地區(qū)。在試點(diǎn)取得明顯成效、國(guó)家將試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推廣之后，前期觀望的地方政府將在利益驅(qū)動(dòng)和國(guó)家政策推動(dòng)等多重因素影響下轉(zhuǎn)變態(tài)度，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs相關(guān)工作。形成這種趨勢(shì)的原因是：

1.地方政府亟須拓寬地方基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，而基礎(chǔ)設(shè)施REITs 具備成為地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要渠道的條件。在性能方面，基礎(chǔ)設(shè)施REITs可以將優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)為增量基礎(chǔ)設(shè)施投資資金，有利于健全基礎(chǔ)設(shè)施投融資循環(huán)機(jī)制。在市場(chǎng)方面，目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)百萬(wàn)億元，基礎(chǔ)設(shè)施REITs在我國(guó)具有巨大的市場(chǎng)空間，潛在市場(chǎng)規(guī)模超1 萬(wàn)億元（按照資產(chǎn)證券化率1%計(jì)算）；依托收益穩(wěn)定、回報(bào)率較高的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，形成標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品并強(qiáng)制90%以上收益用于分紅，可以開(kāi)辟社保、理財(cái)、社會(huì)公眾等各類資金參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的新渠道，大幅降低基礎(chǔ)設(shè)施投資門檻。在政府方面，在國(guó)家防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大約束下，地方政府迫切需要找到既符合中央政策要求又切實(shí)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問(wèn)題的出路，而基礎(chǔ)設(shè)施REITs 既可以拓寬地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源、穩(wěn)定和擴(kuò)大地方投資需求，又符合推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“防風(fēng)險(xiǎn)”長(zhǎng)期均衡、構(gòu)建新發(fā)展格局的宏觀政策要求，是可以實(shí)現(xiàn)中央和地方“雙贏”格局的一個(gè)出路。

2.地方政府是基礎(chǔ)設(shè)施REITs 的重要參與者，基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展需要地方政府的支持。第一，地方基礎(chǔ)設(shè)施在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施總量中占相當(dāng)大的比重，地方政府既是地方基礎(chǔ)設(shè)施主要所有者也是其審批者和監(jiān)管者，基礎(chǔ)設(shè)施REITs的發(fā)起設(shè)立、運(yùn)營(yíng)管理、轉(zhuǎn)讓收購(gòu)等都離不開(kāi)地方政府參與或認(rèn)可。第二，國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)表明REITs發(fā)展離不開(kāi)稅收優(yōu)惠，在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅制度下出臺(tái)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施REITs 的稅收優(yōu)惠政策，需要地方政府在涉及本地所得稅優(yōu)惠方面給予大力支持。第三，基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展需要良好市場(chǎng)環(huán)境以獲得原始權(quán)益人及投資者的廣泛認(rèn)可，而基礎(chǔ)設(shè)施REITs 的基礎(chǔ)資產(chǎn)（即REITs 擬收購(gòu)或持有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）所處的市場(chǎng)環(huán)境往往與當(dāng)?shù)卣卫砟芰椭卫硭矫芮邢嚓P(guān)，地方政府支持的力度、成效往往是原始權(quán)益人發(fā)行REITs或投資者投資REITs的重要參考因素。

三、地方政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的難點(diǎn)

（一）地方政府統(tǒng)籌自身多重角色定位的問(wèn)題

我國(guó)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域扮演多重角色，既是地方基礎(chǔ)設(shè)施主要所有者也是其審批者和監(jiān)管者。與此相適應(yīng)，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展過(guò)程中存在多方面訴求，既要通過(guò)發(fā)行REITs為基礎(chǔ)設(shè)施融資并以此來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要確保事關(guān)地方日常生活的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全平穩(wěn)，還要防范金融風(fēng)險(xiǎn)。由于基礎(chǔ)設(shè)施是重要的公共產(chǎn)品，社會(huì)公眾是主要使用者和直接受益者，其運(yùn)營(yíng)和發(fā)展關(guān)乎社會(huì)整體福利水平和人民群眾幸福感、獲得感，在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)過(guò)程中，地方政府必須統(tǒng)籌處理好多重角色定位，避免顧此失彼帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題和負(fù)面效應(yīng)。

（二）地方政府自身能力不足的問(wèn)題

在認(rèn)識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施RE?ITs 是新生事物并且專業(yè)性很強(qiáng)，地方政府及其職能部門往往出現(xiàn)認(rèn)識(shí)不足、認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題，地方政府不具備運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施REITs 所需要的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能。在財(cái)政能力方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施REITs擬持有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)該是收益穩(wěn)定、回報(bào)率較高的項(xiàng)目，收益穩(wěn)定、回報(bào)率較高的地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往離不開(kāi)地方政府財(cái)政支持，地方政府財(cái)力不足可能成為基礎(chǔ)設(shè)施REITs 運(yùn)營(yíng)管理的隱患；此外，就已經(jīng)建立起使用者付費(fèi)機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，目前還有大量項(xiàng)目需要地方政府補(bǔ)貼，地方政府補(bǔ)貼支付能力是這些項(xiàng)目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的關(guān)鍵因素，如果不解決地方財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目的補(bǔ)貼問(wèn)題，則難以把這些項(xiàng)目作為基礎(chǔ)資產(chǎn)“真實(shí)銷售”給基礎(chǔ)設(shè)施REITs。

（三）缺乏有效的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商對(duì)接REITs管理人的模式

對(duì)照國(guó)家部委有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)的政策規(guī)定，在現(xiàn)有項(xiàng)目中，直接完全符合條件的項(xiàng)目不多，項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模低于市場(chǎng)預(yù)期，更多的是需要調(diào)整優(yōu)化才能使之完全符合試點(diǎn)條件的項(xiàng)目。這就需要在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商與REITs 基金管理人之間建立起有效對(duì)接模式。由于地方政府與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商之間通常具有密切聯(lián)系，因此需要在地方政府、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商與REITs 基金管理人之間建立起有效協(xié)調(diào)配合機(jī)制。然而，在不少地方，特別是在金融欠發(fā)達(dá)地區(qū)或有金融歷史遺留問(wèn)題的地區(qū)，在經(jīng)歷了近幾年防范化解財(cái)政金融領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)之后，地方政府和金融機(jī)構(gòu)之間往往缺乏足夠信任，在短期之內(nèi)難以建立起多方協(xié)調(diào)配合、共同推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施RE?ITs試點(diǎn)的有效機(jī)制。

（四）項(xiàng)目投資管理合規(guī)性問(wèn)題

基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)要求項(xiàng)目投資管理合規(guī)，而項(xiàng)目投資管理涉及地方政府多個(gè)部門，需要地方政府多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合。雖然地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資管理手續(xù)總體上齊備，但是受多方面因素影響仍存在一些合規(guī)性問(wèn)題，其中，土地、規(guī)劃等環(huán)節(jié)的合規(guī)性問(wèn)題相對(duì)多。這些合規(guī)性問(wèn)題往往是棘手問(wèn)題，尤其是涉及土地環(huán)節(jié)的合規(guī)性問(wèn)題。由于土地使用權(quán)取得方式多樣且權(quán)屬手續(xù)較復(fù)雜，所以解決土地環(huán)節(jié)合規(guī)性問(wèn)題的難度很大。在投資項(xiàng)目合規(guī)性審查評(píng)估過(guò)程發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題之中，有的需要本屆地方政府付出較大代價(jià)才能解決，有的在本屆政府任期內(nèi)無(wú)法解決，這就使地方政府領(lǐng)導(dǎo)在基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)不得不反復(fù)權(quán)衡利弊，慎重考慮其必要性和可行性。

四、對(duì)策建議

基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)是我國(guó)投融資體制創(chuàng)新的新探索，涉及中央政府職能部門、地方政府、原始權(quán)益人、投資者、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體，需要各方共同努力。地方政府扮演多重角色，既是地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要所有者、設(shè)立運(yùn)營(yíng)的審批者和監(jiān)管者，也是地方基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)項(xiàng)目的申報(bào)組織者、監(jiān)管者，還是地方基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目所在地的公共管理者?；A(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)離不開(kāi)地方政府的參與和支持，地方政府是決定基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)成功與否的重要因素之一。目前，各地推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施RE?ITs 試點(diǎn)的積極性不一致，地方政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)存在一定困難。為加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施RE?ITs試點(diǎn)，應(yīng)該考慮從中央和地方兩個(gè)層面協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（一）中央層面

國(guó)家應(yīng)建立適當(dāng)?shù)募?lì)約束機(jī)制以提高地方政府積極性，協(xié)助解決地方政府遇到的困難。

1.出臺(tái)支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs 發(fā)展的財(cái)稅政策，支持地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)給予稅收優(yōu)惠，中央財(cái)政根據(jù)試點(diǎn)績(jī)效對(duì)地方政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。

2.制定基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)政府責(zé)任清單，進(jìn)一步明確地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的職能定位。

3.搭建地方政府與基礎(chǔ)設(shè)施REITs 專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作交流平臺(tái)，遴選合格專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和專家供地方政府參考合作，加強(qiáng)地方政府工作人員培訓(xùn)。

4.落實(shí)相關(guān)國(guó)家部委的職責(zé)，加強(qiáng)國(guó)家部委對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)所在地方政府的指導(dǎo)，進(jìn)一步密切國(guó)家部委跨部門協(xié)調(diào)配合，將基礎(chǔ)設(shè)施REITs 試點(diǎn)提升至更高的決策執(zhí)行層面來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)。

（二）地方層面

地方政府應(yīng)統(tǒng)籌好自身在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的多重角色，參與基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)，支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展。

1.進(jìn)一步健全地方政府職能部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考核體系，鼓勵(lì)在符合國(guó)家政策精神的前提下積極探索推進(jìn)投融資領(lǐng)域改革創(chuàng)新。

2.根據(jù)國(guó)家政策要求，做好試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)組織協(xié)調(diào)服務(wù)，支持本地符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目參與基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)，建立“試點(diǎn)一批、儲(chǔ)備一批、謀劃一批”的項(xiàng)目滾動(dòng)實(shí)施機(jī)制，形成項(xiàng)目謀劃、遴選、申報(bào)、發(fā)行、運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程服務(wù)鏈條。

3.根據(jù)本地財(cái)政實(shí)力，按照“一項(xiàng)一策”原則，逐個(gè)項(xiàng)目解決擬申報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)所涉及的財(cái)政補(bǔ)貼等問(wèn)題，完善地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的扶持機(jī)制。

4.整合地方國(guó)有企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)資源，推動(dòng)地方國(guó)有平臺(tái)公司向基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型；鼓勵(lì)地方國(guó)有企業(yè)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，盤活國(guó)有存量資產(chǎn)。

5.根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，研究出臺(tái)地方支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展的政策體系，建立健全涉及地方的基礎(chǔ)設(shè)施REITs配套制度，提高地方政府現(xiàn)代治理能力，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境。

6.對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)規(guī)模較大而金融服務(wù)發(fā)展水平較弱的地區(qū)，地方政府應(yīng)該以更加積極的態(tài)度主動(dòng)參與基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)，營(yíng)造更加良好的投資環(huán)境和金融發(fā)展環(huán)境，吸引更多具有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的境內(nèi)外各類投資者和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)參與；加強(qiáng)人員培訓(xùn)力度，引進(jìn)具有豐富從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的基金管理和基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理高端人才，打造一批專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商和REITs 基金管理人，建立地方政府、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商、REITs 基金管理人等多方有效協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制；鼓勵(lì)信托公司、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢顧問(wèn)等中介機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施REITs，協(xié)助提高中介機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，做好中介機(jī)構(gòu)與基礎(chǔ)設(shè)施REITs 項(xiàng)目的對(duì)接服務(wù)；通過(guò)網(wǎng)上發(fā)布、線下推介、專場(chǎng)見(jiàn)面會(huì)等多種形式推介地方優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施REITs 產(chǎn)品；建立基礎(chǔ)設(shè)施REITs 行業(yè)的自我管理機(jī)制，成立本地基礎(chǔ)設(shè)施REITs行業(yè)協(xié)會(huì)并以此推動(dòng)相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員遵循行業(yè)自律規(guī)則、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范，條件成熟的可以成立基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。