吳框框 洪世鍵 胡洲偉

摘要：論文梳理相關(guān)政策文件，明確留用地制度的概念內(nèi)涵，概括其發(fā)展歷程，并基于發(fā)展階段和社會背景分析留用地制度的本質(zhì)。通過研究發(fā)現(xiàn)：（1）留用地制度是指政府征地過程中，按被征地面積的一定比例返還建設(shè)用地給村集體，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)保障失地農(nóng)民生活的補(bǔ)償安置方法;（2）各地區(qū)因地制宜對留用地的指標(biāo)核定、土地權(quán)屬、兌現(xiàn)方式、開發(fā)管理、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等實(shí)施內(nèi)容作出了細(xì)化具體的規(guī)定，形成了多種具有代表性的開發(fā)利用模式;（3）留用地制度通過共享土地增值收益緩解城鄉(xiāng)矛盾，避免了因?yàn)橹贫炔淮_定性而造成土地?zé)o序爭奪，其本質(zhì)是國家制度轉(zhuǎn)型中一次以實(shí)用主義和漸進(jìn)主義為特征的權(quán)益讓渡嘗試?；谝陨涎芯空J(rèn)為，留用地制度兼具服務(wù)“土地財(cái)政”和調(diào)和城鄉(xiāng)矛盾的雙重目的，一方面大大降低了政府征地的財(cái)政負(fù)擔(dān)和行政阻力，一方面有效保障了失地農(nóng)民的長期收益，因此在國家制度轉(zhuǎn)型時(shí)期具有一定的合理性和必然性，但在適用性和可持續(xù)性方面也存在缺陷。

關(guān)鍵詞：土地管理;留用地制度;城鎮(zhèn)化;征地制度改革

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）01-0040-49 收稿日期：2020-11-29

1 引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城市化水平迅速提高，城市建設(shè)發(fā)展對建設(shè)用地的需求激增，大規(guī)模農(nóng)村集體土地被征收，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，如何妥善安置和保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益以及長遠(yuǎn)發(fā)展成為我國“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容。由于現(xiàn)有法律法規(guī)中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以一定倍數(shù)的土地前三年平均產(chǎn)值給予農(nóng)民現(xiàn)金補(bǔ)償，難以保障村集體和失地農(nóng)民的長期生活水平，這種矛盾逐漸積累引發(fā)了嚴(yán)重的社會問題。為保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)生計(jì)，各地政府在征地過程中積極探索多種方式安置和補(bǔ)償失地農(nóng)民，20世紀(jì)80年代深圳市在征地過程中“返還一定比例的土地給村集體用于保障其生產(chǎn)生活”的做法被各地紛紛效仿，逐漸發(fā)展完善成為留用地制度。黨的十八大以來，中央提出 “堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的新型道路，這對我國的土地制度改革和農(nóng)民權(quán)益保障提出了新的要求，完善失地農(nóng)民群體補(bǔ)償機(jī)制成為了一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。目前，留用地制度已在全國22個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）推行，對我國各地推進(jìn)征地工作、有效安置和補(bǔ)償失地農(nóng)民有著重要的意義，也越來越受到社會的關(guān)注。而隨著推廣和實(shí)施，該制度在實(shí)踐中也逐漸暴露出一些問題，如何優(yōu)化和完善留用地制度成為更加迫切的問題。

2 留用地制度的概念內(nèi)涵

留用地是實(shí)踐需求催生的一項(xiàng)土地制度變革安排，學(xué)術(shù)界對于留用地的發(fā)端還存在不同的認(rèn)識。較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，留用地制度最早發(fā)端于上世紀(jì)80年代深圳在征地過程中，采取返還一定比例土地給被征地農(nóng)村集體以壯大集體經(jīng)濟(jì)的具體做法。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，留用地制度最早產(chǎn)生于上世紀(jì)90年代的廣州，在1993年廣州市珠江新城征地文件中就明確提出了留用地的問題，并以《廣東省征地管理規(guī)定》 （粵府〔1993〕94號）文件為標(biāo)志，開創(chuàng)留用地制度的先河。

留用地制度至今在中央層面未進(jìn)行統(tǒng)一立法，因此其概念和內(nèi)涵尚無統(tǒng)一規(guī)定。但各地對留用地概念的認(rèn)識大致相同，都認(rèn)為：留用地安置（或留地安置）是指政府在征收農(nóng)村集體土地時(shí)，除征地補(bǔ)償費(fèi)用之外，核定征地面積一定比例的土地指標(biāo)留給被征地村集體作為第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地，使被征地村集體和村民能夠獲得土地實(shí)物補(bǔ)償、分享土地增值收益、壯大集體經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償和安置方法（見圖1）。實(shí)際政策文件中，具有代表性的是上海和廣東對留用概念的界定。上海市在2005年制定的留用地制度暫行意見中就明確提出：“實(shí)施征地留用地制度，是指在征用農(nóng)村集體土地時(shí)，核定一定比例的土地指標(biāo)，留給被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性開發(fā)”。廣東省在2009年頒布的《農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》作出以下界定：“留用地是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。

3 留用地制度的發(fā)展歷程

結(jié)合各省市關(guān)于留用地政策的變更和實(shí)施推行過程來看，我國的留用地制度大致可以分為3個(gè)階段。

3.1 制度產(chǎn)生階段（1990-1999年）

留用地最早出現(xiàn)是20世紀(jì)80年代深圳在土地征收時(shí)采取的征地返還的地方具體操作方式，以1993年廣東省人民政府出臺的《廣東省征地管理規(guī)定》為標(biāo)志上升到制度層面。20世紀(jì)90年代是制度形成階段，處于快速城市化進(jìn)程的東南沿海各城市出于推進(jìn)城市征地?cái)U(kuò)張和妥善安置失地農(nóng)民的需要，相繼以政策文件形式提出在征地過程中返還給村集體一定比例的土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)和安置住房建設(shè)的規(guī)定（廈門1991年、汕頭1992年、廣州1993年、溫州1994年、杭州1999年）。該階段主要特征是明確了城市政府在實(shí)施征地時(shí)要對被征地單位實(shí)施留地安置，對于留用地的劃定比例和土地用途，各城市都根據(jù)自身發(fā)展情況做了簡單規(guī)定形成制度雛型，但對于留用地的權(quán)屬、用地性質(zhì)等方面，各地暫未明確規(guī)定。

3.2 探索調(diào)整階段（2000-2009年）

這一階段以國土資源部在1999年、2000年出臺的3份文件為標(biāo)志，如（1999年12月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔1999〕480號），明確提出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部可以按照規(guī)劃用途預(yù)留一定比例的國有土地給被征地的農(nóng)村集體使用，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或從事多種經(jīng)營?！保┝粲玫刂贫仁状芜M(jìn)入中央政府主管部門文件，意味著該制度上升到了國家層面。

該階段的主要特征是進(jìn)一明確了留用地的操作方式，對留用地的劃定比例、權(quán)屬、用途等內(nèi)容以及具體留用地開發(fā)中的稅費(fèi)收取和返還等內(nèi)容做了明確細(xì)致的規(guī)定。例如杭州市在1999年對留地安置的適用條件、留地比例、留用地的土地供應(yīng)方式等作出明確規(guī)定，在2000年進(jìn)一步發(fā)文明確留用地均轉(zhuǎn)為國有并實(shí)行有償使用、且不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，并對留用地的土地出讓金繳納和返還方式做出了規(guī)定。上海市則在2005年細(xì)致規(guī)定了留用地的比例、選址、用途、性質(zhì)和獲取方式等，并明確了鼓勵(lì)實(shí)施征地留用地的措施以及市和區(qū)縣有關(guān)部分的職責(zé)。

在此期間部分最早推行地區(qū)對留用地制度進(jìn)行了較大調(diào)整。例如廣東省在2000年出文暫停實(shí)施，而后在2005年恢復(fù)了留用地制度，并在2007年將其確立為一項(xiàng)安置失地農(nóng)民的重大制度安排。而溫州市則在2008年取消了用于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的留用地，并將用于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的留地安置改為“留房安置”。

3.3 完善發(fā)展階段（2010年至今）

這一階段留用地制度進(jìn)一步獲得了國家層面的重視。2014年中央一號文件明確提出“因地制宜采取留地安置方式來安置被征地農(nóng)民”，這是留用地制度首次寫入中央文件。2015年，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，授權(quán)案中提出“有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式”進(jìn)行集體土地征地補(bǔ)償。這也是留用地制度首次在國家立法機(jī)關(guān)文件中被提及。

該階段主要有兩個(gè)特征。一是留用地制度逐步在全國范圍內(nèi)推廣，截至2015年已在我國22個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）的征地補(bǔ)償中被采取;二是推行較早地區(qū)進(jìn)一步完善其操作內(nèi)容，對留用地的指標(biāo)核定、兌現(xiàn)方式、開發(fā)管理等內(nèi)容作出了更為細(xì)化嚴(yán)格的規(guī)定，并根據(jù)各地實(shí)踐逐步探索形成了多種具有代表性的開發(fā)利用模式，如廣州模式，長沙咸嘉模式、溫州模式、杭州模式、廈門“金包銀”模式、惠州模式等（見表1）。不同模式在留用地比例劃定、權(quán)屬關(guān)系等方面存在較大差異。如對于留用地的劃定比例，廣東省確定為10%～15%，上海市則是5%～10%。土地權(quán)屬方面，廣東省提出原則上以集體土地為主，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的以國有土地?zé)o償返撥落實(shí)，上海和杭州則規(guī)定留用地為國有土地，通過出讓方式獲得，并需村集體承擔(dān)上交國家的土地出讓金部分。此外，各地區(qū)對留用地的指標(biāo)具結(jié)、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等內(nèi)容都作出了不同的規(guī)定。

4 本質(zhì)解析：制度轉(zhuǎn)型時(shí)期化解城鄉(xiāng)矛盾的地方模糊嘗試

4.1 制度轉(zhuǎn)型時(shí)期的城鄉(xiāng)矛盾及留用地產(chǎn)生的根源

諾斯（Douglass North）提出，所謂“制度”就是“一個(gè)社會的游戲規(guī)則，它是為決定人們的互相關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”。留用地產(chǎn)生的根源乃是產(chǎn)生于國家制度轉(zhuǎn)型時(shí)期并一直延續(xù)至今的土地二元制度，這也是改革開放以來至今我國城鄉(xiāng)之間最大的矛盾所在。

中華人民共和國成立后城市土地屬于國有，建立在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理念之上的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)認(rèn)為，土地是一種生產(chǎn)資料而非資產(chǎn)。1950-1952年的土地改革廢除了封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制;到1962年四固定運(yùn)動確定了以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有權(quán)，但土地依然被認(rèn)為不具備商品屬性而無法交易，因而在中華人民共和國成立以來，我國在很長一段時(shí)間不存在土地市場，這種土地意識形態(tài)一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代初期。

改革開放以來，我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。1979年我國的城鎮(zhèn)化率僅為18.96%，而在2016年已經(jīng)達(dá)到57.4% （見圖2）。伴隨城鎮(zhèn)化率快速提升的是我國城市建成區(qū)面積的急速擴(kuò)張和對耕地的大量侵占。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1978年到1996年間，國家總耕地面積從約993900平方公里下降到約949700平方公里，凈損失約44200平方公里，而全國城市建成區(qū)面積從1981年的7438平方公里增長到2015年的51584.1平方公里（見表2）。到上世紀(jì)90年代以后，全國各地涌現(xiàn)出開發(fā)區(qū)熱潮，成為城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)場。據(jù)中國開發(fā)區(qū)網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年全國共有219家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，168家國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，19家國家級新區(qū)。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和城市建設(shè)的狂潮之下，是逐漸積累和凸顯的城鄉(xiāng)矛盾，突出表現(xiàn)在對城鄉(xiāng)土地的爭奪。據(jù)2000年12月4日《中國國土資源報(bào)》載，我國群眾上訪案件中有40%是關(guān)于土地問題的，其中60%涉及到土地征用問題。

土地制度的變革是城市化進(jìn)程加速的最大推手。改革開放初期，我國的城市化依然受到極大的財(cái)力制約。上世紀(jì)80年代后期，深圳、廈門等地嘗試出讓城市土地使用權(quán)，推動了土地有償使用制度的形成，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?！爱a(chǎn)權(quán)國有+使用權(quán)拍賣”的模式為城市提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的初始資金積累，該模式迅速在其他改革先行地區(qū)推廣，“開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路”——土地財(cái)政。由此，土地成為城市發(fā)展融資的“錨”。1994年實(shí)行分稅制后，稅收大部分上繳中央，地方政府的稅收比例也被極大壓縮，但保留了土地出讓收益。而隨著1998年房改、2003年土地“招拍掛”制度的推出，城市經(jīng)營性用地完全市場化，“價(jià)高者得”的游戲規(guī)則讓政府獲得了巨大的收益，地方政府對土地的需求也隨之加大。

此后，地價(jià)上漲使“土地財(cái)政”在城市建設(shè)資金中的占比越來越大，建設(shè)用地需求激增土地逐漸成為稀缺資源，而農(nóng)村地區(qū)也因此出現(xiàn)了大規(guī)模失地農(nóng)民。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，1995年到2005年間，中國有6600萬農(nóng)民由于強(qiáng)制性驅(qū)逐而失去了土地，他們“務(wù)農(nóng)無地，上班無崗，低保無份”，成了城市中一種特殊的“邊緣人群”，城鄉(xiāng)二元矛盾逐漸積累并迅速加劇。這也是留用地制度作為化解城鄉(xiāng)矛盾的一種選擇，會隨即在上世紀(jì)九十年代初產(chǎn)生于廣東、浙江等快速發(fā)展地區(qū)的原因。

4.2 漸進(jìn)式改革下留用地制度的模糊嘗試

改革開放實(shí)際上是一場漸進(jìn)式的制度改革，“摸著石頭過河”的隱喻充分說明了這場經(jīng)濟(jì)運(yùn)動的不確定性和對待改革的謹(jǐn)慎態(tài)度。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)缺少明確的實(shí)際操作方式指引，轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的制度中空時(shí)期和社會環(huán)境的不透明使得上至中央、下至地方的前進(jìn)思路都是一種模糊嘗試的過程?！爸饕ぷ髦匦幕謴?fù)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上”和“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”的思路給予了地方嘗試的膽量和自由度。一方面，地方政府的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩桃Y和城市建設(shè)，工業(yè)區(qū)、房地產(chǎn)、城市新區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要向農(nóng)村征收土地;另一方面，分稅制和企業(yè)改制約束了政府的財(cái)政來源，使其將目光投射到之前未曾重視、而目前或許是唯一能夠主導(dǎo)的土地資源。在雙重機(jī)制的激勵(lì)下，大量農(nóng)村土地被征收為城市土地。以廣州為例，根據(jù)世界銀行的一項(xiàng)研究顯示，1951-1990年廣州市共征地18201.48公頃，其中耕地面積9036.02公頃，占總征地面積一半，而在1986-1990年期間，廣州市共征地2545.39公頃，其中耕地面積1808.81公頃，占比達(dá)到驚人的68.37% （見表3）。

改革的不確定性使土地資源面臨無序爭奪的局面——上世紀(jì)90年代以來大規(guī)模征地與農(nóng)村集體大量的搶占性違建幾乎同時(shí)出現(xiàn)，催生出大量的城中村、小產(chǎn)權(quán)房，城鄉(xiāng)邊緣地區(qū)出現(xiàn)城市和農(nóng)村犬牙交錯(cuò)的局面。由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地零星分布，產(chǎn)生了大量的低效用地，土地資源遭受極大的浪費(fèi)，“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的畫面也成為這個(gè)時(shí)期的真實(shí)寫照（見圖3～圖5）。

制度監(jiān)管的缺位和信息的不對稱使得這場“爭奪”缺少明確的“游戲規(guī)則”。雖然地方政府仍然保留管理者的角色和對“游戲規(guī)則”的解釋權(quán)，但這并不意味著農(nóng)村集體在這場“游戲”中處于絕對弱勢，留用地制度最早發(fā)軔于廣東地區(qū)也與其當(dāng)?shù)氐膹?qiáng)勢農(nóng)村集體不無關(guān)系。城市政府嘗試使用留用地制度來調(diào)和城市與農(nóng)村之間關(guān)于土地的矛盾，其行為本身也反映出政府褪去了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、公有制意識形態(tài)下的絕對權(quán)威，轉(zhuǎn)而將主要任務(wù)轉(zhuǎn)移到了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展：只要能夠促進(jìn)地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，局部的利益（土地）實(shí)際上是可以“讓渡”的。而這種“讓渡”或許也包含著政府試圖獲得農(nóng)村地區(qū)支持而使征地合法化的安撫色彩——不僅是對當(dāng)下土地矛盾的調(diào)和，也是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“工農(nóng)”剪刀差造成農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門低水平發(fā)展的補(bǔ)償（據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952-1978年期間，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”從農(nóng)業(yè)中隱蔽性地抽走了5823.74億元的巨額資金，再加上農(nóng)業(yè)為國家繳納的稅收1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)為6868.12億元，約占這段期間農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造產(chǎn)值的18.5%），以及對因此而造成的城鄉(xiāng)差距和貧富差距擴(kuò)大的補(bǔ)救。

留用地制度的產(chǎn)生正是一種制度漸進(jìn)式改革中的模糊嘗試（或者說是“試錯(cuò)”結(jié)果）。由于國情的特殊性，難以借鑒國外城市化和征地過程中的經(jīng)驗(yàn)，各地面對征地矛盾只能自行摸索，基于各地實(shí)際情況的實(shí)踐以及城市政府和農(nóng)村集體的博弈直接導(dǎo)致了留用地制度仍停留在地方試點(diǎn)階段而沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。雖然留用地制度在相互借鑒過程中得到逐漸完善，但實(shí)施中部分地區(qū)的操作方式面臨無法可依甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的局面，伴隨留用地產(chǎn)生的爭議和問題也層出不窮;而直到2014年才首次在中央一號文件中被認(rèn)可，并于2015年首次在全國立法機(jī)關(guān)的立法文件中被提及?？梢哉f留用地制度的產(chǎn)生正是一種“摸著石頭過河”的真實(shí)寫照。

4.3 留用地制度在轉(zhuǎn)型時(shí)期的合理性和必然性

其合理性在于，提供了一種現(xiàn)有法律規(guī)定貨幣補(bǔ)償之外的征地補(bǔ)償方式。世界各國在征地補(bǔ)償上以貨幣補(bǔ)償為主，但考慮到地價(jià)上漲因素，貨幣補(bǔ)償難以維持被征地單位和個(gè)人現(xiàn)有生活水平，一些國家也在貨幣補(bǔ)償基礎(chǔ)上提供土地或其他實(shí)物補(bǔ)償。比如日本采取現(xiàn)金補(bǔ)償方式為主，實(shí)物補(bǔ)償為輔的操作方式，實(shí)物補(bǔ)償則包括提供替代地補(bǔ)償、耕地、宅基地及代為實(shí)施工事和代為遷移;法國除現(xiàn)金補(bǔ)償之外，還為被征家庭提供同樣條件和設(shè)備的土地;德國也實(shí)行代償?shù)氐难a(bǔ)償。這些實(shí)物補(bǔ)償方式不僅可以調(diào)和被征地人的不滿情緒，還可以減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是一種行之有效的輔助補(bǔ)償。

其必然性在于：一方面，農(nóng)村土地被征收，意味著農(nóng)民們失去了原先的生產(chǎn)資料，必然會導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生和積累不穩(wěn)定因素;另一方面，貨幣補(bǔ)償無法滿足農(nóng)村地區(qū)對征地補(bǔ)償?shù)脑V求。由于城市土地升值和貨幣的貶值，土地的保值效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)金。集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地產(chǎn)生的土地增值更是讓農(nóng)村地區(qū)選擇“要地不要錢”。同時(shí)，單一貨幣補(bǔ)償也會造成政府財(cái)政的巨大壓力。采用留地安置正是將地方政府補(bǔ)償?shù)呢?cái)政壓力轉(zhuǎn)移到土地，并使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展形成利益共同體，集體擁有留用地，就相當(dāng)于擁有了入股城市的“股票”，其收益水平能夠伴隨城市化發(fā)展而“水漲船高”。

但這并不意味著留用地制度能夠在全國范圍內(nèi)推廣。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地和現(xiàn)存耕地都十分緊張，征地后幾乎已無土地用于安排留用地;而欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是遠(yuǎn)離城市的郊區(qū)，留用地根本不具備發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的氛圍，反而會造成嚴(yán)重的土地閑置。金曉斌等人在2008年的一項(xiàng)研究中，通過綜合評價(jià)留用地安置模式的適用程度得出結(jié)論：采取留用地安置方式作為征地補(bǔ)償，需要當(dāng)?shù)鼐邆漭^高發(fā)展程度的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境和房地產(chǎn)市場，相對完備的城市規(guī)劃、村集體具有經(jīng)營管理能力。這一觀點(diǎn)也得到現(xiàn)實(shí)情況的佐證：目前推行留用地的地區(qū)多是城市化發(fā)展程度較高的東南沿海區(qū)域，以及湖南、河北等中部快速城市化地區(qū)。從實(shí)施效果來看，作為貨幣補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充方式，留地安置補(bǔ)償能使征地過程有序推進(jìn)，不僅保障了失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，而且一定程度上壯大、發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，緩解了地方財(cái)政的壓力，保證城市建設(shè)的有序進(jìn)行，對我國征地制度和補(bǔ)償機(jī)制有著重要意義。

5 結(jié)論與討論

為妥善安置失地農(nóng)民，政府征地時(shí)按征地面積一定比例返還建設(shè)用地，用于被征地集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，與村集體和村民分享土地增值收益，有效保障了失地農(nóng)民長期收入來源。這種土地實(shí)物補(bǔ)償方式逐漸發(fā)展完善并上升到制度層面，各地區(qū)在實(shí)踐中對指標(biāo)核定、兌現(xiàn)方式、開發(fā)管理等內(nèi)容作出細(xì)化具體的規(guī)定，形成了多種具有代表性的開發(fā)模式。在城鄉(xiāng)二元土地制度背景下，留用地制度兼具服務(wù)“土地財(cái)政”和化解城鄉(xiāng)矛盾的雙重目的：一方面作為征地補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)充承擔(dān)安置職能，調(diào)和城鄉(xiāng)土地矛盾安撫失地農(nóng)民情緒，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和制度改革爭取穩(wěn)定的社會環(huán)境;另一方面是通過讓渡部分土地開發(fā)利益來增強(qiáng)征地行為的合法性基礎(chǔ)，保障地方政府土地收益和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長，其本質(zhì)是制度漸進(jìn)式改革中一次以實(shí)用主義和漸進(jìn)主義為特征的模糊嘗試。因?yàn)榧婢吖胶托蕛?yōu)勢，留用地制度在國家制度轉(zhuǎn)型期具有一定的合理性和必然性，不僅大大降低了改革開放初期政府征地補(bǔ)償?shù)呢?cái)政負(fù)擔(dān)，并且能夠有效緩解制度轉(zhuǎn)型期逐漸積累并凸顯的城鄉(xiāng)矛盾，對壯大集體經(jīng)濟(jì)、保障農(nóng)民合法土地權(quán)益發(fā)揮了積極的歷史作用。但遺憾的是，留用地制度在實(shí)踐過程中也逐漸暴露出適用性有限和可持續(xù)性差的缺陷。國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，迫切需要深化土地制度改革、妥善解決“三農(nóng)問題”。加強(qiáng)對留用地制度的研究，深入解析其形成機(jī)制和制度本質(zhì)，進(jìn)而探討適合中國國情的制度改進(jìn)方向，因地制宜探索模式創(chuàng)新，讓農(nóng)村有效參與土地非農(nóng)化進(jìn)程，共享城市化發(fā)展紅利，是征地制度改革的必經(jīng)之路，也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵抓手。

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作者簡介：吳框框，碩士，杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院。

洪世鍵，通訊作者，博士，教授，廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院;武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院。

胡洲偉，武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“基于空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的舊城空間演替機(jī)理與管控機(jī)制研究”（20BJL108）資助。