李宏

【關鍵詞】國有企業(yè);監(jiān)察權;對策

【中圖分類號】D262.6;F276.1【文獻標識碼】A【文章編號】1674-0688（2021）07-0156-04

0 引言

2019年8月29日，“廣西壯族自治區(qū)監(jiān)察委員會駐廣西交通投資集團有限公司監(jiān)察專員辦公室”在廣西交通投資集團正式掛牌，標志著廣西國有企業(yè)紀檢監(jiān)察體制改革邁出了關鍵一步，黨風廉政建設和反腐敗工作步入新階段。區(qū)直企業(yè)監(jiān)察專員辦公室代表自治區(qū)監(jiān)委在區(qū)直國有企業(yè)行使監(jiān)察職能，對自治區(qū)紀委監(jiān)委負責，接受紀委監(jiān)委領導及駐國資委紀檢監(jiān)察組的指導，查辦案件、干部提名考察、履職考核以自治區(qū)紀委監(jiān)委領導為主，這是健全黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化、堅持強化上級紀委對下級國有企業(yè)黨組織監(jiān)督的重大舉措和制度創(chuàng)新。本文對實施國企紀檢監(jiān)察機構改革及國有企業(yè)行使監(jiān)察權中存在的問題及其對策進行分析。

1 國有企業(yè)行使監(jiān)察權中的問題分析

2018年11月，中共中央辦公廳出臺了《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》，規(guī)定設立了黨委的中央企業(yè)，可以保留企業(yè)紀委設置，企業(yè)紀委書記同時由中央紀委國家監(jiān)委任命為監(jiān)察專員，并設立監(jiān)察專員辦公室這一機構，與企業(yè)紀委合署辦公 [1]。根據《中華人民共和國監(jiān)察法》第十三條規(guī)定，中央紀委派駐或者派出的監(jiān)察機構、監(jiān)察專員根據授權，按照權限依法對公職人員提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進行調查、處置 [2]。根據中央這些黨內法規(guī)文件和監(jiān)察法，各省市、自治區(qū)紀委監(jiān)委相繼出臺文件，授予國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構監(jiān)察權。2017年初，廣西推進紀檢監(jiān)察體制改革，檢察院反貪職能轉隸設置監(jiān)委，至2019年區(qū)直企業(yè)監(jiān)察專員辦公室設置后，自治區(qū)監(jiān)委賦予區(qū)直企業(yè)監(jiān)察專員辦監(jiān)察權的工作邁出了重要的第一步，但從工作實際來看，與改革初衷、形勢發(fā)展、上級監(jiān)委的要求還有一定差距，仍然存在一些監(jiān)察權本體和行權上的問題。

1.1 監(jiān)察權賦予不對稱

改革之前，企業(yè)紀委只能執(zhí)紀，不能執(zhí)法，執(zhí)紀手段相對單一。通過立法改革，賦予企業(yè)法定監(jiān)察權，打通了監(jiān)察全覆蓋的神經末梢，區(qū)直企業(yè)紀檢監(jiān)察機構按照法律規(guī)定可以行使監(jiān)察調查措施，上級紀委監(jiān)委賦予下級國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構處理涉嫌違紀和職務違法的調查權，可以行使除限制被調查人人身、財產權利的調查措施以外的監(jiān)察權，經審批程序并以上級監(jiān)委名義可以采取凍結、查封、扣押等限制人身、財產權利措施。雖然在名義上上級監(jiān)委對國有企業(yè)賦予了監(jiān)察權，但是國有企業(yè)目前行使監(jiān)察權的規(guī)范性制度、規(guī)范化性文件的建立健全有一個逐步推進的過程，特別是行使監(jiān)察權的權責清單還不夠細化，國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構在賦權后不知道監(jiān)察權有哪些權力、怎么行使、權力的權限邊界在哪里;有的企業(yè)在拿捏好行使監(jiān)察權的分寸和尺度上，還不善于從政治角度考慮問題，在采取調查措施時如何正確、規(guī)范運用查詢、調取等措施還處于零經驗、零制度的情況，導致實施監(jiān)察權賦權不對稱，被賦權的國有企業(yè)細化行使監(jiān)察權還缺乏制度性的支撐。

1.2 監(jiān)察職能工作機制不順暢

其一，改革之前，區(qū)直國有企業(yè)紀檢工作在機制體制上存在一些問題，比如企業(yè)紀委在接受自治區(qū)紀委監(jiān)委領導的同時，也要接受國資委黨委、駐國資委紀檢監(jiān)察組、企業(yè)黨委多方領導，設置監(jiān)察專員辦之后，雖然按照“三個為主”的授權思路，但是在實際工作中其獨立性難以得到保障，工作管理機制上由于條塊上劃分的原因難免存在交叉和重合。其二，國有企業(yè)監(jiān)察專員辦與市一級的地方監(jiān)委的協(xié)作配合、貫通銜接缺乏法規(guī)規(guī)章依據，部分紀檢監(jiān)察組和監(jiān)察專員辦創(chuàng)新實施“室組地”配合模式，即紀委監(jiān)委處室、派駐國資委紀檢組（駐企業(yè)監(jiān)察專員辦）、地方紀委監(jiān)委聯合辦案模式，但總體上還屬于摸索階段，中央紀委國家監(jiān)委尚未以黨內法規(guī)方式明確下來和廣泛推廣，一些職務違法犯罪案件與地方監(jiān)委的銜接和移送上還存在不順暢的地方。其三，國企監(jiān)察專員辦與上級黨委巡視機構、國資委外派獨立董事、監(jiān)事會的協(xié)調機制，與政府審計部門聯動機制、企業(yè)內部監(jiān)督系統(tǒng)的統(tǒng)籌機制，與巡視巡察機構的銜接機制，多方監(jiān)督，力量較為分散，尚未形成合力，監(jiān)督工作全面性、覆蓋性、高效性不足。

1.3 專職監(jiān)察人員定位模糊

2016年，廣西壯族自治區(qū)黨委辦公廳下發(fā)《關于加強自治區(qū)直屬企業(yè)黨風廉政建設的若干意見》，按照文件精神，區(qū)直企業(yè)總部一般設置紀檢監(jiān)察室，并配置4～7名工作人員 [3]。監(jiān)察體制改革后，雖然企業(yè)監(jiān)察機構從根本上具有垂直管理和派駐的性質，但是企業(yè)紀檢監(jiān)察機構的人員沒有改變企業(yè)的身份和待遇，機構也沒有使用派駐的名稱，監(jiān)察人員自身對賦予區(qū)直企業(yè)監(jiān)察權的理解和把握存在一些誤區(qū)和偏差，主觀上認為與上級派駐紀檢監(jiān)察機構存在較大工作職能區(qū)別，企業(yè)紀檢監(jiān)察機構人員身份仍然是企業(yè)員工，與紀委監(jiān)委機關、派駐紀檢監(jiān)察組公職人員身份不同，對于名正言順行使國家的監(jiān)察權上還存在顧慮;有的認為《中華人民共和國監(jiān)察法》中只明確了監(jiān)察專員依據授權可以行使監(jiān)察權，企業(yè)紀檢監(jiān)察機構中除監(jiān)察專員以外的其他工作人員沒有得到上級紀委監(jiān)委授權，均無權行使監(jiān)察權，導致監(jiān)察審查調查的具體工作懸空;企業(yè)監(jiān)察機構行使監(jiān)察權人員與派駐國資委紀檢監(jiān)察組工作人員的定位和行使職權上存在大范圍重合，也使企業(yè)紀檢監(jiān)察人員在履職上存在較多顧慮。

1.4 監(jiān)察人員履職能力素質不匹配

企業(yè)監(jiān)察人員普遍認為賦予的監(jiān)察權配套措施使用權限不夠明確，容易出現錯位風險，存在少干少錯、不干不錯的思想。不同程度地存在不敢行使、不愿行使、不會行使的情況。一是存在政治站位不高、工作理念老化的情況。一些企業(yè)監(jiān)察人員對新時期黨風廉政建設和反腐敗工作的形勢和任務不清楚，監(jiān)察權的履行還屬于陌生領域，“行使監(jiān)察權力度太大會影響企業(yè)經營和發(fā)展”“監(jiān)察工作只看不干，做做面上工作就行了”等錯誤觀點還在不少監(jiān)察工作人員心里仍有較大市場，對干部員工的教育、監(jiān)督和管理缺位，監(jiān)察人員對于企業(yè)一把手、同級別人員開展監(jiān)察顧慮較重，缺乏開展監(jiān)察的擔當精神;實施改革以來，以監(jiān)察專員辦制發(fā)監(jiān)察建議書，或以監(jiān)察專員辦名義開展審查調查的情形大部分屬于空白。監(jiān)察人員行使監(jiān)察權的本領恐慌問題還比較突出。紀檢監(jiān)察干部對監(jiān)察法施行后的學習研究不夠，監(jiān)察的工作措施不善用，把握政策能力水平不足，特別是企業(yè)紀檢監(jiān)察工作人員中通過法律資格考試的比例總體還比較低，了解企業(yè)經營特點的財務、審計、金融專業(yè)結構的人才資源存在較大缺口。

2 國有企業(yè)進一步行使好監(jiān)察權的對策

習近平新時代中國特色社會主義思想是國有企業(yè)行使監(jiān)察權改革的根本指導 [4]。新時代賦予了國有企業(yè)監(jiān)察機構新的職責和方向，落實國有企業(yè)監(jiān)察權改革任務，必須圍繞監(jiān)督、調查、處置3項基本職能，以加強政治建設、增強工作權威性、理順工作機制、強化責任擔當、加強機制建設、加強監(jiān)察隊伍為導向，切實提升紀檢監(jiān)察工作的專業(yè)性、規(guī)范性、系統(tǒng)性，為國有企業(yè)深化改革注入堅強的監(jiān)察力量保障。

2.1 把監(jiān)察機構的政治建設放在首位

從憲法修正案草案來看，監(jiān)察委員會是實現黨和國家自我監(jiān)督的政治機關，其性質和地位與黨的機關、行政機關、審判機關、檢察機關不同，從法理上而言，監(jiān)察委員會在國家權力結構中與行政機關、審判機關、檢察機關處于同一憲法地位。把監(jiān)察委員會視為政治機關是監(jiān)察體制改革中的新提法，政治性和黨性是政治機關的標識和本質特征，政治屬性具有第一性。《中華人民共和國監(jiān)察法》同時明確了中國共產黨對國家監(jiān)察工作的領導，其思想上一以貫之、一脈相承堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，明晰了監(jiān)察工作的政治格局。

監(jiān)察權改革后，應該與改革前隸屬于政府部門的行政監(jiān)察，與隸屬于檢察部門的反貪反瀆職能，與隸屬于監(jiān)察部門的預防腐敗職責相區(qū)別，重點突出在黨的直接領導下，代表黨和國家授權，對所有行使公權力的黨政機關、司法機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)的公職人員進行監(jiān)督、調查、處置，全面覆蓋職務違法行為和職務犯罪行為，總結起來就是根植法律、政治導向、注重監(jiān)察、銜接司法，但又要與審判機關和檢察機關相區(qū)別。

（1）準確把握政治與業(yè)務的關系，厘清派駐機構職責關系。國有企業(yè)紀委（紀檢組）既要協(xié)助企業(yè)黨委（黨組）切實履行主體責任，提供有效載體，當好參謀助手，又要聚焦主業(yè)，牢牢把握“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責定位，督促黨委履行好主體責任。國企監(jiān)察專員辦肩負政治監(jiān)督專責，是對業(yè)務部門履行業(yè)務監(jiān)督的再監(jiān)督，要提高政治站位，緊盯政治問題，當好“監(jiān)督員”。要嚴格落實政治監(jiān)督和政治建設的各項要求，在具體監(jiān)督工作中要把握政治生態(tài)，認清樹木和森林的辯證關系，準確把握本單位政治生態(tài)。

（2）找準政治視角，落實政治監(jiān)督。不能只盯下級和下屬單位，要盯住本單位的領導班子和班子成員，把監(jiān)督政治紀律執(zhí)行情況放在首位。突出政治上的審查，以政治為統(tǒng)領，發(fā)現審查調查過程中的問題，要從政治研判力上下功夫，在基本政治立場、政治觀點上體現對黨的忠誠度，與黨中央決策部署保持高度自覺和一致，提升政治監(jiān)督實效。查找監(jiān)督單位的廉潔風險點，應該查找政治紀律風險點，不能只盯資金和具體業(yè)務。

（3）注重審查調查工作的政治教育。審查調查工作中，既要加強日常監(jiān)督，實施監(jiān)督全覆蓋，也要查清職務違法犯罪的基礎事實，針對性地開展嚴肅的思想政治工作，進行理想信念宗旨教育，各項工作都要體現政治要求，不能只是簡單地查案子，也要把監(jiān)督挺在前面，運用好“四種形態(tài)”，以懲前毖后達到治病救人，在監(jiān)督執(zhí)紀對象的思想轉變上取得良好的政治教育效果。

2.2 準確界定職責權限，加強橫向縱向協(xié)調配合

《中華人民共和國監(jiān)察法》明確將國有企業(yè)管理人員列為六類監(jiān)察對象之一?！吨袊伯a黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》規(guī)定，“國有企事業(yè)單位紀檢監(jiān)察機構結合實際執(zhí)行本規(guī)則” [5]。國有企業(yè)監(jiān)察專員辦要行使好監(jiān)察職權，應根據《中華人民共和國監(jiān)察法》等法律法規(guī)的相關規(guī)定，做到準確界定職責權限，強化責任擔當，不斷深化監(jiān)察專員辦履職措施，堅持依規(guī)依紀依法履職盡責，以紀檢、監(jiān)察兩項職能的高質量履行，助推企業(yè)建設經營發(fā)展，做好紀律基礎上的各項保障。

（1）堅持運用法治思維和法治方式，貫通紀律法律，監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法在工作中做到同步推進，以紀律法律為基本量尺，運用“四種形態(tài)”，既堅持執(zhí)紀必嚴，又堅持科學執(zhí)紀、精準執(zhí)紀、協(xié)同執(zhí)紀，按照分層分類推進的原則，按照國有企業(yè)特點，差異化地賦予并明確監(jiān)察權，不斷完善區(qū)直企業(yè)紀檢監(jiān)察機構改革配套改革方案及制度，進一步推進監(jiān)察工作規(guī)范化、制度化。

（2）堅持“兩個責任”、“三不”一體推進、“四責”協(xié)同機制，結合區(qū)直企業(yè)紀檢監(jiān)察工作特點，制定違紀線索、職務違法線索、犯罪線索、問題線索的跟進管理、審查、調查、審理工作制度。在國企內部明確與國有企業(yè)黨委、黨群工作部門、其他監(jiān)督內控職能部門、下屬企業(yè)紀委（派駐紀檢監(jiān)察組）的關系，明確國有企業(yè)監(jiān)察專員辦公室與國企內部職能部門的管理、監(jiān)督，建立黨風廉政建設聯席會協(xié)調機制，不斷完善國有企業(yè)紀檢監(jiān)察體制的改革與深化。

（3）堅持建立協(xié)調配合機制。根據監(jiān)察體制改革部署和自身履行監(jiān)察權的現實需要，在設計制度機制、推進工作實踐中強化國企統(tǒng)籌，理順國企外部監(jiān)察工作機制、工作關系，加強與檢察機關、公安機關、審計機關、南寧市等地方紀委監(jiān)委的溝通協(xié)調，在各級黨政機關、司法機關等體制下部門協(xié)同開展日常監(jiān)督和審查調查的工作機制，明確溝通機制，完善銜接辦法，建設有效的信息共享平臺，夯實監(jiān)察調查合力。

（4）堅持規(guī)范企業(yè)審查調查措施。真正理解吃透審查調查權限的法治內涵，規(guī)范企業(yè)審查調查措施，以依規(guī)依紀依法“三依”為基本遵循和工作準則，建立紀法銜接、法法貫通的制度性建設，在審查調查中做到可檢查、可追責、可操作。國企監(jiān)察專員辦在對監(jiān)督對象依法履職、秉公用權、廉潔從業(yè)、道德操守等情況進行監(jiān)督檢查發(fā)現，企業(yè)領導班子成員及中層干部涉嫌職務違法或者職務犯罪問題時，應當及時向上級紀委監(jiān)委報告。在辦理審查調查企業(yè)公職人員特別是中層管理人員的職務違法案件時，在自治區(qū)紀委監(jiān)委領導下，協(xié)調解決好與國資委紀檢監(jiān)察組監(jiān)督對象及審查調查對象部分重合問題。

2.3 把增強監(jiān)察專員辦的權威性放在重要位置

“廣西壯族自治區(qū)監(jiān)察委員會駐廣西交通投資集團有限公司監(jiān)察專員辦公室”正式掛牌，“駐”字實際上表明監(jiān)察專員辦具有派駐機構的性質和特點，其權威性必須得到保障。國有企業(yè)監(jiān)察專員辦受自治區(qū)監(jiān)委領導和管理，依法履行監(jiān)察職責，不受任何單位和個人的干涉。實行改革后，國有企業(yè)監(jiān)察專員辦與企業(yè)紀委實質上是一體兩面，既是自治區(qū)監(jiān)委領導的監(jiān)察機構，也是企業(yè)的紀委，其監(jiān)察職責權限與原企業(yè)內設的企業(yè)監(jiān)察機構具有質的不同。因此，必須把增強監(jiān)察機構的權威性、有效性、獨立性放在重要位置，實踐中要在履行監(jiān)察職責時區(qū)別于原企業(yè)內設監(jiān)察機構，避免監(jiān)督效果打折扣。

具體工作中，企業(yè)監(jiān)察專員辦應考慮充分體現“企業(yè)特點”，既要以改革之契機，發(fā)揮上級監(jiān)委“派”的權威，消除內設機構時對同級班子“不想監(jiān)督、不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督”之弊，真正板起面孔監(jiān)督，使執(zhí)紀執(zhí)法順利進行;又要用好“駐”的優(yōu)勢，靠前監(jiān)督、往深監(jiān)督，做到抓早抓小，及時發(fā)現問題、糾正偏差，在強化監(jiān)督職責的基礎上堅持對黨委的協(xié)助之責，在全面從嚴治黨上與主體責任形成合力。也就是說，既要激發(fā)自身活力、敢于堅定履職，自覺把監(jiān)察監(jiān)督寓于日常工作之中，讓全體公職人員習慣在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活，從根本上預防和減少違紀違法問題的發(fā)生，推動標本兼治不斷深化;也要爭取自治區(qū)監(jiān)委加大對國企監(jiān)察專員辦的領導、支持和保障，以保證監(jiān)察工作的嚴肅性、規(guī)范性，充分體現“派”的權威、“駐”的優(yōu)勢和企業(yè)特點。同時，國有企業(yè)按照請示報告制度的規(guī)定，在上級紀委監(jiān)委的指導下，完成好黨風廉政建設和審查調查日常工作。

2.4 堅持抓基層、打基礎，不斷提升監(jiān)察機構人員素質能力

權力就是責任，責任就要擔當。賦予派駐機構監(jiān)察權，考校著派駐干部的政治素質、履職能力和工作作風。紀檢監(jiān)察機構改革是自身改革，對紀檢監(jiān)察干部要按照高標準、嚴要求、硬約束進行隊伍建設。要精準把握并有效行使監(jiān)察權，依法開展監(jiān)察監(jiān)督，企業(yè)紀檢監(jiān)察機構人員必須立足職責定位、強化責任擔當、深化“三轉”，不斷提高精準監(jiān)督能力、調查研究能力、統(tǒng)籌協(xié)調能力、運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”能力，把中央要求“實現執(zhí)紀審查與依法調查有效統(tǒng)一”“把制度優(yōu)勢轉化為治理效能”在國有企業(yè)落到實處，進一步解決能力恐慌的問題。

（1）堅持監(jiān)察改革內涵式發(fā)展，在紀檢監(jiān)察機構職能配置、機構設置、人員配備上建章立制，在機構精簡、職能聚焦、人員精干、效能提升突出重點，抓住工作主要矛盾和矛盾的主要方面調整人員機構改革重心，以精干高效配置后勤保障人員，集中力量發(fā)揮好審查調查的震懾作用。強化自我監(jiān)督，自覺接受黨內監(jiān)督和其他各方面監(jiān)督，堅決防止“燈下黑”。不斷提升法律素養(yǎng)，補齊執(zhí)紀執(zhí)法能力短板，完善職業(yè)資格、職業(yè)能力、職業(yè)道德、職業(yè)操守的規(guī)范化建設，繼續(xù)加大干部培訓教育工作的力度，在隊伍建設、提升政治素質、增強業(yè)務能力等方面把固本強基工作做深、做扎實。

（2）重點加強垂直領導，核心是落實請示報告。細化請示報告工作制度，準確確定違紀違法案件、復雜敏感案件、審查調查文書制發(fā)、審查調查手段等需要請示的事項，落實中央重要精神、重要指示、重大決策部署事項等必須上報的事項，明確以國有企業(yè)紀委、監(jiān)察專員辦名義的事權、事項，通過上級紀委監(jiān)委設置的對口紀檢監(jiān)察室，將請示報告的事項上報上級紀委監(jiān)委。

（3）增強干部交流活力。國有企業(yè)熟悉經營、法律、金融、黨建的人才較多，但企業(yè)紀檢干部的出口僅限于企業(yè)內部調動和交流，在一定程度上影響了紀檢監(jiān)察干部隊伍交流的活力，自治區(qū)紀委監(jiān)委要落實紀檢干部考察提名以上級為主等“三個為主”要求，考慮在國企紀委、金融類企業(yè)派駐紀檢監(jiān)察組中統(tǒng)籌使用國企紀檢監(jiān)察干部。

3 結語

國企紀檢監(jiān)察體制改革是新時代中國紀檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分，其核心是對原國有企業(yè)紀委和監(jiān)察部門賦予監(jiān)察權，賦權過程中必須注重政治建設、法制建設、隊伍建設，并增強企業(yè)監(jiān)察機構權威性，不斷完善垂直性管理的請示報告制度機制，確保監(jiān)察權始終處于黨的領導之下，為企業(yè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展提供紀律保障。

參 考 文 獻

[1]中共中央辦公廳.關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見（中辦發(fā)〔2018〕58號）[Z].2018.

[2]第十三屆全國人民代表大會第一次會議.中華人民共和國監(jiān)察法[Z].2018.

[3]中共廣西壯族自治區(qū)委員會辦公廳.關于加強自治區(qū)直屬企業(yè)黨風廉政建設的若干意見（桂辦發(fā)〔2016〕40號）[Z].2016.

[4]蔣亮平.深化中管企業(yè)派駐紀檢監(jiān)察機構改革[N].中國紀檢監(jiān)察報，2019-01-31（5）.

[5]中共中央辦公廳.中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則[Z].2017.