李潤迪

[摘 要]我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是組成國家的主要元素之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作狀況直接影響著我國農(nóng)村乃至整個國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。基于此，文章以山東省巨野縣陶廟鎮(zhèn)為研究對象，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的問題，提出相應的對策。希望能夠在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的開展提供一些參考。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;農(nóng)村發(fā)展;制約因素;對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.113

在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，在農(nóng)村乃至整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作狀況直接關(guān)系到國家各項政策能否真正落實。近年來，在脫貧攻堅戰(zhàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力推進下，我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生了可喜的變化。但作為行政機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其工作現(xiàn)狀仍普遍存在深層次的矛盾與問題。財政短缺、人力資源匱乏、責大權(quán)小等一系列問題很大程度上制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的順利開展。文章以山東省陶廟鎮(zhèn)為典型案例，通過實地調(diào)研，掌握了陶廟鎮(zhèn)政府工作的總體情況，從內(nèi)部和外部兩個方面分析了制約其開展工作的因素，并總結(jié)出可供借鑒的對策。

1 陶廟鎮(zhèn)基本情況簡介

陶廟鎮(zhèn)位于山東省西南部，距其所屬縣城東南30千米處，總面積51平方千米，耕地面積5.98萬畝。截至目前，全鎮(zhèn)共有人口4.21萬人，其中回族2002人;38個黨支部，黨員1051名，33個行政村，41個自然村（其中包括4個回族自然村）。鎮(zhèn)機關(guān)共有工作人員63人，其中行政編制34人、事業(yè)編制29人。陶廟鎮(zhèn)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，主導產(chǎn)業(yè)為棉花、大蒜、辣椒等。2019年，陶廟鎮(zhèn)工商稅收共計1285萬元。近年來，陶廟鎮(zhèn)在各級黨委政府的領(lǐng)導下，經(jīng)濟社會發(fā)展有了明顯的進步，但其政府工作中仍存在著一些問題。

2 制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的內(nèi)部因素

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊伍能力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運作中，工作人員能力在很大程度上決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務建設(shè)水平。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陶廟鎮(zhèn)的干部隊伍有兩個突出的問題。

（1）干部隊伍老齡化。目前，陶廟鎮(zhèn)機關(guān)共有行政編制34人，事業(yè)編制29人，其中2人因病長期請假，正常上崗人員61人。在正常上崗人員61人中，平均年齡達到了46.7歲，年齡結(jié)構(gòu)以“60后”“70后”為主，“80后”僅有7人。工作人員普遍年齡偏大，精力的不足使他們無法應對繁重的工作。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的行政單位，其工作往往是非常繁重的。2019年上級通過黨政內(nèi)網(wǎng)發(fā)送給陶廟鎮(zhèn)的通知就多達5138條，最多的2019年9月發(fā)送的通知達到572條，平均每天近20條。在這樣的工作壓力下，一支老齡化的干部隊伍難以保證工作的質(zhì)量。隊伍老齡化還造成工作人員接受新事物能力不強，有些工作人員甚至不能熟練運用電腦打字。當前，在我國電子政務建設(shè)的推進下，對政府工作人員操作計算機的能力要求有所提高，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于干部隊伍老齡化，可以熟練操作計算機的并不多。在陶廟鎮(zhèn)，每遇到報表、文件制作等較復雜的操作，很多中老年工作人員則完全不能上手，只能去委托熟悉計算機操作的同事，這也一定程度地影響了工作效率。

（2）干部隊伍低學歷化。據(jù)陶廟鎮(zhèn)的資料顯示，該鎮(zhèn)行政編制人員中，本科及以上學歷8人，大專學歷14人，中專以下學歷12人;事業(yè)編制人員中，大專學歷10人，其余19人均為中專以下學歷。文化層次低，導致干部隊伍理論水平不高，缺乏專業(yè)知識，而且思想觀念陳舊、視野不寬，無法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展做出具有遠見卓識的決策。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員籍貫較為單一，造成人情關(guān)系復雜

在我國的城市尤其是中大城市，與政府機關(guān)工作人員有交情的市民往往不多，但這一情況在鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻非常普遍。以陶廟鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)61名上崗人員中，半數(shù)以上為陶廟鎮(zhèn)本鎮(zhèn)人，又有約1/4來自陶廟鎮(zhèn)毗鄰的謝集鎮(zhèn)與獨山鎮(zhèn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身面積較小，這部分干部又在鎮(zhèn)上長期生活，所以在當?shù)厝罕娭杏兄S多的親屬、朋友。在陶廟鎮(zhèn)，與某位或者某幾位鎮(zhèn)政府干部沾親帶故的村民不在少數(shù)。近年來，在脫貧攻堅戰(zhàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的壓力與部署下，各項工作要求越來越高，標準越來越嚴，然而這些工作有時難以得到當?shù)厝罕姷睦斫狻Ｓ绕涫怯龅江h(huán)保、國土執(zhí)法、拆除違建等可能觸及一部分人利益的工作時，人情干擾十分嚴重。在這種情況下，鎮(zhèn)政府工作人員礙于情面，難以下定決心將工作正常進行，造成很多工作最后不了了之。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任與權(quán)力不對等

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任大、權(quán)力小或者有責任卻無對應的權(quán)力也是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主要內(nèi)部因素之一。管理學家亨利·法約爾提出過14條管理原則，其中一條就是權(quán)責要對等，權(quán)力小、責任大會造成管理者履行職責的困難。據(jù)了解，陶廟鎮(zhèn)政府每年都要向上級簽訂維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、環(huán)保、國土、計劃生育、扶貧攻堅等十幾類責任書，到了年底都要逐一驗收。令當?shù)馗刹扛械綖殡y的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了很多責任，但一些重要的人、財、物的權(quán)力卻掌握在區(qū)縣一級。有些上級交辦的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不處理是失職，上級要追究，想處理又難免有所顧慮。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)有處理違法建筑的責任，但所需要的行政執(zhí)法權(quán)、行政處罰權(quán)等都在上級，這就給拆除違建帶來了一定的困難。

3 制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的外部因素

3.1 財政困難制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展

當前，除我國少數(shù)先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的現(xiàn)象仍普遍存在。2019年，陶廟鎮(zhèn)工商稅收1285萬元，分流人員工資、各類保險、車補、遺屬補助、辦公費、地租等各項支出近1200萬元。財政在保障正常辦公支出和人員工資的情況下，幾乎所剩無幾。近年來，按照上級要求，農(nóng)村醫(yī)療保障、公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等方面的支出不斷加大，收入?yún)s增長緩慢，捉襟見肘的財政狀況無法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展提供足夠的動力。

3.2 干部晉升空間小，制約工作積極性

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最低一級的政權(quán)，級別低、領(lǐng)導崗位少的特點無法給干部提供充足的職務上升渠道。雖然從我國現(xiàn)行的公務員法來看，普通干部與正科級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長之間只有副科級一個層級，但實際中還有正副股所級兩個非正式級別。而且，我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身作為一個科級單位，能提供的科級領(lǐng)導崗位并不多，導致正股級就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務的天花板。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作十幾年甚至更長時間，最后卻因為年齡過線或者崗位不足不能夠安排副科級職務。在對陶廟鎮(zhèn)部分干部的訪談中，很多干部反映由于看不到升職的希望，對工作提不起干勁。陶廟鎮(zhèn)鎮(zhèn)長也表示，由于晉升空間有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自甘平庸的工作態(tài)度很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的開展。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展條件不理想，難以吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能很好地招商引資，有一個重要的制約因素就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身缺乏經(jīng)濟發(fā)展的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對城市來說，地處偏遠，交通不便;同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本以農(nóng)業(yè)為主導，工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，鎮(zhèn)上的勞動力也基本去城市謀求更好發(fā)展，無法為企業(yè)的發(fā)展提供充分保障。

4 針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作制約因素的對策建議

4.1 上級部門應給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多支持

（1）下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的權(quán)力。從陶廟鎮(zhèn)的實際來看，有兩個方面的權(quán)力亟須適當下放。一是下放涉及經(jīng)濟發(fā)展的審批權(quán)，如一定面積的農(nóng)村集體經(jīng)濟用地審批權(quán)，鎮(zhèn)級發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)用地指標等，助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟;二是下放一定的執(zhí)法權(quán)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的權(quán)威性。另外，可以考慮賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的人事權(quán)和財權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理更有活力。

（2）加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大多并不寬裕的實際情況，對不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)應獨立承擔的職責范圍內(nèi)的事務，例如環(huán)境治理、水利設(shè)施等，確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助的，要按照“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，通過專項的轉(zhuǎn)移支付，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持保障。

（3）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要多關(guān)照。首先，合理寬容鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作中的失誤?！吧厦媲l線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務繁重的實際情況使陶廟鎮(zhèn)很多干部都應接不暇，一些干部雖然兢兢業(yè)業(yè)，但也難免因為精力和能力的不足在工作中出現(xiàn)失誤。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作中的失誤，只要是出于公心、確實盡了力，要適當?shù)貙捜荩苊飧刹壳谇趹┕ぷ髯詈笫艿降膮s是問責和處分。其次，在干部任用方面，對于能力強、工作突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，應優(yōu)先考慮提拔重用，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打通職務晉升的通道，提高干部工作積極性。

4.2 大力引進青年人才

青年人才創(chuàng)造力強、精力旺盛，還有著高學歷和專業(yè)知識，把他們引進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，可以給整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作帶來希望與活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過提高福利待遇、改善工作環(huán)境等方式，吸引熟悉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃、社會管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化教育等方面專業(yè)知識的青年人才，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作打開局面。

4.3 著力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)

目前來看，只有改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，減少農(nóng)業(yè)所占比重，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能逐步縮小與城市的差距。從陶廟鎮(zhèn)的實際情況來看，首先，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，可以充分利用棉花、辣椒等自身農(nóng)產(chǎn)品的資源優(yōu)勢，引進資金和技術(shù)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提高產(chǎn)品附加值。如此，既可以增加政府稅收，緩解財政困難，也可以增加農(nóng)民收入。其次，可以開發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)，陶廟鎮(zhèn)有著整個魯西地區(qū)為數(shù)不多的少數(shù)民族居住區(qū)，可以因地制宜，挖掘回族民族特色資源，建設(shè)民族風情小鎮(zhèn)，為陶廟聚集人氣。同時，可以利用鄉(xiāng)村的田園與湖泊，引進采摘、垂釣等帶有鄉(xiāng)村特色的休閑娛樂項目。

4.4 加強對干部的教育與激勵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作缺乏積極性的現(xiàn)象在全國普遍存在，要改變這一現(xiàn)狀，可以通過教育和激勵兩個途徑。

（1）教育。針對干部工作敷衍的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強對干部隊伍的理想信念教育，春風化雨，使干部逐步樹立為人民謀幸福的使命感和責任意識。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中人情關(guān)系干擾的現(xiàn)象，要引導干部站在黨紀國法的角度思考問題，讓干部存有敬畏之心，并自覺遵守。

（2）激勵。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的層面，要建立合理的績效考核制度，按照管理學物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合的原則，表彰積極工作的干部，并給予獎金、獎品等物質(zhì)激勵;表現(xiàn)突出者，可以安排更重要的職務，并向上級推薦。同時結(jié)合負激勵，對消極落后的干部，要堅決懲治問責。如此，干部工作積極性不高的現(xiàn)象自然會得到好轉(zhuǎn)。

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