蔡金榮 沈在蓉

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)公開主要包括黨內(nèi)法規(guī)文本公開和制定過(guò)程公開，是民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)的題中之義。黨內(nèi)法規(guī)公開在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史上經(jīng)歷了一個(gè)認(rèn)識(shí)逐步深化和制度不斷完善的發(fā)展過(guò)程，當(dāng)前在制度建設(shè)和實(shí)踐運(yùn)作中仍有進(jìn)一步完善的空間和必要。未來(lái)應(yīng)當(dāng)在合理平衡保密與公開、成本與效益等價(jià)值的基礎(chǔ)上，從黨內(nèi)法規(guī)公開的保密審查機(jī)制、統(tǒng)一平臺(tái)、方式方法、追責(zé)機(jī)制等方面作出進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);公開;制度規(guī)范;社會(huì)實(shí)踐

中圖分類號(hào)：D262???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???? 文章編號(hào)：2096-5729（2021）04-0027-06

收稿日期： 2021-02-26

基金項(xiàng)目： 2016年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律法規(guī)的調(diào)適與銜接研究”（16BDJ035）

作者簡(jiǎn)介： 蔡金榮，法學(xué)博士，杭州行政學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)和黨內(nèi)法規(guī);沈在蓉，杭州市團(tuán)校副教授，杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基地“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想與杭州青年工作研究中心”研究員，主要研究方向?yàn)榍嗄犟R克思主義。

一、黨內(nèi)法規(guī)公開的必然性

黨內(nèi)法規(guī)公開是指將黨內(nèi)法規(guī)文本及其制定過(guò)程向黨的成員乃至社會(huì)公眾公開，包括從制定規(guī)劃、計(jì)劃到調(diào)研起草再到審批和發(fā)布的各個(gè)環(huán)節(jié)，以及各階段的成果和信息對(duì)外公開，以便組織成員和社會(huì)公眾參與介入，是民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)、依法立規(guī)的題中之義。

首先，公開是民主立規(guī)的前提條件。由個(gè)體聯(lián)合而成的組織，無(wú)論是社團(tuán)、政黨還是國(guó)家，為實(shí)現(xiàn)成立該組織的基本目標(biāo)，必須對(duì)成員保持有效的統(tǒng)帥整合能力。這種統(tǒng)帥整合能力并非簡(jiǎn)單地訴諸暴力或者人身依附所能持續(xù)，而是更多地依賴由成員的認(rèn)同所形成的組織權(quán)威。成員的認(rèn)同則根植于其主體地位的獲得與維系，這一點(diǎn)隨著人類主體意識(shí)的不斷覺(jué)醒而越來(lái)越明顯。換言之，組織獲得成員認(rèn)同進(jìn)而贏得權(quán)威的關(guān)鍵在于兌現(xiàn)民主價(jià)值。這就是為什么在經(jīng)典作家口中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)組織的權(quán)力來(lái)自成員權(quán)利的讓渡;也是為什么在各國(guó)憲法文本中，一再申明組織的一切權(quán)力屬于人民。事實(shí)上，自1847年世界上第一個(gè)共產(chǎn)黨組織誕生至今，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨就一直在探索黨內(nèi)民主，中國(guó)共產(chǎn)黨更是在總結(jié)了歷史正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后，在十六大報(bào)告中鄭重宣示“黨內(nèi)民主是黨的生命”，并在黨章中強(qiáng)調(diào)“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性”，民主立規(guī)因此成為邏輯必然。繼而，從民主的實(shí)現(xiàn)來(lái)看，必須具備兩個(gè)必要的條件：“第一，完全的公開性;第二，一切職務(wù)經(jīng)過(guò)選舉。沒(méi)有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對(duì)本組織的成員?！盵1]（P131）具體到民主立規(guī)，應(yīng)當(dāng)確保黨員群眾充分獲得黨內(nèi)法規(guī)制定的信息，知曉黨內(nèi)法規(guī)制定的過(guò)程，了解黨內(nèi)法規(guī)制定的進(jìn)度，從而提升其對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同感。特別是，作為一個(gè)擁有九千多萬(wàn)黨員的大黨，中國(guó)共產(chǎn)黨必須采取間接民主的形式，諸如制定黨內(nèi)法規(guī)這樣的活動(dòng)，如果離開了公開，那么其民主正當(dāng)性必將大打折扣。

其次，公開是科學(xué)立規(guī)的基本保障。良法是善治的前提，習(xí)近平指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題;不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó);越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！盵2]（P43）黨內(nèi)法規(guī)作為“法”，體現(xiàn)“黨的統(tǒng)一意志”，同樣也必須盡可能提高質(zhì)量，提升“真理性”，才能確保依規(guī)治黨真正成為管黨治黨的不二法門，此即科學(xué)立規(guī)。如何才能做到科學(xué)立規(guī)呢？馬克思曾精辟地指出：“立法者應(yīng)把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來(lái)?！盵3]（P183）也就是說(shuō)立法是一種主觀見之于客觀的實(shí)踐活動(dòng)，要準(zhǔn)確地反映立法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系本質(zhì)，必須要有科學(xué)的方法，其中之一便是公開。因?yàn)橹挥辛⒎ü_，立法者才能有效集中眾人之智，使所立之法更具有真理性，這也是法治主義者認(rèn)為法治優(yōu)于人治的關(guān)鍵論據(jù)之一，即法是經(jīng)過(guò)眾人的經(jīng)驗(yàn)審慎考慮后制定出來(lái)的，而不是立法者閉門造車主觀臆造出來(lái)的。具體到科學(xué)立規(guī)，既然黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的是“黨的統(tǒng)一意志”，那么全體黨員才是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的所有者，黨內(nèi)法規(guī)制定主體僅僅是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的行使者，這就要求后者必須通過(guò)公開黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程，全面收集、準(zhǔn)確提煉黨員群眾的意見和需求，力求就黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的事項(xiàng)在全黨形成最大共識(shí)，從而確?！包h的統(tǒng)一意志”的真理性。

最后，公開是依法立規(guī)的必然要求。早在1954年，劉少奇就黨法關(guān)系在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。”[4]（P247）中共十一屆六中全會(huì)通過(guò)的決議強(qiáng)調(diào)：“黨的各級(jí)組織同其他社會(huì)組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！盵5]（P118-119）中國(guó)共產(chǎn)黨在十二大明確將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”寫入黨章，至今已成不刊之論。其規(guī)范意涵是，黨必須在憲法框架下開展黨的各項(xiàng)工作，包括制定和實(shí)施黨章以及黨內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)范性文件。[6]事實(shí)上，自《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）到《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）都將堅(jiān)持“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”作為制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則。評(píng)判黨內(nèi)法規(guī)的制定工作是否在憲法和法律范圍之內(nèi)，必須將其公開才能得到準(zhǔn)確的答案。需要說(shuō)明的是，作為行為規(guī)范的法，人們只有知道規(guī)范的內(nèi)容，才可以有所遵循，故而自春秋時(shí)期子產(chǎn)將刑律鑄在金屬鼎上，向全國(guó)老百姓公布以來(lái)，立法文本的公開就是立法的一項(xiàng)基本原則，但是立法文本的公開并非是立法公開的全部?jī)?nèi)容，后者包括從確定立法項(xiàng)目到完成立法最終結(jié)果的全過(guò)程。依法立規(guī)所要求的公開亦概莫能外，必須通過(guò)公開來(lái)展示黨內(nèi)法規(guī)制定者是否具有法定權(quán)限、制定過(guò)程是否遵循了法定程序、法規(guī)內(nèi)容是否在憲法和法律范圍之內(nèi)，等等。

二、黨內(nèi)法規(guī)公開的

制度規(guī)范與社會(huì)實(shí)踐

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)范化歷史的考察表明，在改革開放之前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化程度不高，一個(gè)典型的表現(xiàn)就是，強(qiáng)調(diào)政治性、保密性，而公開性有所欠缺，甚至連基本的黨內(nèi)法規(guī)文本都無(wú)法全部或者完整公開，但這種情況隨著改革開放以來(lái)民主法治建設(shè)的推進(jìn)而逐步得到了改善。[7]

倘若是從制度規(guī)范上考察黨內(nèi)法規(guī)公開問(wèn)題，那么應(yīng)自1990年頒布的《暫行條例》開始。在黨內(nèi)法規(guī)制定工作制度化伊始，有關(guān)公開的規(guī)定相對(duì)比較簡(jiǎn)約。就公開的直接規(guī)范來(lái)看，僅僅規(guī)定了結(jié)果公開，即公開發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)文本。同時(shí)，文本公開的范圍有限、標(biāo)準(zhǔn)模糊、方式不明，僅僅規(guī)定“有的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布”，故即使文本公開也存在很大的選擇性和不確定性。當(dāng)然，從功能角度來(lái)考察公開的話，《暫行條例》規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見制度，也應(yīng)當(dāng)視為公開的相關(guān)規(guī)范。因?yàn)椋髑笠庖娨馕吨h內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)，不再由黨內(nèi)法規(guī)制定主體沿著封閉的通道單兵突進(jìn)，而是開放立規(guī)過(guò)程以吸納黨員群眾的意見，從而成為黨內(nèi)法規(guī)公開的重要內(nèi)容。但是，彼時(shí)征求意見制度規(guī)范的公開意義還是存在很大限度的，因?yàn)槠鋵⒄髑笠庖姷姆秶O(shè)定為“需經(jīng)中央審議批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)草案”，并且除非經(jīng)中央批準(zhǔn)得在全黨征求意見外，只在一定范圍內(nèi)征求意見。雖然《暫行條例》在附則中規(guī)定省級(jí)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)，依照本條例的基本精神進(jìn)行，但從相關(guān)規(guī)定的限縮精神來(lái)看，地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)活動(dòng)中的征求意見程序是潛隱不彰的。因此，《暫行條例》規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)公開剛剛起步，在總體上還是有所欠缺的，相關(guān)工作局限在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、相關(guān)職能部門和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部中開展，很難向全黨公開，有時(shí)甚至有神秘主義傾向。[8]

推動(dòng)歷史前進(jìn)的力量往往是多元的，中國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域自改革開放以來(lái)，展開了包括黨務(wù)公開在內(nèi)的各項(xiàng)公開探索，黨內(nèi)法規(guī)公開因此迎來(lái)了新契機(jī)。2004年9月，中共十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“要認(rèn)真貫徹黨員權(quán)利保障條例，建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)。”這是中共權(quán)威文獻(xiàn)首次完整提出“黨務(wù)公開”概念。2007年10月，中共十七大修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與?！碧貏e是，2000年國(guó)家法層面出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)立法法》，對(duì)立法公開提出了規(guī)范化要求，深刻地影響了黨內(nèi)法規(guī)公開工作。2012年出臺(tái)、2019年修訂的《條例》就此對(duì)《暫行條例》作了大幅度的補(bǔ)充。

首先，進(jìn)一步細(xì)化了黨內(nèi)法規(guī)文本公開的要求。2012年版《條例》規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”。運(yùn)用體系解釋方法，這里“經(jīng)批準(zhǔn)”是指對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案的審議批準(zhǔn)，不是說(shuō)其公開發(fā)布需要批準(zhǔn);同時(shí)，其強(qiáng)調(diào)“一般應(yīng)當(dāng)”公開，較之前的“有的黨內(nèi)法規(guī)公開發(fā)布”，更強(qiáng)調(diào)公開是確定的和常態(tài)化的義務(wù)。在2019年版《條例》中，更是通過(guò)“負(fù)面清單+公開”的形式，再次強(qiáng)化了黨內(nèi)法規(guī)文本公開的要求，并提升了“不公開”黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)定的可操作性。同時(shí)，還明確了公開發(fā)布的媒介，即黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體。其次，進(jìn)一步完善了征求意見制度，將其前移至黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃環(huán)節(jié);規(guī)定所有黨內(nèi)法規(guī)草案都應(yīng)當(dāng)征求意見，不再限于中央黨內(nèi)法規(guī)，并且為回應(yīng)民主立規(guī)和科學(xué)立規(guī)的要求，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)分別聽取黨代表大會(huì)代表、基層黨員、干部的意見和有關(guān)專家學(xué)者的意見，后者則包括了非中共黨員。特別是，鑒于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨的地位，要求與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，必須聽取群眾意見，從而明確將聽取意見的對(duì)象拓展至黨外。

當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)公開法理的不斷成熟和制度建設(shè)上的顯著進(jìn)步，并不意味著其在工作實(shí)踐中的落實(shí)能夠一步到位。就文本公開而言，很多黨內(nèi)法規(guī)仍是秘而不宣的，一般都是以黨內(nèi)文件的形式在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)印發(fā)、傳達(dá)的，特別是省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)很多屬于機(jī)密范疇，[9]這也給我們帶來(lái)了很多困惑。比如，中央分別在2012年和2018年兩次對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了摸底，并分階段、分批次地作出了相應(yīng)決定。但是，普通黨員群眾無(wú)法檢索查閱到?jīng)Q定的完整內(nèi)容，很難弄清楚相關(guān)決定內(nèi)容上的差異性。第一次清理工作結(jié)束后，據(jù)官方媒體報(bào)道繼續(xù)有效的中央黨內(nèi)法規(guī)制度有487件，[10]但是為加大中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件公開力度，中共中央辦公廳法規(guī)局以這次清理活動(dòng)為基礎(chǔ)，梳理編輯而成的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編：1949年10月—2016年12月》[11]，收錄的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件只有260件，兩者之間的差額如何理解，如果是因?yàn)橹醒胛磁鷾?zhǔn)發(fā)布，那么對(duì)中央批準(zhǔn)與否的標(biāo)準(zhǔn)可否有所說(shuō)明？如果確屬不宜公開，那么是否可以公布黨內(nèi)法規(guī)名稱。同樣的差異還表現(xiàn)在第二次清理結(jié)束后的報(bào)道中，廢止和宣布失效的中央黨內(nèi)法規(guī)110件，現(xiàn)行有效的有220多件。[12]那么，即使兩次清理工作之間沒(méi)有出臺(tái)任何一件中央黨內(nèi)法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)有三百多件（487-110=377），兩者之間的差額又當(dāng)如何解釋？此外，一項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，但是黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，有的單列黨內(nèi)法規(guī)，有的將黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件并列;對(duì)客觀材料的統(tǒng)計(jì)，在一個(gè)具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上應(yīng)該是精確的，但相關(guān)表述往往是“大約”“左右”，故而黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)數(shù)據(jù)在幾次清理之后，仍然沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、精確的官方數(shù)據(jù)。前述新聞報(bào)道中提及經(jīng)過(guò)兩次清理后，黨內(nèi)法規(guī)有4100多部，但是作為法律查詢權(quán)威軟件的“北大法寶”，截至2020年5月14日，“黨內(nèi)法規(guī)”欄收藏總數(shù)僅為2867件，“黨內(nèi)法規(guī)制度”欄收藏總數(shù)進(jìn)一步減少為1718件，與官方數(shù)據(jù)之間同樣存在相當(dāng)大的缺口。這是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的一個(gè)縮影，可借此窺見黨內(nèi)法規(guī)公開工作的整體效果并不理想。特別是黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程，諸如征求意見等程序的公開程度還是有很大提升空間的。以《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為例，在文件稿起草過(guò)程中，黨中央發(fā)出《中共中央關(guān)于對(duì)黨的十八屆六中全會(huì)研究加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活問(wèn)題、修訂〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）〉征求意見的通知》，共計(jì)收集到1955條修改意見，扣除重復(fù)意見后有1582條，征求意見的對(duì)象包括各地區(qū)各部門各方面，甚至包括民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派人士。但是，征求意見由于各種原因仍然限定在“黨內(nèi)一定范圍”[13]（P54-57）。甚至有些黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程是否在“黨內(nèi)一定范圍”公開都成疑，以關(guān)于地方黨內(nèi)法規(guī)制定方面的黨內(nèi)法規(guī)為例，十八大以來(lái)中共高度重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，在2012年《條例》出臺(tái)后，按照我們的傳統(tǒng)和慣例，地方跟進(jìn)制定配套性或者執(zhí)行性黨內(nèi)法規(guī)的可能性極高，但是筆者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)一一檢索了31個(gè)省級(jí)黨委的制定情況，結(jié)果僅有《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》《中共海南省委黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)定》《中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)則》《中共江蘇省委關(guān)于貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉的實(shí)施辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定辦法》等六部省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)公開可查，由于制定過(guò)程公開不到位，以致其他省級(jí)黨委是否制定及如何制定均無(wú)從知曉。

三、黨內(nèi)法規(guī)公開的影響因素分析

總體而言，影響黨內(nèi)法規(guī)公開的因素主要有兩個(gè)：一是“保密—公開”的平衡;二是“成本—效益”的考量。保密主要針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)文本公開而言，“在某些特定的領(lǐng)域里，保密的傾向產(chǎn)生于這些領(lǐng)域的客觀的性質(zhì)：凡是涉及有關(guān)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)對(duì)外權(quán)力利益的地方，不管是面對(duì)一個(gè)私人企業(yè)經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)者，也不管是在政治實(shí)體中涉及外部的、潛在敵手的政治實(shí)體，處處都有這種傾向……政治黨派的運(yùn)作并無(wú)二致”[14]（P314）。這種保密需求在革命斗爭(zhēng)或政治競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下是不言而喻的，而黨內(nèi)法規(guī)天然的政治屬性決定了其必然會(huì)受到這種保密文化的深遠(yuǎn)影響，實(shí)踐中部分黨內(nèi)法規(guī)甚至是通過(guò)“口耳相傳”這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的方式傳達(dá)的。但是，當(dāng)下的中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)成為執(zhí)政黨而且長(zhǎng)期執(zhí)政，過(guò)于強(qiáng)調(diào)保密性已經(jīng)不合時(shí)宜，相反我們應(yīng)當(dāng)從公開性這一法的本質(zhì)屬性來(lái)展開黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。當(dāng)然，包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的政黨事務(wù)畢竟具有政治屬性，因此未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一方面要堅(jiān)持公開性原則，黨內(nèi)法規(guī)只調(diào)整適宜公開的事項(xiàng)，而需要保密的事項(xiàng)因不具有立規(guī)的成熟性而不制定黨內(nèi)法規(guī)。有研究者進(jìn)一步建議就此制定黨的規(guī)范性文件的思路比較合理可行，因?yàn)辄h的規(guī)范性文件的公開性要求相對(duì)寬松。[15]另一方面，要正確處理既有黨內(nèi)法規(guī)的保密問(wèn)題，在之前黨內(nèi)法規(guī)清理工作的基礎(chǔ)上，對(duì)那些確有保密必要的黨內(nèi)法規(guī)依法定密管理，待保密期屆滿后再依法解密公開。

“成本—效益”主要針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程公開而言的，任何運(yùn)行程序的展開離不開一定的人財(cái)物等物質(zhì)成本的支撐，黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程公開同樣受制于上述成本因素。一般而言，過(guò)程公開程度越高，相應(yīng)的成本也就越高，反之亦然。此外，部分黨內(nèi)法規(guī)針對(duì)實(shí)踐工作中某些突出問(wèn)題，故而比較注重時(shí)效性，這與黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程公開也存在一定程度上的張力，我們可以將其歸納為時(shí)間成本。正因?yàn)槿绱?，“成本—效益”成為每一?xiàng)程序制度設(shè)計(jì)過(guò)程中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即使是國(guó)家立法層面也不是每一項(xiàng)立法都會(huì)公開征求意見。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程公開不可避免地會(huì)產(chǎn)生物質(zhì)成本和時(shí)間成本，但不能因此而否定公開的積極意義和必要性。正如有研究者指出的，“效益并不能僅僅從程序過(guò)程的‘直接成本這一角度來(lái)分析，而必須將程序的‘錯(cuò)誤成本和‘道德成本等方面結(jié)合起來(lái)考慮。如果程序過(guò)于簡(jiǎn)化，以至于滿足不了‘最低限度的公正要求，則程序只能產(chǎn)生‘負(fù)效益，其效率越高則產(chǎn)生的負(fù)面效果越大;如果程序的簡(jiǎn)化在降低直接成本的同時(shí)也導(dǎo)致結(jié)果有效性的降低，則并不一定能產(chǎn)生效益”[16]（P97-98）。因此，我們需要做的是在各種價(jià)值和利益之間進(jìn)行恰當(dāng)?shù)钠胶舛皇呛?jiǎn)單的取舍。事實(shí)上，我們可以結(jié)合不同類型的黨內(nèi)法規(guī)，設(shè)計(jì)物質(zhì)成本和時(shí)間成本不同的公開程序，力求做到繁簡(jiǎn)分流。比如，對(duì)于中央黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程設(shè)計(jì)較為嚴(yán)格的公開程序，對(duì)下位配套性的黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程設(shè)計(jì)較為簡(jiǎn)單的公開程序，因?yàn)楹笳叩闹饕獌?nèi)容是上位的中央黨內(nèi)法規(guī)，而其已經(jīng)在制定過(guò)程中公開過(guò)了。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)公開制度的設(shè)想

黨內(nèi)法規(guī)公開工作的推進(jìn)，首先離不開我們?nèi)h在思想上對(duì)其價(jià)值的整體認(rèn)同，可以說(shuō)這種認(rèn)同度決定了公開工作的水平。當(dāng)然，合理的制度安排反過(guò)來(lái)也可以進(jìn)一步提升思想認(rèn)同。筆者以為，未來(lái)需要重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)公開的制度建設(shè)。

首先，建立健全黨內(nèi)法規(guī)公開保密審查機(jī)制。從《條例》的基本精神和政治民主化的基本趨勢(shì)看，黨內(nèi)法規(guī)公開應(yīng)當(dāng)以公開為原則保密為例外?？梢?，明確公開的“負(fù)面清單”是公開的前提性工作，如前文所述，盡可能不要將涉及黨和國(guó)家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開的事項(xiàng)納入黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計(jì)劃。如果這些事項(xiàng)已經(jīng)制定黨內(nèi)法規(guī)或者必須制定黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)做好保密和公開之間的平衡。部分黨內(nèi)法規(guī)包括不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，應(yīng)當(dāng)借鑒政府信息公開的經(jīng)驗(yàn)，公開可以公開的部分，并對(duì)不予公開的部分說(shuō)明理由，即使全部不能公開的，也應(yīng)當(dāng)公開黨內(nèi)法規(guī)名稱。

其次，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)公開的平臺(tái)建設(shè)。就黨內(nèi)法規(guī)文本公開而言，《條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨媒上發(fā)布，總體看來(lái)形式較為多元，但規(guī)定不夠具體，操作性有待提升。受互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的影響，傳統(tǒng)的黨報(bào)黨刊受眾主要集中在黨政機(jī)關(guān)，覆蓋范圍已經(jīng)大不如從前，故這應(yīng)當(dāng)是公開平臺(tái)之一而不是全部;重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨媒雖說(shuō)契合了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的潮流，但是目前黨委網(wǎng)站建設(shè)與政府網(wǎng)站建設(shè)相比存在明顯不足，各級(jí)黨委的網(wǎng)站建設(shè)水平參差不齊，以擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的省級(jí)黨委為例，很多都難以輕松找到其官網(wǎng)，這可能是因?yàn)槠浔揪蜎](méi)有建設(shè)相關(guān)網(wǎng)站，也可能是因?yàn)槠渚W(wǎng)站名稱個(gè)性色彩較濃，一般黨員群眾難以搜索識(shí)別。所以，筆者建議以統(tǒng)一黨務(wù)信息公開平臺(tái)建設(shè)為抓手，借鑒政府網(wǎng)站建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌推進(jìn)各級(jí)黨委官網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范各級(jí)黨委官網(wǎng)的網(wǎng)站名稱、域名和網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)，并開辟黨內(nèi)法規(guī)公開專欄。除了新制定的黨內(nèi)法規(guī)需要及時(shí)公開之外，各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)定期就對(duì)應(yīng)層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行梳理匯編，通過(guò)出版社公開出版或者內(nèi)部發(fā)行的方式供有需要的黨員群眾查閱。

再次，科學(xué)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)公開的方式方法。就黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程公開而言，《條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案形成后應(yīng)廣泛征求意見，可采取書面形式和座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式。但是，這幾種形式都有各自的特點(diǎn)，分別適合不同類型的黨內(nèi)法規(guī)。其中，書面形式的特點(diǎn)在于正式性，對(duì)象一般限定在特定范圍內(nèi)，時(shí)間成本相對(duì)較高，適合需要向特定群體征求意見的黨內(nèi)法規(guī);座談會(huì)的特點(diǎn)在于簡(jiǎn)便靈活，對(duì)象相對(duì)比較集中，時(shí)間成本相對(duì)較低，適合各種類型的黨內(nèi)法規(guī);論證會(huì)較之于座談會(huì)則更為注重專業(yè)性，對(duì)象相對(duì)更為集中，時(shí)間成本更低，適合技術(shù)性或者專業(yè)性較強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī);網(wǎng)上征詢的特點(diǎn)在于覆蓋面廣泛，公眾參與門檻低，但意見整理歸納任務(wù)較重，適合涉及新生領(lǐng)域需要廣泛收集黨員群眾樸素想法的黨內(nèi)法規(guī)?？梢?，為了提高公開的實(shí)效性，未來(lái)應(yīng)該就不同類型的黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)用何種公開形式作出明確規(guī)定。

最后，合理設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)公開的追責(zé)機(jī)制。古語(yǔ)有云：天下大務(wù)，莫過(guò)賞罰。法治的運(yùn)行機(jī)制與之高度契合，法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)包括行為模式和法律后果。其中，行為模式就是規(guī)定人們可以行為、應(yīng)該行為、不得行為等行為方式，法律后果就是對(duì)人們是否遵守前述行為方式的評(píng)價(jià)（賞罰）。黨內(nèi)法規(guī)公開規(guī)范除了規(guī)定行為模式之外，也必須有必要的追責(zé)機(jī)制，以形成相應(yīng)的倒逼效應(yīng)。然而，《條例》并沒(méi)有規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)公開方面的責(zé)任，雖然黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主要靠自覺(jué)，但是完全離開了責(zé)任倒逼機(jī)制，其實(shí)施的效果顯然難以樂(lè)觀。正因?yàn)槿绱?，《條例》第三條強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)“依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施”。筆者認(rèn)為，未來(lái)應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)公開明確納入黨務(wù)公開范圍，并作為重點(diǎn)監(jiān)督和追責(zé)的內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)專門向上級(jí)組織報(bào)告公開工作情況，并作為履行全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任的重要考核內(nèi)容，納入黨員民主評(píng)議范圍。對(duì)工作不力并造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)追究有關(guān)黨的組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的責(zé)任。

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On the Openness of the Internal Regulations of the C.P.C

CAI Jin-rong1，SHEN Zai-rong2

（1.The Administrative College of Hangzhou，Hangzhou 310024，China; 2.The Youth League College of Hangzhou，Hangzhou 310000，China）

Abstract：The openness of the internal regulations of the C.P.C mainly includes the publicity of the internal regulations texts and the publicity of formulation process，which is the meaning of democratic，scientific and legal regulations. In the history of the development of the internal regulations of the C.P.C，the openness has experienced a process with deepening of the understanding and improving of the system. At present，there is still room and necessity for further improvement in the system construction and practical operation. In the future，on the basis of reasonable balance between confidentiality and publicity，cost and benefit，we should further improve the confidentiality review mechanism，unified platform，ways and methods，accountability mechanism，etc.

Key Words：the internal regulations of the C.P.C;openness;systems and regulations;social practice

責(zé)任編輯：彭 瀾