摘 要：構(gòu)建職責明確、科學規(guī)范的政府職能體系一直是中國政府改革的重點。當前實踐中人們對政府職能的認識存在一定局限，對政府職能的把握過于抽象化，對政府職能的架構(gòu)過于簡單化。適應政府治理現(xiàn)代化的需要，應當構(gòu)建多層次、多維度的政府職能體系，既要致力于整體打造，又要做強核心職能，還要注重精準服務(wù)。政府職能體系由宏觀、中觀和微觀三部分組成。宏觀部分立足于現(xiàn)有的政府職能定位，中觀部分來源于現(xiàn)有法律的實際授權(quán)，微觀部分則演化為實踐中的清單目錄。

關(guān)鍵詞：政府職能;治理現(xiàn)代化;職能體系;四級目錄

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）04-0011-10

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出建設(shè)職責明確、依法行政的政府治理體系。政府職能體系是政府治理體系的重要組成部分，沒有科學合理的政府職能體系，政府治理現(xiàn)代化將無從談起。當前，隨著政府治理現(xiàn)代化的推進，如何進行政府職能的科學化設(shè)計與體系建構(gòu)，成為擺在理論界與實務(wù)界面前的現(xiàn)實問題。一直以來，政府職能的研究缺乏科學化、體系化的思考方法，學界往往習慣于將政府職能作為宏觀的、抽象化的敘事。到目前為止，理論界對政府職能并沒有形成應有的理論模式和成熟體系，實務(wù)界對政府職能也存在不少認識誤區(qū)。有鑒于此，本文嘗試對政府職能進行體系化構(gòu)建，探究政府職能的結(jié)構(gòu)層次，以期為構(gòu)建科學的職能體系提供一種路徑。

一、政府職能的實踐發(fā)展

（一）政府職能的改革實踐

行政實踐瞬息萬變，日新月異，政府職能處于變動不居之中。政府需要及時適應社會發(fā)展的需要，不斷調(diào)整自身的職能，滿足社會的需求[1]。改革開放以來，幾乎歷次政府機構(gòu)改革都涉及政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。“政府職能轉(zhuǎn)變是貫穿改革開放以來我國政府改革與創(chuàng)新的中心議題?！盵2]（p.138）自1988年機構(gòu)改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能以來，歷次機構(gòu)改革都圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”這個中心而展開[3]。1988年改革通過精簡機構(gòu)和人員達到了轉(zhuǎn)變職能的目的，國務(wù)院部委由45個減至41個①，實現(xiàn)了小幅瘦身，但未能實現(xiàn)強化宏觀管理職能的預期。1993年改革突出政企分開、精簡機構(gòu)，但轉(zhuǎn)變政府職能的效果依舊不彰，改革不但未能有效精簡機構(gòu)，反而保留并增加了不少機構(gòu)。1998年改革精簡機構(gòu)力度加大，

國務(wù)院組成部門由40個減少到29個，政府職能得到了一定的整合，

職能轉(zhuǎn)變效果顯著。2003年改革進一步轉(zhuǎn)變職能，改進管理方式，通過加強宏觀經(jīng)濟管理、強化金融監(jiān)管、改革流通體制等，理順部門之間的職能。2008年改革著力解決職責不清、機構(gòu)重疊等問題，政府職能得到有效整合。改革后，國務(wù)院組成部門調(diào)整為27個，正部級機構(gòu)減少4個。2013年改革推行簡政放權(quán)、“放管服”改革，通過對衛(wèi)生和計生、食品藥品、新聞出版和廣電、海洋、能源管理等職能進行整合，穩(wěn)步推進大部門制度改革。2018年機構(gòu)改革適應國家治理現(xiàn)代化的需要，堅持“一類事項一個部門統(tǒng)籌、一件事情一個部門負責”的原則，著力構(gòu)建黨和國家機構(gòu)職能體系，實現(xiàn)機構(gòu)全面重組、職能全面轉(zhuǎn)變。重組后國務(wù)院部門數(shù)為26個，正部級機構(gòu)減少8個。

經(jīng)過歷次改革，理論界就政府職能形成了一些基本共識，發(fā)展了政府職能理論。首先，對政府職能內(nèi)涵與外延的認識不斷拓展。政府職能范圍日益擴大、總量不斷擴展、內(nèi)涵不斷深化。政府職能經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展，到發(fā)展中的社會管理，到日益增強的公共服務(wù)，再到長遠的生態(tài)環(huán)境保護，其范圍不斷擴大。與此同時，從單一的行政手段，到法律手段、經(jīng)濟手段并行，再到“放管服”三管齊下，政府履職的方式也越來越多元化。其次，對政府職能的定位和認識越來越科學。沒有政府職能的合理定位，政府的有效運行只能成為空想。我國的政府職能定位也經(jīng)歷了全能政府、有限政府、善治政府的不同時期。在全能政府定位下，政府職能全面“越位”，行政權(quán)力全面擴張，政府角色是扭曲的。在有限政府定位下，政府職能“有所為有所不為”，行政權(quán)力受到限制，政府角色是法定的。在善治政府定位下，政府職能“以公民為導向，精準發(fā)力”，行政權(quán)力合作共治，政府角色是包容的。最后，對政府職能的研究和梳理日益深入。從研究視角上看，有的學者采用比較的視角，以西方發(fā)達國家政府職能的理論與范式為參照，分析中國政府職能轉(zhuǎn)變問題;也有學者采用歷史的視角，梳理中國機構(gòu)改革的實踐發(fā)展，總結(jié)指出要重構(gòu)適合我國國情的政府職能。

（二） 政府職能的治理實踐

當前，隨著政府治理現(xiàn)代化的推進，政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變的目標隨之變化?！罢卫憩F(xiàn)代化的核心是行政管理體制改革、政府機構(gòu)改革和政府職能改革”[4]（p.70）。在轉(zhuǎn)變政府職能方面，需要超越歷次改革的固有方法，立足于政府治理現(xiàn)代化的視角，重塑政府職能，實現(xiàn)改革的重大突破。具體而言，治理現(xiàn)代化對政府職能提出了三個方面的治理要求。

首先，推進政府治理現(xiàn)代化，要求以強化政府職能為關(guān)鍵點，為社會提供系統(tǒng)的、整體的職能服務(wù)。政府治理現(xiàn)代化的最終目標是善治，治理現(xiàn)代化意味著政府管理達至善治。從理論上講，政府職能涵蓋了社會生活的方方面面。在這種系統(tǒng)全面的職能配置下，政府可以實現(xiàn)各項職能的無縫對接，可以為社會提供整體的、無縫隙服務(wù)。任憑社會如何發(fā)展，政府改革如何推進，政府都可以運行自如，不會出現(xiàn)“政府失靈”。但在實踐中，政府職能卻存在著職能分散、支離破碎、職能弱化等問題。為了解決這一突出問題，需要整合公共服務(wù)資源，改變職能部門各自為戰(zhàn)、單打獨斗的局面，進行政府職能的系統(tǒng)化、整體化設(shè)計。系統(tǒng)化的職能設(shè)計超越了部門間的傳統(tǒng)分工，提升了整體服務(wù)能力，能夠防止碎片化、分散化并解決職責統(tǒng)一問題。整體化設(shè)計立足于社會的整體性需求，實現(xiàn)戰(zhàn)略性的職能布局?！罢w治理著眼于公共部門縱向、橫向間的整體性運作，強調(diào)公共部門為了完成共同目標而展開跨部門協(xié)作?！盵5]因此，應當致力于政府職能的系統(tǒng)推進和整體謀劃，構(gòu)建科學、完整的職能體系，從而便于政府提供跨部門、跨層級的公共服務(wù)。

其次，推進政府治理現(xiàn)代化，必須以優(yōu)化政府職能為著力點，以為社會提供高效的、標準化的職能服務(wù)為追求。從世界各國政府改革的實踐來看，聚焦政府的核心職能，讓政府集中精力履職、標準化履職，是較為常見的做法。從規(guī)范角度講，政府職能應當是明確具體、高效便捷的，以便政府隨時隨地為社會提供清晰的、標準化服務(wù)。行政高效化的實現(xiàn)，取決于多種因素。實際上，政府職能在現(xiàn)實運行中往往存在著職能交叉、權(quán)責不清、相互扯皮的現(xiàn)象，這將嚴重影響行政高效化。因此，優(yōu)化政府職能成為當代各國行政改革的基本方向，也是政府治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，是革新政府職能的關(guān)鍵所在。優(yōu)化政府職能著眼于解決權(quán)責不清、協(xié)作不力問題，重塑高效、標準化的政府。一方面，優(yōu)化政府職能需要梳理職能清單、推行服務(wù)標準化建設(shè)。這方面改革包括明確服務(wù)主體、公布服務(wù)事項、簡化服務(wù)流程、規(guī)定服務(wù)時限、制定服務(wù)標準等。另一方面，優(yōu)化政府職能還需要解決好權(quán)責交叉問題。本次機構(gòu)改革明確了一件事情原則上由一個部門負責，需要多個部門參加的事情明確了主次責任，政府職能得到優(yōu)化，部門協(xié)調(diào)機制得以健全，部門之間的協(xié)同得到提升?！耙幻队≌鹿艿降住薄白疃嗯芤淮巍薄爸贿M一扇門”等都是優(yōu)化職能改革的縮影。通過優(yōu)化政府職能，保障了行政體系協(xié)調(diào)順暢，強化了部門間的協(xié)調(diào)合作，“既節(jié)約了資源，又降低了成本，有利于實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效”[6]。“不論是國務(wù)院機構(gòu)改革還是地方機構(gòu)改革，總的要求是優(yōu)化和調(diào)整重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能，旨在提高政府整體執(zhí)行力和整體治理成效?！盵7]因此，梳理政府法定職能、推進標準化建設(shè)，是政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

最后，推進政府治理現(xiàn)代化，應當以精準政府職能為基本點，嘗試為社會提供精準化、個性化的職能服務(wù)。政府治理現(xiàn)代化必須以服務(wù)社會為導向，體現(xiàn)人民的意志，滿足人民的需求，提供多元化服務(wù)。因此，政府的現(xiàn)代治理要保證在公共利益最大化的前提下，尊重差異、包容多樣、考慮個別?！熬毣卫硎侵卫憩F(xiàn)代化的必由之路?！盵8]現(xiàn)代政府改革必須圍繞推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一基本目標，將精細化作為實踐追求，對政府職能進行精細化的打磨?！斑@意味著在‘需求階段，政府應當將‘人民的需求和幸福作為長期職責;在‘投入階段，將人民的需求具體化為短期職責目標，然后將任務(wù)分配給相關(guān)部門，規(guī)定流程以便政府活動;在‘結(jié)果 階段，政府的管理與服務(wù)呈現(xiàn)出不同機構(gòu)履行職責產(chǎn)出的‘產(chǎn)品?！盵9]民之所望是政府職能的立足點。因此，推進治理現(xiàn)代化應當按照精細化發(fā)展的基本要求，不斷滿足群眾的訴求，提供精準的服務(wù)。

綜上所述，為適應政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，當前的政府職能體系既要下放多余的職能，更要做強核心的職能，既要致力于局部構(gòu)建，更要立足于整體打造，既要注重標準化操作，更要提供精準化服務(wù)。

二、政府職能的構(gòu)建方法

（一）構(gòu)建方法的梳理

如何將龐雜多樣的政府職能構(gòu)建成科學完整的體系，是論及政府職能時必須面對的現(xiàn)實問題。在實踐中，我國理論界與實務(wù)界形成了兩種完全不同的進路。

一種路徑是宏觀構(gòu)建法，即依據(jù)一定的標準將政府職能進行宏觀上的劃分。按照政府職能的不同作用領(lǐng)域，將政府職能劃分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。按照國家的不同性質(zhì)，將政府職能劃分為封建主義國家的政府職能、資本主義國家的政府職能和社會主義國家的政府職能。按照職能的不同存在狀態(tài)，將政府職能劃分為政府的基本職能和運行職能[10]（p.41）。按照職能的過程和不同作用方式，將政府職能劃分為規(guī)劃職能、指導職能、協(xié)調(diào)職能、控制職能、溝通職能、監(jiān)督職能等[11]（p.96）。這種方法常見于政治學、公共管理學領(lǐng)域，也是傳統(tǒng)的建構(gòu)方法。客觀而言，這種被冠以“政府職能體系”的內(nèi)容，實際上是關(guān)于政府職能分類的方法，并非嚴格意義上的政府職能的體系構(gòu)建。當然，從方法論的角度講，這屬于典型的類型化方法，具有可借鑒性。

另一種路徑是近些年興起的微觀構(gòu)建法，該方法根據(jù)行政行為的不同類型將政府職能進行微觀上的細化。黨的十八屆三中全會以來，推動各級政府及其部門的清單建設(shè)，成為黨中央轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。在“權(quán)責有單可查，政府照單履職”的現(xiàn)實要求下，政府職能的體系構(gòu)建邁入了微觀構(gòu)建時代。通過明晰政府的職能，將政府職能予以清單化。要合理解決政府職能的內(nèi)涵和邊界問題，當然首推清單[10]（p.41）。在行政組織法不完善、政府職能不清晰的情況下，以清單方式明晰政府職能、界定政府權(quán)責邊界、約束行政權(quán)力，是政府職能理論的必然要求。從方法論上講，梳理職權(quán)清單主要以行政管理領(lǐng)域和行政行為為基本標準，構(gòu)建各個政府部門的職權(quán)清單。這種微觀構(gòu)建方法，具有一定的合理性，它使政府職能由虛變實、由抽象變具體，更利于政府積極履職。但這種方法也有其局限性，它過于強調(diào)政府職能的局部設(shè)計，單純地就事論事，缺乏兼顧整體的系統(tǒng)思維，缺乏對清單制度在政府職責體系中的體系化把握。

（二）構(gòu)建方法的優(yōu)化

當前政府職能體系的構(gòu)建，既要注重宏觀面向，又要關(guān)注中觀層面，還要進行微觀設(shè)計。具體而言，為了兼顧宏觀、中觀、微觀三個層次，需要綜合采用以下幾種方法。

首先，目錄管理法。在計算機系統(tǒng)中，為了有效地管理磁盤上的文件，DOS引入了多級目錄管理方法，建立了層次目錄結(jié)構(gòu)。在根目錄之下，可以定義若干相關(guān)特點的子目錄，構(gòu)成DOS樹形結(jié)構(gòu)目錄。目錄管理法已經(jīng)成為社會學研究中的一種常用方法，架構(gòu)政府職能體系時也需要采用目錄管理法。具體而言，其實行需要遵循以下原則。一是先粗后細原則。政府職能廣泛，根據(jù)職能類別，首先進行大項分類，然后逐步細化。具體而言，先將政府職能分為宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護五個大項，再對五個大項進行分項細化，最終完成政府職能目錄管理的需要。二是權(quán)責明確原則。政府職能最終的表現(xiàn)形態(tài)是權(quán)力與責任。在構(gòu)建職能目錄時，所有的職能最終需要轉(zhuǎn)化為對應的權(quán)力清單、責任清單。三是動態(tài)調(diào)整原則。“政府職能并非一成不變的，它總要隨著社會經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展而發(fā)展，隨著國家形勢與任務(wù)的變化而變化，隨著政治體制和經(jīng)濟體制改革的進程而不斷作出調(diào)整，以保持與外部環(huán)境相適應，滿足社會公眾的需要?！盵12]（pp.32-33）政府職能目錄需要動態(tài)管理，定期進行調(diào)整，以適應行政發(fā)展的需要。

其次，類型化方法。在方法論上，類型化作為一種研究方法，是“依據(jù)某種關(guān)系的一致性”[13]（p.43）?！笆挛锉举|(zhì)指向類型（Typus），從‘事物本質(zhì)產(chǎn)生的思維是類型思維?！盵14]（p.38）“將大量彼此不同，而且本身極度復雜的生活事件，以明了的方式予以歸類，用清晰易辨的要素加以描述，并賦予其中法律意義上‘相同者同樣的法律效果，此正是法律的任務(wù)所在?！盵15]（p.319）因此，研究政府職能也離不開類型化方法。從宏觀上講，政府職能可以分為政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能、文化職能等。從過程上講，政府職能可以分為政府決策、政府執(zhí)行、行政監(jiān)督等。從微觀上講，政府職能最終表現(xiàn)為行政處罰、行政強制、行政許可等。在構(gòu)建政府職能框架結(jié)構(gòu)時，應廣泛運用類型化的處理方法，形成體系化的架構(gòu)。

最后，規(guī)范分析法。職能法定是行政法的基本原則，政府職能只能由法律來規(guī)定?！奥殭?quán)法定，是指行政主體行政職權(quán)的來源、范圍等都是法律規(guī)定的，法律之外行政主體不得享有任何職權(quán)?！盵15]（p.319）因此，在建構(gòu)政府職能體系的過程中，通過分析、比較、整理法條，把握和揭示政府職能的框架結(jié)構(gòu)，配置和安排二級目錄、三級目錄、四級目錄，都離不開規(guī)范分析法。

三、政府職能的框架結(jié)構(gòu)

對于政府職能而言，框架結(jié)構(gòu)是職能體系的“四梁八柱”，是其發(fā)展成熟的基本標志。沒有一個成型的框架結(jié)構(gòu)，在討論政府職能時則漫無邊際、無從著手。如果在論證、建構(gòu)政府職能時缺乏一定的框架結(jié)構(gòu)，政府職能就不能真正落在實處，所有的臆想將化為泡影。隨著政府改革的持續(xù)推進，人們對政府職能的認識日益深入，關(guān)于政府職能的框架結(jié)構(gòu)逐步清晰。從政府職能的發(fā)展過程看，政府職能的基本框架經(jīng)歷了一項職能、三項職能、四項職能、五項職能等不同階段。

自20世紀80年代以來，政府職能框架問題開始引起理論界的關(guān)注。早期的研究主要圍繞社會主義市場經(jīng)濟下政府應當承擔哪些職能而展開，進而分析傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下政府職能的弊端、政府職能轉(zhuǎn)變的必要性與必然性、政府職能的合理界定等[16]（p.5）。由于視野的局限，當時的政府職能基本是單義項的、線性的結(jié)構(gòu)，理解與認識較為單一片面。1978年，政府職能定位從階級斗爭轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟發(fā)展，政府的工作重心集中到了經(jīng)濟建設(shè)。長期以來，政府注重經(jīng)濟發(fā)展職能，片面追求GDP增長，以粗放型經(jīng)濟增長方式為主，忽視了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，沒有樹立科學的、可持續(xù)性的發(fā)展觀。1998年，政府職能開始適當調(diào)整，由傳統(tǒng)的經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)。2002年，政府職能繼續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項職能。2013年，政府職能深化發(fā)展，由四項職能延伸至五項職能。環(huán)境保護職能的增加，適應了經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的實踐要求，是對人民群眾美好生態(tài)環(huán)境需要的積極回應，也深化了政府職能的時代內(nèi)涵。

框架結(jié)構(gòu)必須具有宏觀性、容納性、規(guī)律性。政府職能的框架結(jié)構(gòu)必須提綱挈領(lǐng)，能夠涵蓋所有的職能事項，能夠體現(xiàn)職能的共性規(guī)律。循此思路，政府的職能定位符合上述要求。因此，當前應將政府的五項職能作為政府職能體系的基本框架。政府的職能定位是對政府職能事實判斷與價值判斷的提煉升華，具有極強的彈性和張力，能夠全面反映政府職能的應有內(nèi)涵與發(fā)展變化。具體而言，宏觀調(diào)控作為一項傳統(tǒng)職能，著眼于政府與市場的關(guān)系，涵蓋了宏觀經(jīng)濟政策、微觀經(jīng)濟發(fā)展、市場供求狀況等內(nèi)容。市場監(jiān)管職能則是適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，構(gòu)建以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型市場監(jiān)管體系，涵蓋了合理配置監(jiān)管職能、規(guī)范市場發(fā)展、維護市場秩序等內(nèi)容。市場監(jiān)管職能的重點在于建設(shè)現(xiàn)代市場體系，規(guī)范市場主體的行為，維護公開競爭的市場秩序。加強和創(chuàng)新社會管理，是我國政府職能的重要內(nèi)容。“社會管理職能是指政府以調(diào)整社會關(guān)系，規(guī)范社會行為，維護社會秩序為目的，對社會活動所進行的管理?！盵17]（p.8）社會管理圍繞并力圖解決各種社會問題，維護社會生活秩序，涵蓋方方面面的公共事務(wù)。公共服務(wù)作為政府的核心職能之一，著眼于滿足人民群眾的公共需求，涵蓋了公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全等內(nèi)容。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極發(fā)展社會事業(yè)，改善人民的生活保障，是公共服務(wù)職能的本質(zhì)。生態(tài)環(huán)境保護是提高人民生活質(zhì)量、建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境保護涉及生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境治理建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策建設(shè)等領(lǐng)域，“強化生態(tài)環(huán)境保護，不僅是技術(shù)、發(fā)展問題，更是體制、法律問題”[18]（p.63）。作為基本框架，上述五項職能自成一體，構(gòu)成政府職能宏觀上的框架結(jié)構(gòu)。

需要說明的是，上述框架結(jié)構(gòu)只是一個宏觀的架構(gòu)，須深入地細化研究。實踐中，很多學者過于強調(diào)政府職能的宏觀定性研究，缺乏細化量化的分析。談及政府職能，理論界和實務(wù)界總是習慣于傳統(tǒng)的宏大敘事，缺乏系統(tǒng)的、精細化的梳理。具體而言，加強政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護成為社會共識。然而，究竟什么是五項基本職能，它的基本構(gòu)成是什么，在實踐中如何有效進行履職，卻缺乏統(tǒng)一清晰的認定，存在著事權(quán)模糊的困境?！皬恼膶蛹壗Y(jié)構(gòu)和不同地區(qū)的政府行政來看，政府職能的行使不可能是‘一刀切的?！盵19]（p.274）行政實踐中，各級政府及其部門對本層級、本區(qū)域、本部門應履行的職責缺乏科學的認識、清晰的界定[20]（p.101）。因此，在政府職能的框架結(jié)構(gòu)比較明確的基礎(chǔ)上，應當加強實證和定量研究。結(jié)合我國政府的實際情況，從中央至省一級、市一級、縣一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，各級政府的職能并非完全相同，應當區(qū)分不同的層級，結(jié)合各自的重點，分別進行量化研究，提出差異性的要求。

四、政府職能的體系構(gòu)建

適應政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，吸取理論研究的現(xiàn)有成果，切實理順政府職能，構(gòu)建政府職能體系，成為當下迫切的時代任務(wù)。鑒于政府職能是一種多層次和多維度的職能結(jié)構(gòu)體系[21]，將政府職能作為單一層次的概念進行籠統(tǒng)的分析[22]（p.70），將難以全面涵蓋政府職能的豐富實踐，無法承載政府職能體系的應有內(nèi)涵。因此，構(gòu)建政府職能體系需要從宏觀、中觀與微觀三個層次入手，進行立體維度的設(shè)計。

（一）宏觀層面，以政府的職能定位為一級目錄，架構(gòu)政府職能體系框架

一級目錄作為根目錄，是政府職能體系的基石，構(gòu)成政府職能體系的宏觀框架。為什么將政府的職能定位作為一級目錄呢？這是因為，政府職能定位既是當下深化改革的邏輯起點和基本動力，又是架構(gòu)政府職能體系的發(fā)展基石和關(guān)鍵要點。“沒有政府職能合理的定位，改革的其他方面，如依法行政、政府績效管理、行政問責等等，只能成為難以奏效的無的之矢?！盵23]因此，政府職能定位應當是構(gòu)建政府職能體系的基礎(chǔ)。改革開放40年來，政府職能定位經(jīng)歷了一項職能、三項職能、四項職能、五項職能等不同時期，深刻反映了時代發(fā)展的必然趨勢，體現(xiàn)了政府職能“全面履行”與“重點調(diào)整”的平衡[24]。“全面履行”意味著政府職能“作業(yè)面”的拓寬，“重點調(diào)整”意味著政府職能“關(guān)注點”的轉(zhuǎn)換。故只有立足于職能定位，才能奠基政府職能體系。

將政府的職能定位作為一級目錄，具有兩個方面的突出功能。一方面，職能定位具有抽象概括功能，囊括了政府職能的應有內(nèi)涵。不管是一項職能說，還是三項職能說，抑或四項職能說，甚或五項職能說，都是與特定的時代背景相適應的，都是具有共識性的官方權(quán)威觀點。這種職能定位，表述高度概括，濃縮了政府職能的精華，具有極大的涵蓋性。另一方面，職能定位具有導向指引功能，凸顯了政府職能的目標價值。職能定位來源于政府職能的實踐發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院通過規(guī)范文件對政府職能進行的宏觀政策定位?！罢呔哂行袨橐?guī)范、價值定位和導引發(fā)展等功能，其在社會生活中扮演著十分重要的角色?！盵25]實際上，“公共政策是法的上位概念，各個層次的立法都為公共政策的載體和工具”[26]。故包括憲法、法律在內(nèi)的規(guī)范體系無一不是特定國家政策制度化的結(jié)果[27]。因此，黨中央、國務(wù)院對政府職能的政策定位是特定時期職能發(fā)展的基本目標。各級政府以之為行為目標，通過積極履職來實現(xiàn)它。在清晰的目標指引下，“下一步改革的重點應當跳出職能的簡單‘轉(zhuǎn)變，將重點放到職責體系的‘重塑上，切實推動改革的深化、細化、具體化，進而突破路徑依賴困局”[28]。因此，按照機構(gòu)改革的統(tǒng)一部署，當下應當努力的方向就是以政府的五項職能定位為基礎(chǔ)，細化一級目錄，做實政府職能。

（二）中觀層面，以政府的法定職能為二三級目錄，架構(gòu)職能體系的內(nèi)核

二三級目錄作為細化內(nèi)容，是政府職能體系的重點，構(gòu)成政府職能體系的內(nèi)核。構(gòu)建政府職能體系不應僅僅停留在宏觀定位上，也不能局限于形式化的口號談辭，而應根據(jù)法律的規(guī)定，進行細化歸類，列舉職能清單，構(gòu)建標準。政府全面正確履行相關(guān)職能，必須依賴現(xiàn)行法的具體規(guī)定。職權(quán)法定是行政法的基本原理，也是政府職能的最好詮釋。“立法層面，法律需要為政府應履行何種職能、通過何種方式履行職能提供充分、明確的制度安排?！盵29]因此，法定職權(quán)應當作為政府職能體系的二三級目錄。只有在法律視角下，政府職能的內(nèi)容才能得到明確，政府職能的合法性才能得以保障。政府的職能只能來源于法律的授權(quán)，需要依據(jù)法律進行梳理。政府職能就是政府及其部門執(zhí)行法律，對行政事務(wù)主動、直接連續(xù)、具體管理的權(quán)力[30]（p.107）。

以法定職權(quán)作為二三級目錄，對于構(gòu)建政府職能體系具有現(xiàn)實必要性。從立法實踐分析，法律賦予職能一般通過兩種方式進行，即組織法賦權(quán)和行為法落實。在組織法上，通過《憲法》《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等重要法律概括授權(quán)，是法律的首次分配職權(quán)?！霸谖覈姓?quán)力配置主要是由《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務(wù)院組織法》等憲法和憲法性法律從總體上架構(gòu)，對行政組織的行政職權(quán)作出統(tǒng)一的規(guī)定?！盵31]（p.50）在行為法上，在組織法授權(quán)的前提下，通過具體的行為法完成政府職能的第二次分配。立法實踐中，一般通過規(guī)定職能事項、明確主管部門、設(shè)定相應職權(quán)來完成賦權(quán)。截至2021年6月底，我國擁有現(xiàn)行有效法律282件，行政法規(guī)610件，地方性法規(guī)12萬件[32]，中國特色社會主義法律體系初步形成。總體而言，上述立法基本涵蓋了政府職能的應有邊界，基本做到“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。然而，由于立法的時間不一、立法的目的有別、立法的程序各異等原因，眾多的法律很難做到整齊劃一、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，法律沖突、職能交叉在所難免。如何對龐雜的法律進行全面系統(tǒng)的清理，徹底優(yōu)化政府職能，形成科學嚴謹?shù)穆毮苣夸涹w系，維護法律秩序內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是構(gòu)建政府職能體系的難點所在。面對立法分散、內(nèi)容龐雜的諸多法律規(guī)定，必須適應機構(gòu)改革的需要，遵循一件事情原則上由一個部門負責的原則，按照五項職能事項分門別類進行梳理，運用整體性思維細化量化二級目錄，提高政府的整體執(zhí)行力，消弭立法的沖突與矛盾。

以法定職權(quán)作為二三級目錄對于構(gòu)建政府職能體系具有實踐可操作性。宏觀調(diào)控職能，主要通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等綜合手段，保持經(jīng)濟總量平衡，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，推動經(jīng)濟持續(xù)、健康、綠色發(fā)展。作為基本共識，上述內(nèi)容不是憑空想象出來的，而是來源于法律規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，涉及宏觀調(diào)控的法律主要有預算法、貨幣管理法、價格法、稅收法等。因此，二級目錄相應細分為財政政策調(diào)控、貨幣政策調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控、價格政策調(diào)控、區(qū)域政策調(diào)控等。健全宏觀調(diào)控體系，加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策的協(xié)調(diào)配合，增強宏觀調(diào)控的針對性、協(xié)同性，都是基于現(xiàn)行法律的明確要求。具體而言，在財政政策方面，現(xiàn)行的法律規(guī)定有預算法、國家金庫條例等;在貨幣政策方面，有貨幣管理法、現(xiàn)金管理暫行條例等;在產(chǎn)業(yè)政策方面，政府主要履行以發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃為內(nèi)容的導向職能，主要以國務(wù)院的文件為依據(jù)，如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕67號）、《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》（國發(fā)〔2016〕72號）等，當然也有明確的法律如城鄉(xiāng)規(guī)劃法、農(nóng)業(yè)法等;在價格政策方面，有價格法、反壟斷法等法律;在區(qū)域規(guī)劃方面，則主要以中共中央的文件為依據(jù)，如《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》等。根據(jù)法律規(guī)定，按照職權(quán)法定的思路，市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、環(huán)境保護這四個方面的職能也可以細分為以下二級目錄。限于篇幅關(guān)系這里就不一一列舉，具體分類詳見表1。

需要說明的是，二級目錄與三級目錄密切關(guān)聯(lián)，需要同步設(shè)計。法律規(guī)范是由規(guī)則與原則構(gòu)成的，規(guī)則與原則的組合形成了具體的法律制度。因此，法律規(guī)范會形成一系列具體明確的行為準則。現(xiàn)實實踐中，同一職能事項往往有多部法律進行規(guī)范。此時，更需要系統(tǒng)考量、綜合劃分。例如，在維護市場秩序職能這個二級目錄之下，為什么分出物價管理職能、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管職能等五個三級目錄呢？維護市場秩序是一個復雜的體系，其具體職能實際上是由物價法、反不正當競爭法、產(chǎn)品質(zhì)量法、廣告法、標準化法、食品安全法、反壟斷法等法律進行規(guī)定的。這些法律之間既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，整體構(gòu)成政府的職能。因此，維護市場秩序職能應當細化為物價管理職能、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理、工商行政管理、食品安全管理、藥品監(jiān)督管理等職能。為了理順職能體系，突出職能重點，細化權(quán)責，甚至需要設(shè)計四級目錄。為直觀地展現(xiàn)上述過程，制作表2。

（三）微觀層面，將當前的權(quán)責清單進行升級，作為四級目錄，組成職能體系的要素

權(quán)責清單作為四級目錄，是政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，構(gòu)成政府職能體系的枝葉。作為一項具體的制度，權(quán)責清單最大限度地將政府職能予以量化，通過為人們提供日常生活的規(guī)則，減少了不確定性，實現(xiàn)了職能職責落地生根[33]（pp.4-5）。清單制度既為政府職能劃定了清晰的界限，也為行政權(quán)的運行指明了清晰的流程，還為權(quán)力的不當行使明確了責任，保證了公共權(quán)力在法治的軌道上運行。因此，權(quán)責清單成為黨中央推行政府職能轉(zhuǎn)變的重要制度。為了明晰政府職能，必須以權(quán)責清單為形式，將五項宏觀職能予以具體化。

推行權(quán)責清單，對于構(gòu)建政府職能體系意義重大。首先，權(quán)責清單適應了政府職能精準化的改革需要?！皬拇致怨芾碜呦蚓珳使芾?，便成為現(xiàn)代政府社會治理的必然要求?！盵34]當下的政府職能體系缺乏系統(tǒng)梳理，過于宏觀與抽象，需要進行精細化的打磨。因此，清單制度是一個嚴密的管理制度網(wǎng)，“按法律效力的位階自上而降，權(quán)力依據(jù)依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件等逐步梳理公布”[35]。其次，權(quán)責清單適應了政府職能制度化的現(xiàn)實需要。政府職能要正常發(fā)揮作用，離不開一定的制度支持。新一屆政府致力于“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，清單制度是最佳的制度保障[36]?！扒鍐蔚幕竟δ苁菍崿F(xiàn)行政的公開化、透明化?！盵37]借助清單目錄，梳理政府職能，理順權(quán)責關(guān)系，明確權(quán)責主體，明晰權(quán)責流程，建構(gòu)服務(wù)標準，實現(xiàn)標準化服務(wù)。最后，權(quán)責清單適應了治理現(xiàn)代化的發(fā)展需求。作為國家治理的有益嘗試，權(quán)責清單開啟了政府、市場和社會協(xié)同治理的新模式，促進了政府治理的轉(zhuǎn)型[38]。因此，權(quán)責清單是推進政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵抓手，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有效工具。

結(jié)合當下各地開展的清單制度建設(shè)，“完善清單管理，應在增強規(guī)范性和可操作性上下功夫，打造權(quán)責清單‘升級版”[39]。首先，推行政府職能的權(quán)力清單制度，讓政府職能清晰明確?！皺?quán)力清單制度實際上是對政府現(xiàn)有職權(quán)的一次完整的清查，徹底梳理各個政府機構(gòu)到底掌握哪些職權(quán)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)、內(nèi)容、行使方式進行分類整理，編制出詳細而完整的政府權(quán)力清單和流程圖，匯總成部門行政職權(quán)目錄，為依法行政提供基本依據(jù)?！盵36]權(quán)力清單應當圍繞行政管理領(lǐng)域和行政行為兩條主線，形成部門行政職能目錄和行政行為目錄，實現(xiàn)政府職能的全覆蓋。其次，對應權(quán)力清單目錄，建立獨立的責任清單，保持職能的權(quán)責一致。

在建立權(quán)力清單的同時，必須建立對應的責任清單，明晰違法行政的責任機制。我國一些地方政府在建立權(quán)力清單的同時，推出了相應的責任清單，值得各地借鑒與推廣。“責任清單是職責清單和追責清單的組合體，所以職責追責型清單符合責任清單的法治意涵，理應成為責任清單建構(gòu)的理想形態(tài)。”[40]從實體方面講，責任清單的核心在于明確責任主體、責任事項、責任構(gòu)成、追究形式等責任內(nèi)容。從程序方面講，責任清單的重點需要細化檢查責任、立案責任、調(diào)查責任、監(jiān)管責任、處理責任等。再次，重視負面清單制度，厘清政府與市場關(guān)系。負面清單作為一種國際通行的外資管理辦法，對影響國家安全領(lǐng)域、重大產(chǎn)業(yè)布局、重要公共利益、稀缺性戰(zhàn)略資源等行業(yè)進行限制，以否定性列表的形式明確外資禁入的領(lǐng)域。“負面清單管理模式既是私法自治理念的充分體現(xiàn)，又是傳統(tǒng)的私法自治的落實和保障?！盵41]最后，形成體系化的清單目錄，建構(gòu)現(xiàn)代政府職能體系。清單管理的核心在于形成一個體系嚴密、科學嚴謹?shù)穆毮荏w系。政府職能從整體結(jié)構(gòu)上講，應當是協(xié)調(diào)平衡的。這就要求各項政府職能在職能總量中的比重、內(nèi)容相對協(xié)調(diào)均衡，從聚焦于某一項職能擴展到更全面履行各項職能，保持一定的張力與自洽性。因此，無論是權(quán)力清單，還是責任清單，抑或負面清單，都應當自覺融入宏觀、中觀和微觀的體系框架內(nèi)，保障清單的整體性。特別是在黨和國家機構(gòu)改革的背景下，清單式管理更需要形成科學的清單目錄，合理厘清政府部門間的權(quán)力，破除權(quán)力不清、互相扯皮的亂局，促進政府職能的高效協(xié)作。

按照上述思路，為了明晰政府職能，突出職能重點，特結(jié)合價格法的規(guī)定，構(gòu)建物價管理職能的四級目錄。梳理現(xiàn)行的價格法，主要規(guī)定了市場調(diào)節(jié)職能（第三條）、規(guī)范價格行為職能（第二章）、禁止不正當價格行為職能（第十四條）、政府定價職能（第三章）、調(diào)控價格總水平職能（第四章）、價格監(jiān)督檢查職能（第五章）、價格違法處理職能（第六章）等。因此，分別按照權(quán)力清單和責任清單的內(nèi)容，制作表3。

五、結(jié)語

面對國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展潮流，無論是建設(shè)完善的社會主義市場經(jīng)濟體系，還是推進法治中國建設(shè)，抑或創(chuàng)新社會治理現(xiàn)代化，都離不開政府治理能力的提升。構(gòu)建職責明確、科學規(guī)范的政府職能體系已經(jīng)成為推進政府治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。為了推進現(xiàn)代政府職能體系建設(shè)，既要致力于整體性設(shè)計，又要立足于標準化建設(shè)，還要進行精準化改造。因此，從現(xiàn)行實踐中的單一清單管理跨越至整體性構(gòu)建是本文要解決的首要問題。構(gòu)建現(xiàn)代化的政府職能體系，需要從宏觀、中觀和微觀三個維度進行。從宏觀政策面向上講，政府職能是由五大職能構(gòu)成，這是職能體系的一級目錄。從中觀法律層面分析，政府職能是由法律的授權(quán)和法定的制度所構(gòu)成，這是職能體系的二級、三級目錄，是政府職能體系的核心。從微觀治理層面上看，政府職能必然表現(xiàn)為相應的權(quán)力清單、責任清單、負面清單等清單形式，這是職能體系的四級目錄。通過四級目錄體系的構(gòu)建，以期為政府職能的體系架構(gòu)提供理論支持，也為當下的清單管理活動提供改進路徑。

著眼新時代高質(zhì)量發(fā)展的需要，政府職能體系應當與時俱進，不斷優(yōu)化創(chuàng)新，精準政府職能定位，革新配置政府職能，構(gòu)建具有時代特色的政府職能體系。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自中國機構(gòu)編制網(wǎng)資料中心公布的歷次國務(wù)院機構(gòu)改革情況。下同。

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[責任編輯：張英秀]

Research on the Construction of Government Function System

—From the Perspective of Modernization of Government Governance

Ji Haofei

（Wuhan University， Wuhan Hubei 430000）

Abstract：

It has been the focus of Chinese government reform to build a government function system with clear and scientific functions. In current practice， there are some limitations in peoples understanding of government functions， such as too macro function， too general function arrangement and too simple function structure. To meet the needs of the modernization of government administration， we should build a multi-level and multi-dimensional system of government functions. We should not only devote ourselves to the overall construction， but also strengthen the core functions， and pay attention to precise service. The government function system is composed of macro， meso and micro. The primary directory is the macro-position of the existing government functions. The second-level directory and the tertiary directory are the actual authorization of the existing laws and the four-level directory evolves into the list management in practice.

Key words：government functions， modernization of governance，functional system， four directory

收稿日期：2021-03-05

基金項目：國家社會科學基金重大研究專項項目“新時代中國特色政治學基本理論問題研究”（18VXK003）;武漢大學中國特色哲學社會科學話語體系建設(shè)專項課題（2019HY013）;中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目。

作者簡介：

戢浩飛（1977-），男，湖北黃梅人，武漢大學國家文化發(fā)展研究院博士后流動站研究人員。