趙玉華

【摘要】土地整理致力于優(yōu)化土地空間，改善生態(tài)功能，促進自然資源與環(huán)境的保護利用，促進人地關系協(xié)調。因此，要改變我國傳統(tǒng)的土地整理的傳統(tǒng)做法，以單一因素為中心，以土地空間為基礎進行綜合整地和恢復。促進土地整理的轉型發(fā)展，對于全面建設小康社會，促進人與自然和諧共處具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】國土;綜合整治;規(guī)劃體系

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.019

1、新形勢下傳統(tǒng)土地整治需要改進的問題

1.1整治規(guī)劃實用性不足

此前的土地整理規(guī)劃分為國家、省、市、縣四級。自上而下編制，約束性指標逐步落實。規(guī)劃的重點是安排高標準基本農(nóng)田和補充農(nóng)田工程。在兩輪土地整理規(guī)劃的編制和實施方面，存在四個方面的不足。一是規(guī)劃層次多，國家和省級規(guī)劃作用較弱，且優(yōu)先發(fā)布指標;市縣規(guī)劃的內容是相似的，但沒有體現(xiàn)出差異。二是土地整理屬于鼓勵扶持政策，其規(guī)劃約束性不強，地方規(guī)劃積極性不高。三是規(guī)劃內容包括高標準農(nóng)田建設、補充耕地、農(nóng)村建設用地整理、城鎮(zhèn)建設用地整理等，但由于編制時間和資金的限制，編制深度不夠。四是缺乏有效的考核機制，除了高標準農(nóng)田建設目標外，其他規(guī)劃目標的落實也參差不齊。

1.2土地整理工程重點

土地整理注重對工程項目的管理、監(jiān)督和評價，并以此作為土地整理效益的評價標準，由此產(chǎn)生了“土地整理工程”。項目化土地整理雖然在優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局等方面發(fā)揮了積極作用，但由于缺乏對農(nóng)村的統(tǒng)籌規(guī)劃，功能注入不足，土地整理的作用有限。地方政府更加注重爭取資金投入和政策紅利。

1.3土地整理保障體系不完善

目前，我國還沒有土地整理方面的法律法規(guī)，大多是規(guī)范性文件。土地整理現(xiàn)狀不高仍是客觀現(xiàn)實。同時，目前的土地整理主要停留在項目管理層面，與綜合需要相去甚遠。相關標準的宣傳、培訓和跟蹤評價不及時，存在標準使用有限、應用轉化效果不高等問題。此外，地方土地整理機構人少事多，專業(yè)技術人員缺乏，土地整理機構水平參差不齊，技術力量分散，技術水平差異大，技術推廣應用不足。

2、構建國土綜合整治規(guī)劃體系的思考

2.1規(guī)劃體系構建的整體思路

一是借鑒我國國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”的頂層設計，結合地方實際，建立“分類、分級”的土地綜合管理規(guī)劃體系，其中可以包括規(guī)劃體系，政策管理體系和技術標準體系。其次，總結現(xiàn)行土地整治規(guī)劃體系的不足，明確土地綜合整治與生態(tài)修復的關系，簡化現(xiàn)有的四級體系，體現(xiàn)各級規(guī)劃的定位。三是明確各級土地綜合和土地管理職能定位。自然資源部可重點開展政策引導、標準修訂、動態(tài)監(jiān)管、技術推廣等工作;省自然資源廳應注重政策細化和績效考核;市自然資源部門重點做好專項規(guī)劃編制、實施方案審查、工程進度監(jiān)督和總體驗收等工作;縣級自然資源主管部門重點做好項目申報、實施方案編制、總體規(guī)劃和項目推進工作。

2.2構建“專項規(guī)劃+改造單位規(guī)劃+工程規(guī)劃”的分級規(guī)劃體系

一是定位市專項規(guī)劃，指導改造項目選址、資金協(xié)調和項目整合。規(guī)劃期為五年，由市自然資源部門組織編制，報同級人民政府批準。主要內容是根據(jù)資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有發(fā)展密度和發(fā)展?jié)摿澐洲r(nóng)村主體功能區(qū);在功能區(qū)劃的基礎上，以行政村為單位確定土地綜合整治單元;提出土地綜合整治的目標是構建農(nóng)村生態(tài)景觀體系;與農(nóng)業(yè)、水利、園林等相關規(guī)劃銜接，明確土地綜合整治重點領域，建立土地綜合整治項目數(shù)據(jù)庫。二是縣級整修單位規(guī)劃是深化鄉(xiāng)一級土地和土地空間總體規(guī)劃，實施村規(guī)劃一體化運作的“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施”?？h級自然資源主管部門或者鄉(xiāng)政府組織編制，報市自然資源主管部門審核。規(guī)劃的主要內容是明確功能定位、建設目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地布局、生態(tài)修復、農(nóng)村風貌、資金需求、時序安排等，為改造單位實施和農(nóng)村發(fā)展提供前瞻性、系統(tǒng)性的指導。三是項目規(guī)劃，是指為指導具體項目建設而編制的相關規(guī)劃、設計和方案，如城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工程實施方案、高標準農(nóng)田工程規(guī)劃設計等，建設區(qū)域規(guī)劃設計、綠色建設規(guī)劃等，由縣級有關職能部門或者鄉(xiāng)政府組織，按照審批權限報批。

2.3健全政策管理體系

按照全生命周期“閉環(huán)”管理思路，完善相關管理制度，明確國土綜合整治項目立項、施工、變更、竣工驗收等各環(huán)節(jié)的工作流程及任務要求，規(guī)范國土綜合整治項目運行;依托國土空間基礎信息平臺，搭建“全國—省—市—縣”互聯(lián)互通的國土綜合整治項目信息系統(tǒng)，實行全生命周期監(jiān)測與信息化管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與信息交互。

2.4完善技術標準體系

為適應新時期國土綜合整治需要，應對現(xiàn)有涉及土地整治的國家標準、行業(yè)標準、地方標準等技術標準進行評估，及時優(yōu)化提升。建議國家標準或者行業(yè)標準中增加生態(tài)型整治技術、工藝、材料、設備等內容，推動土地整治生態(tài)轉型。同時，響應生態(tài)文明建設要求，市級專項規(guī)劃應重視大地景觀規(guī)劃，構建“點、線、面”結合的鄉(xiāng)村景觀體系，塑造具有地域特色的鄉(xiāng)村風貌;整治單元規(guī)劃應強化產(chǎn)業(yè)謀劃和鄉(xiāng)村景觀設計，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展內生動力不足的困境，以及鄉(xiāng)村勞動力減少導致農(nóng)田景觀均質化問題。此外，各地應根據(jù)實際，制定整治項目后評價指南，提升項目監(jiān)督管理、資金使用水平，提高投資效益和實施效果。

2.5統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮“土地整治+”綜合效應

加強規(guī)劃指導，樹立綜合規(guī)劃設計理念，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、旅游、文化等方面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮結合鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)、地方文化傳承等方面。結合當?shù)靥攸c和群眾需求，主動發(fā)揮土地綜合整理平臺作用，開展項目區(qū)總體功能區(qū)劃布局、總平面設計、土地利用規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃和特色項目設計，明確建設藍圖，發(fā)揮“土地整理+”的綜合效應。最后，要嚴格執(zhí)行村莊規(guī)劃，嚴格控制村外建房和審批前建房的行為，嚴格審批農(nóng)民按村莊規(guī)劃建房，引導農(nóng)民到新城鎮(zhèn)、新社區(qū)建房，探索建立保障房基地有償退出機制。

結論：

按照生命共同體的理念，創(chuàng)新自然資源管理體制，實行自然資源統(tǒng)一配置，實行分區(qū)控制，完善使用控制，加強對土地空間規(guī)劃的指導和約束，科學布局土地空間生產(chǎn)生態(tài)空間。隨著我國生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署，生態(tài)環(huán)境部等部委全面落實全面保護和綜合治理責任，形勢更加嚴峻，突破科學技術，拓展專業(yè)學科內涵迫在眉睫。

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