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        經(jīng)濟(jì)法視閾下“穿透式”金融監(jiān)管邊界的界定研究

        2021-08-11 10:26:21常柳溪
        商場現(xiàn)代化 2021年11期

        摘 要:本文分析了“穿透式”金融監(jiān)管邊界體系中存在的主要邊界問題,深入剖析了“穿透式”金融監(jiān)管邊界涉及的原則和內(nèi)在規(guī)律,提出了界定“穿透式”金融監(jiān)管的三重邊界,認(rèn)為從法理邊界、職能邊界和手段邊界入手,能夠更加清晰地認(rèn)識“穿透式”金融監(jiān)管邊界這個(gè)復(fù)雜問題,在保護(hù)金融市場秩序的基礎(chǔ)上最大程度地發(fā)揮其識別金融風(fēng)險(xiǎn)的功能。

        關(guān)鍵詞:穿透式金融監(jiān)管;邊界;界定

        引言:在國際、國內(nèi)金融環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜的背景下,金融市場對創(chuàng)新需求越來越強(qiáng)烈,這也對金融監(jiān)管提出了更高和更新的要求。為了維持金融市場的安全穩(wěn)定、維護(hù)金融創(chuàng)新,處理投資者保護(hù)和金融安全之間的平衡關(guān)系,國務(wù)院辦公廳于2016年下發(fā)《關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案的通知》(簡稱《通知》,下同),正式提出“穿透式”金融監(jiān)管模式的新思想,對金融產(chǎn)品的資金來源、運(yùn)營過程和終端投入這三個(gè)環(huán)節(jié)按照功能和性質(zhì)納入到對應(yīng)的法律監(jiān)督體系中,使信息披露更加徹底,特別是在資產(chǎn)重組、定向增發(fā)和互聯(lián)網(wǎng)金融等領(lǐng)域?!按┩甘健陛^傳統(tǒng)模式更具監(jiān)管價(jià)值,這一模式在短期內(nèi)體現(xiàn)出了良好成效,抑制風(fēng)險(xiǎn)的功能受到世界銀行等權(quán)威組織的肯定。

        然而,對“穿透式”金融監(jiān)管的擔(dān)憂也始終存在,學(xué)者指出該模式可能為行政權(quán)過度擴(kuò)張留下了較大的空間,進(jìn)而對金融監(jiān)管體制形成潛在的危害。雖然當(dāng)前我國法學(xué)界對“穿透式”金融監(jiān)管存在的必要性持普遍肯定的態(tài)度,但是對其慎用還是重用存在較大爭議。爭議的實(shí)際焦點(diǎn)在于行政權(quán)力在金融市場中的擴(kuò)張是否可控、如何協(xié)調(diào)監(jiān)管權(quán)力與金融市場的價(jià)值沖突這兩個(gè)核心問題。解決這兩個(gè)核心問題的著手點(diǎn)就是如何界定“穿透式”金融監(jiān)管的邊界。一方面,確立科學(xué)合理的監(jiān)管邊界,可以在有效發(fā)揮“穿透式”監(jiān)管的同時(shí),防止行政權(quán)力無限制地干預(yù)金融制度,以保證金融市場的有序發(fā)展;另一方面,合理的邊界能夠有效減少投資者適當(dāng)性與監(jiān)管成本之間的沖突,調(diào)和行政機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)與規(guī)制行政自由裁量權(quán)之間的沖突,降低實(shí)質(zhì)重于形式原則與外觀主義原則之間的沖突??梢?,從金融法理層面確定邊界問題是理順“穿透式”金融監(jiān)管的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),對我國金融秩序的長遠(yuǎn)發(fā)展有著重要的意義。

        一、“穿透式”金融監(jiān)管邊界體系中存在的邊界問題分析

        “穿透式”金融監(jiān)管最早由中國人民銀行副行長潘功勝于2016年初提出,2016年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)出《通知》,到今天也不過五年左右的時(shí)間,“穿透式”金融監(jiān)管仍屬一種新生事物,在日常的監(jiān)管運(yùn)行過程中存在著一些問題。

        1.實(shí)質(zhì)重于形式原則所涉及的邊界問題

        “實(shí)質(zhì)重于形式”是《通知》提出實(shí)施“穿透式”金融監(jiān)管所應(yīng)該遵循的基本原則?!皩?shí)質(zhì)”是指“業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性”,“形式”是指“各類資產(chǎn)管理產(chǎn)品嵌套”。也就是說,實(shí)質(zhì)重于形式原則是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管權(quán)力的時(shí)候應(yīng)在厘清各種嵌套之前,首先看清資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性。但是《通知》并沒有進(jìn)一步解釋業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性的定義。根據(jù)2017年6月原中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保險(xiǎn)公司關(guān)聯(lián)交易管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》,業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性是指業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)屬性。這樣就出現(xiàn)了兩個(gè)法律問題。

        (1)國務(wù)院《通知》提出的實(shí)質(zhì)重于形式原則的適用范圍涵蓋了我國所有金融市場內(nèi)的資產(chǎn)管理,而原中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布《通知》的適用范圍僅限于保險(xiǎn)企業(yè),兩者適用范圍不同。那么非保險(xiǎn)企業(yè)的資產(chǎn)監(jiān)管是否適用于會(huì)計(jì)屬性的業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性,如何界定其實(shí)質(zhì)重于形式原則的應(yīng)用,就存在缺乏法律依據(jù)的問題。

        (2)如果按照原中國保監(jiān)會(huì)《通知》的劃分方式,業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性是指業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)屬性,那么業(yè)務(wù)屬性的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)范疇。從金融監(jiān)管的法律角度來看,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力是法律授予的,而權(quán)力是依據(jù)金融產(chǎn)品法律性質(zhì)進(jìn)行行使的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)與法律實(shí)質(zhì)一致的時(shí)候,兩者并不產(chǎn)生沖突;但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)與法律實(shí)質(zhì)不一致的時(shí)候,兩者就會(huì)產(chǎn)生沖突。當(dāng)產(chǎn)生沖突時(shí),又分為兩種情況:第一,如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)遵循實(shí)質(zhì)重于形式原則進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管,那么就違反了法律,但監(jiān)管機(jī)構(gòu)所行使的權(quán)力卻是法律所賦予的,這就產(chǎn)生違法監(jiān)管的悖論;第二,如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照法律實(shí)質(zhì)而不遵循實(shí)質(zhì)重于形式原則進(jìn)行監(jiān)管,那么“穿透式”就失去了實(shí)際存在意義。

        2.“穿透式”監(jiān)管在資產(chǎn)端涉及的邊界問題

        2018年5月,中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》,指出對資產(chǎn)端監(jiān)管過程中的“穿透”應(yīng)做到從上到下,直達(dá)資產(chǎn)的最底層(未提出對債務(wù)人信息的要求)。同年6月,銀保監(jiān)會(huì)獨(dú)立發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化整治銀行業(yè)市場亂象的通知》,指出在“穿透”直達(dá)資產(chǎn)底層的基礎(chǔ)上還應(yīng)分析債務(wù)人信息,同時(shí)要求對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)和商業(yè)銀行資產(chǎn)端實(shí)施持續(xù)的披露,以形成動(dòng)態(tài)式“穿透式”監(jiān)管狀態(tài)。僅相隔1個(gè)月的兩份政策性文件對同一問題制定了不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)管內(nèi)容不統(tǒng)一,“穿透式”監(jiān)管政出多門的現(xiàn)象初露端倪。防止資產(chǎn)跨傳統(tǒng)行業(yè)形成風(fēng)險(xiǎn)本就是“穿透式”監(jiān)管的重要目的之一,如果多部門之間不能形成統(tǒng)一的政策意見,就很容易使監(jiān)管工作陷入混亂。

        3.“穿透式”監(jiān)管在資金端涉及的邊界問題

        國務(wù)院《通知》的適用范圍包括所有互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn),但未對資金來源及資金性質(zhì)進(jìn)行“穿透”監(jiān)管要求。而銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《意見》和《通知》則分別對杠桿控制和資金來源及性質(zhì)提出了監(jiān)管要求。這種差異對“穿透式”監(jiān)管造成了兩個(gè)方面的法律問題:

        (1)使監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生差別,不同監(jiān)管主體采用不同的監(jiān)管尺度判斷管轄權(quán)內(nèi)的資金業(yè)務(wù),會(huì)使企業(yè)在經(jīng)營過程中無可適從,不利于金融市場的長遠(yuǎn)發(fā)展。

        (2)各部門對互聯(lián)網(wǎng)金融、銀行、保險(xiǎn)行業(yè)的金融監(jiān)管設(shè)置了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),但是沒有明確規(guī)定如何對這些企業(yè)行業(yè)資金端進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管,使監(jiān)管部門在執(zhí)法時(shí)缺乏直接法律依據(jù),很可能造成市場主體缺乏可預(yù)測性的后果。

        二、“穿透式”金融監(jiān)管的邊界剖析

        1.實(shí)質(zhì)重于形式原則的邊界剖析

        實(shí)質(zhì)重于形式是“穿透式”監(jiān)管的核心原則,在資產(chǎn)管理視閾下可將其分解為三個(gè)構(gòu)成要素:資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)、資產(chǎn)管理的形式、實(shí)質(zhì)與形式的比較與衡量。想要比較實(shí)質(zhì)與形式,首先應(yīng)分析資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)和形式的內(nèi)含。

        (1)資產(chǎn)管理中“實(shí)質(zhì)”的剖析

        資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)應(yīng)為法律實(shí)質(zhì),而非經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)。主要原因是國務(wù)院提出“穿透式”的目的是將金融監(jiān)管從機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式向功能監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變,即監(jiān)管工作應(yīng)抓住資產(chǎn)管理的深層規(guī)律,不被金融產(chǎn)品和金融活動(dòng)的表層形式所蒙蔽。為了實(shí)現(xiàn)這一目的,必須認(rèn)清金融機(jī)構(gòu)與投資者之間關(guān)系的本質(zhì)是法律關(guān)系,只有從法律結(jié)構(gòu)出發(fā)界定實(shí)質(zhì)重于形式原則才能找出金融機(jī)構(gòu)與投資者之間的諸多共同點(diǎn),也只有從法律角度邊界才能對資產(chǎn)管理活動(dòng)形成透徹的認(rèn)識。同時(shí)2018年9月出臺(tái)的《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》指出應(yīng)“準(zhǔn)確界定法律關(guān)系,明確各主體責(zé)任、義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”。這也從另一個(gè)角度說明資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)是法律關(guān)系的管理。

        (2)資產(chǎn)管理中“形式”的剖析

        形式應(yīng)同時(shí)包含經(jīng)濟(jì)形式和法律形式兩種含義。例如,金融產(chǎn)品的嵌套通常以經(jīng)濟(jì)牟利為目的,也以逃脫法律監(jiān)管為目的,即同時(shí)包含了經(jīng)濟(jì)目的和法律目的。此外,從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變的目的就是要對金融活動(dòng)的所有形式進(jìn)行“穿透”,因此“形式”應(yīng)同時(shí)包含經(jīng)濟(jì)和法律兩個(gè)層面。

        (3)實(shí)質(zhì)與形式的比較與衡量

        法律層面的實(shí)質(zhì)與同時(shí)包含經(jīng)濟(jì)與法律層面的形式發(fā)生比較與衡量的時(shí)候,就分為兩種情況:第一種情況,當(dāng)法律層面的實(shí)質(zhì)與經(jīng)濟(jì)層面的形式發(fā)生沖突時(shí),因監(jiān)管權(quán)力來自于法律賦予,因此法律實(shí)質(zhì)完全高于經(jīng)濟(jì)層面。第二種情況,當(dāng)法律層面的實(shí)質(zhì)與法律層面的形式發(fā)生沖突時(shí),情況則較為復(fù)雜。應(yīng)遵循的基本原則是:當(dāng)文本表達(dá)受到一定程度的局限,無法完全體現(xiàn)立法意圖、適用范圍,應(yīng)根據(jù)立法目的確定其真正覆蓋的范圍。但仍應(yīng)忠于成文法的文本內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行,而不能從立法意圖出發(fā)揣測文本對規(guī)則進(jìn)行主觀解釋。例如稅法中的“實(shí)質(zhì)課稅原則”就是遵循了這一思想,在稅法文本無法解決某些問題時(shí)可以作為例外做出判定,但該判定仍應(yīng)在稅法的文義范圍內(nèi)。參考這一原則可以對實(shí)質(zhì)大于形式原則可能遇到的兩種情況分別采取不同的方案:第一種情況,監(jiān)管主體應(yīng)按照法律法規(guī)文本中對“穿透”已有的明確規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。例如,如果資產(chǎn)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)存在重復(fù)嵌套,并且該嵌套形成了基礎(chǔ)法律關(guān)系下難以獲取底層資產(chǎn)信息的情況,則毫無疑問地對其進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管。第二種情況,如果法律法規(guī)中沒有明確文本規(guī)定是否對某類金融產(chǎn)品進(jìn)行實(shí)質(zhì)重于形式的“穿透式”監(jiān)管,則應(yīng)借鑒“實(shí)質(zhì)課稅原則”,在法律法規(guī)文本所能涉及的范圍內(nèi)進(jìn)行解釋。如果判斷立法目的允許對金融產(chǎn)品進(jìn)行實(shí)質(zhì)重于形式的“穿透”,則執(zhí)行穿透式監(jiān)管,否則應(yīng)采取普通監(jiān)管方式。

        2.資產(chǎn)端與資金端“穿透”要求的統(tǒng)一性剖析

        監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一以及監(jiān)管協(xié)調(diào)有效性的欠缺是造成資產(chǎn)管理和資金管理存在較大套利可能性的原因,也是“穿透式”監(jiān)管的治理目標(biāo)。當(dāng)前對資產(chǎn)管理和資金管理的監(jiān)管文件政出多門,并沒有從根本上解決監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一的痼疾。這種方式雖然會(huì)在一定程度上降低資產(chǎn)管理和資金管理的套利空間,但卻有可能將套利空間從資產(chǎn)、資金管理領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到監(jiān)管領(lǐng)域,形成新的監(jiān)管套利。因此,有必要將資產(chǎn)端和資金端的“穿透”要求進(jìn)行統(tǒng)一,以提升監(jiān)管協(xié)調(diào)有效性,最大程度地降低可能存在的套利空間。

        資產(chǎn)端應(yīng)將底層資產(chǎn)作為“穿透”的統(tǒng)一性要求,而不考慮將最終債務(wù)人作為“穿透”的目標(biāo)。2015年,中央結(jié)算公司發(fā)布的《關(guān)于增強(qiáng)全國銀行業(yè)理財(cái)信息等級要素等事項(xiàng)的要求》明確了資產(chǎn)管理底層資產(chǎn)的15種分類。根據(jù)《要求》的分類標(biāo)準(zhǔn),可以非常清晰地劃分“穿透式”監(jiān)管的范圍。與之相反的是,最終債務(wù)人的范圍并不明確。這是因?yàn)樽罱K債務(wù)人同時(shí)包括顯名和隱名兩類,隱名最終債務(wù)人中多數(shù)的債權(quán)與債務(wù)關(guān)系本身屬于私法關(guān)系,是公法不應(yīng)干涉的范疇??梢姡瑢ψ罱K債務(wù)人的“穿透”缺乏法理依據(jù)。將資產(chǎn)端的底層資產(chǎn)作為“穿透”的統(tǒng)一性要求,包括靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)具體內(nèi)容。當(dāng)對某資產(chǎn)端單項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管時(shí),只對發(fā)售前后的底層資產(chǎn)信息進(jìn)行“穿透”監(jiān)管即可,因此單項(xiàng)“穿透式”監(jiān)管的內(nèi)容是靜態(tài)的。當(dāng)對某企業(yè)進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管時(shí),則應(yīng)對該企業(yè)資產(chǎn)的多次變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)的“穿透式”監(jiān)管,了解其底層資產(chǎn)變化的規(guī)律、特點(diǎn),同時(shí)接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)對這種動(dòng)態(tài)過程的監(jiān)管。

        資金端應(yīng)將投資者是否合規(guī)作為“穿透”要求的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2017年的資管新規(guī)對投資者的合規(guī)要求做出了明確框定后,投資者風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力與投資范圍是否匹配成為明確的結(jié)果,使其作為資金端“穿透式”監(jiān)管的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)成為可能。與之相比,資金來源、資金性質(zhì)、控制杠桿等指標(biāo)不僅不能體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性,而且將給“穿透式”監(jiān)管帶來相對較多的負(fù)面影響。如果在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)資金來源和資金性質(zhì)涉嫌洗錢等違法行為,就超越了“穿透式”監(jiān)管的法律范圍。實(shí)際上,對投資者標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“穿透”結(jié)合對底層資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)和靜態(tài)“穿透”,完全可以滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融杠桿操作相關(guān)信息的需要。

        3.平衡一致說理論下“穿透式”金融監(jiān)管手段的分析

        在我國最初提出“穿透式”金融監(jiān)管的時(shí)候,資管領(lǐng)域主要包含以下四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn):其一,金融產(chǎn)品的劃分依據(jù)為機(jī)構(gòu)類別,而機(jī)構(gòu)類別的復(fù)雜性使規(guī)則愈發(fā)復(fù)雜,為套利留下較大的空間。其二,信息的披露與投資者適當(dāng)性原則的實(shí)際執(zhí)行存在較大差距,難以起到對金融產(chǎn)品購買者的保護(hù)。其三,疊加高倍杠桿的短期資金向長期資產(chǎn)轉(zhuǎn)化,錯(cuò)配率較高,增加了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。其四,剛性兌付悖離了資管業(yè)務(wù)的本質(zhì),將風(fēng)險(xiǎn)在金融系統(tǒng)中不斷積累。一方面,“穿透式”金融監(jiān)管的提出,分別涉及了前三個(gè)問題的統(tǒng)一監(jiān)管要求、期限錯(cuò)配問題和投資者資質(zhì)鑒別要求,但并未直接解決,而是幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)對相關(guān)信息進(jìn)行“監(jiān)察”。另一方面,“穿透式”金融監(jiān)管并未涉及最后的剛性兌付問題。結(jié)合“穿透式”金融監(jiān)管提出背景和相關(guān)法條,再從這兩個(gè)方面入手進(jìn)行分析,可以看出“穿透式”金融監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是一種手段,而非系統(tǒng)的監(jiān)管理論。當(dāng)世界銀行在贊揚(yáng)中國金融監(jiān)管做法的時(shí)候,用詞為“Look through approach”,其中“approach”即“方法、手段”的意思,可謂是對“穿透式”金融監(jiān)管性質(zhì)的精確歸納。因此,“穿透式”金融監(jiān)管在實(shí)際執(zhí)行過程中是一種具體操作,想要界定其邊界就要從微觀角度分析其具體操作的界限所在。

        與“穿透式”金融監(jiān)管手段聯(lián)系最緊密的是行為監(jiān)管理論和功能監(jiān)管理論,而功能監(jiān)管理論恰恰是我國金融市場發(fā)展的必然趨勢。功能性監(jiān)管的優(yōu)勢在于透過金融產(chǎn)品紛繁復(fù)雜的形式對其核心功能采用統(tǒng)一的監(jiān)管方式,而“穿透式”金融監(jiān)管手段也有著相同的統(tǒng)一性要求。功能性監(jiān)管理論的主要內(nèi)容是監(jiān)管權(quán)的劃分,其目的在于僅根據(jù)金融體系的職能跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)的分配監(jiān)管權(quán),使監(jiān)管實(shí)現(xiàn)整體統(tǒng)一。從這個(gè)角度來看,“穿透式”金融監(jiān)管應(yīng)該在法律的框架內(nèi)輔助功能監(jiān)管的實(shí)現(xiàn),遵循功能監(jiān)管所設(shè)定的核心功能劃分的邊界,而不能跨界到不同核心功能的領(lǐng)域。綜上所述,功能監(jiān)管對金融產(chǎn)品核心功能所劃分的邊界也是“穿透式”金融監(jiān)管的邊界。

        三、“穿透式”金融監(jiān)管的三重邊界

        通過前文的梳理,本文厘清了“穿透式”金融監(jiān)管的相關(guān)法理,包括實(shí)質(zhì)重于形式原則的邊界、資金端與資產(chǎn)端“穿透”要求統(tǒng)一性等。在明晰相關(guān)法理后,就具備了界定“穿透式”金融監(jiān)管邊界的條件。本文將“穿透式”金融監(jiān)管的邊界由外至內(nèi)分為三個(gè)層次。最外層是依法監(jiān)管理念構(gòu)成的法理邊界,第二層是功能監(jiān)管理論構(gòu)成的職能邊界,最內(nèi)層是平衡一致說構(gòu)成的手段邊界。之所以這樣設(shè)置層次,是由于“穿透式”金融監(jiān)管的合法性來自于法律授權(quán),如果沒有法律賦予的權(quán)力,那么“穿透式”的監(jiān)管方式就淪為了行政權(quán)力對金融市場的非法干涉,缺乏法理依據(jù)。可見,法理邊界是“穿透式”金融監(jiān)管存在的法律基礎(chǔ),分析的是該監(jiān)管方式的存在是否合理。因此,法律邊界是執(zhí)行“穿透式”金融監(jiān)管首要探討的問題,是宏觀層面的界定。同時(shí)職能邊界體現(xiàn)了“穿透式”金融監(jiān)管的功能屬性,是金融監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。在法律視閾下,職能邊界的界定是法律與金融行業(yè)進(jìn)行碰撞和契合的機(jī)制,是中觀層面的界定。另外手段界定是準(zhǔn)確判別監(jiān)管目的及內(nèi)容后對法律與金融關(guān)系的精準(zhǔn)操作,即通過平衡一致說理論確定“穿透式”監(jiān)管在整個(gè)監(jiān)管體系中應(yīng)該采取的具體手段。操作手段是具體的,因此是微觀層面的界定。這樣,從宏觀到中觀,再到微觀,就能夠構(gòu)建起“穿透式”金融監(jiān)管的系統(tǒng)、全面的金融邊界體系。

        1.依法監(jiān)管理念構(gòu)成的法理邊界

        (1)對監(jiān)管權(quán)力的范圍作出明確規(guī)定

        當(dāng)前,“穿透式”金融監(jiān)管相關(guān)規(guī)定的范圍并非金融市場的整體,而僅涉及特定金融業(yè)態(tài)和部分具體行業(yè)。也就是說當(dāng)前監(jiān)管文件、部門章程、行政法規(guī)所提出的“穿透”方式無法支持跨行業(yè)的金融業(yè)務(wù),缺乏整體性的法律基本框架。鑒于此,“穿透式”金融監(jiān)管的邊界界定,必須在法律層面明確監(jiān)管權(quán)力范圍。否則無法體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力的來源,難以保障功能監(jiān)管過程中權(quán)力分配變更的順利,造成邊界產(chǎn)生非必要的波動(dòng);不利于推動(dòng)將法理邊界的解釋形成明確的法律文本,以便為普通文義解釋提供法律基礎(chǔ)。

        (2)在法律條文中明確“穿透”的目的

        “穿透式”金融監(jiān)管存在的前提條件是“穿透”不能觸碰法律形式的合規(guī),唯有當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有充足的證據(jù)指向金融行為的法律形式與法律實(shí)質(zhì)不符的時(shí)候,監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能啟動(dòng)“穿透式”金融監(jiān)管手段。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際開展監(jiān)管工作時(shí),雖然具有對目的的解釋權(quán),但是該解釋權(quán)的提出是以法律尚無對目的進(jìn)行直接規(guī)定為前提的。也就是說“穿透式”金融監(jiān)管不能影響法律形式的合規(guī),不能超出法律可能文義的范圍。

        (3)本著降低執(zhí)法成本的原則構(gòu)建“穿透式”金融監(jiān)管的邊界

        在實(shí)際監(jiān)管操作中,必須考慮執(zhí)法成本,否則法律將無法發(fā)揮最大效力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)受限于人力、物力、財(cái)力等因素,是無法對所有金融行為和金融產(chǎn)品進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管的,甚至不可能對所有可能存在風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管。在這種情況下,應(yīng)該考慮通過市場主體資質(zhì)的法律規(guī)制,以一種成本較低的形式發(fā)揮法律的最大效應(yīng)。建議法律在對監(jiān)管機(jī)構(gòu)賦權(quán)時(shí),可以在相關(guān)規(guī)范性文件下對“中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)(NIFA)”等具備一定公信力的行業(yè)自律組織賦予“穿透式”金融監(jiān)管的部分權(quán)力,這樣就可以用較低的成本、多種多樣的形式運(yùn)行“穿透式”金融監(jiān)管。

        (4)在法律層面防止“穿透”權(quán)力的擴(kuò)張

        行政監(jiān)管權(quán)自帶擴(kuò)張屬性,因此在金融監(jiān)管的過程中,應(yīng)防止行政監(jiān)管權(quán)是否會(huì)在進(jìn)行“穿透”時(shí)發(fā)生權(quán)力尋租、權(quán)力腐化等問題,從法律角度預(yù)防不必要的金融市場損失。如不應(yīng)開展“穿透式”監(jiān)管時(shí)卻進(jìn)行了“穿透式”監(jiān)管,則不僅會(huì)對金融市場的秩序造成破壞,而且會(huì)浪費(fèi)有限的監(jiān)管資源。同樣,當(dāng)應(yīng)該開展“穿透式”監(jiān)管時(shí)卻未進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管,則無法發(fā)揮“穿透式”金融監(jiān)管應(yīng)有的監(jiān)管效果,縱容可能存在的違法行為滋生繁衍。從法律層面對“穿透”權(quán)力擴(kuò)張的預(yù)防,能夠有效防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用“穿透式”監(jiān)管方式攫取部門利益而損害金融秩序。

        2.功能監(jiān)管理論構(gòu)成的職能邊界

        職能邊界的基礎(chǔ)是功能監(jiān)管理論,該理論認(rèn)為對金融市場的監(jiān)管應(yīng)以不能損害金融功能為前提,同時(shí)對不同金融領(lǐng)域的監(jiān)管具有統(tǒng)一性。這就要求監(jiān)管進(jìn)行“穿透”時(shí)不能對資金資源的聚集機(jī)制造成損害或負(fù)面影響。因此,應(yīng)該通過明確豁免條例保護(hù)明顯不適合應(yīng)用“穿透式”金融監(jiān)管的相關(guān)金融產(chǎn)品和金融活動(dòng)。同時(shí),盡管“穿透式”監(jiān)管方式在金融領(lǐng)域內(nèi)的功能是一致的,但是由于當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有實(shí)現(xiàn)整合,政出多門的現(xiàn)象依然存在。因此,應(yīng)當(dāng)本著實(shí)質(zhì)重于形式原則,以法律實(shí)質(zhì)約束“穿透”的具體標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能保證金融行業(yè)各個(gè)核心功能的內(nèi)部統(tǒng)一和功能統(tǒng)一,體現(xiàn)法律對金融行業(yè)的保護(hù)作用。

        法律實(shí)質(zhì)的確定主要是確定法律關(guān)系主體、客體和主體客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。具體來講,應(yīng)同時(shí)做到對主體和客體的“穿透”。從靜態(tài)角度來看,應(yīng)在金融法律關(guān)系中找出可能被有意隱藏的主體,明確其應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù);從動(dòng)態(tài)角度來看,應(yīng)從主客體之間權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)移變化過程中發(fā)現(xiàn)其中隱藏的規(guī)律并進(jìn)行披露。如果主客體的法律關(guān)系仍處于正常金融業(yè)態(tài)之下,同時(shí)權(quán)利義務(wù)的變動(dòng)不影響他們的法律關(guān)系,則無需進(jìn)行“穿透式”金融監(jiān)管。反之,則應(yīng)當(dāng)立刻開展“穿透式”金融監(jiān)管。這就是功能監(jiān)管理論視閾下第二層邊界的界限。當(dāng)對某金融交易進(jìn)行監(jiān)管時(shí),“穿透”到企業(yè)法人后已經(jīng)能夠明確主客體的法律實(shí)質(zhì),則應(yīng)立即停止,不應(yīng)進(jìn)一步“穿透”至企業(yè)的自然人股東。

        3.平衡一致說構(gòu)成的手段邊界

        (1)“穿透式”金融監(jiān)管的本質(zhì)是一種監(jiān)管手段,目的是審查,而非追究、懲罰等法律行為的執(zhí)行??梢姡谄胶庖恢抡f視閾下,“穿透式”金融監(jiān)管的邊界是“穿透”,而追究和懲罰等則是“越界”行為。在三重邊界的整體視角下,作為微觀層次的手段邊界應(yīng)服從于法理邊界和職能邊界,即“穿透式”金融監(jiān)管的具體手段不能超越法律允許的范圍,不能違背法律授予其服務(wù)于金融而非損害金融秩序的初衷,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮將金融監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)化的作用,而不能起到維護(hù)當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式的負(fù)面效應(yīng)。

        (2)應(yīng)從整體平衡角度界定手段邊界。從平衡一致說角度來看,“穿透式”金融監(jiān)管的目標(biāo)之一是平衡金融風(fēng)險(xiǎn)、功能性監(jiān)管和金融創(chuàng)新三者之間的關(guān)系。因此,如果對所有金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品進(jìn)行“穿透”就會(huì)打破這一平衡,不利于金融創(chuàng)新的發(fā)展。該邊界在于金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品體量的裁定:當(dāng)面對體量較小、不能對金融產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)態(tài),應(yīng)選擇金融沙盒等傳統(tǒng)監(jiān)管模式,這樣既保護(hù)了金融創(chuàng)新的環(huán)境,又節(jié)省了監(jiān)管成本。尤其是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)意識到該金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品是一種明顯服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融創(chuàng)新時(shí),更應(yīng)該避免通過“穿透”損害其發(fā)展。遵循這一原則,如遇較大體量的金融產(chǎn)品,也應(yīng)進(jìn)行科學(xué)合理的權(quán)衡,如“穿透”可能對有助于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融主體造成較大的金融風(fēng)險(xiǎn),則應(yīng)進(jìn)行慎重的衡量?!按┩浮钡谋举|(zhì)是公法,而被“穿透”的信息則屬于私法范疇,因此只有在金融產(chǎn)品的法律形式被濫用、存在明顯的金融風(fēng)險(xiǎn)、不同監(jiān)管規(guī)則下的金融產(chǎn)品發(fā)生混合、出現(xiàn)不當(dāng)控制的情況、企業(yè)資產(chǎn)無法清償債務(wù)時(shí)才可以采取“穿透”手段。即使已經(jīng)發(fā)現(xiàn)上述情況,也應(yīng)留給企業(yè)進(jìn)行抗辯的機(jī)會(huì)。如監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受企業(yè)抗辯后仍然希望進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管,則公布所做出的法益衡量內(nèi)容,并提交人民法院裁判并獲準(zhǔn)后方可實(shí)施“穿透”的實(shí)際步驟。為了防止監(jiān)管權(quán)力的過度擴(kuò)張,應(yīng)以列舉式的形式將主體與資產(chǎn)資金投向列出,以避免發(fā)生監(jiān)管代替市場自由選擇的后果。

        (3)應(yīng)從成本角度界定“穿透式”金融監(jiān)管的邊界。當(dāng)在資金來源的“穿透式”監(jiān)管中,如果“穿透”目標(biāo)為自然人,那么在投資人有限的私募基金情況下是可以達(dá)到的,而在投資人數(shù)眾多的公募基金情況下則幾乎難以實(shí)現(xiàn)。此時(shí),私募基金與公募基金的界限也就是“穿透式”金融監(jiān)管的邊界。

        四、結(jié)論

        “穿透式”金融監(jiān)管本身是一種在相關(guān)法律框架下不斷發(fā)展的監(jiān)管手段,透過交易的表面現(xiàn)象識別交易的本質(zhì),其核心功能在于事實(shí)發(fā)現(xiàn)和確定金融監(jiān)管規(guī)則?!按┩甘健苯鹑诒O(jiān)管邊界的界定研究是伴隨著“穿透式”金融監(jiān)管本身發(fā)展而發(fā)展的,但是無論其形式和手法如何發(fā)展,都應(yīng)在法律的框架下實(shí)施。隨著我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和金融信息的愈發(fā)精確,未來的“穿透式”金融監(jiān)管成本會(huì)越來越低,邊界的界定也會(huì)越來越精準(zhǔn),對風(fēng)險(xiǎn)的防范功能也將體現(xiàn)得越來越完備。

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        作者簡介:常柳溪(1994- ),女,籍貫:山西太原,圣路易斯華盛頓大學(xué),研究生,研究方向:經(jīng)濟(jì)法

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