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        基層政府績效評(píng)價(jià)進(jìn)程中的公眾參與狀況研究

        2021-08-11 22:53:11王曉燕
        中國市場(chǎng) 2021年7期
        關(guān)鍵詞:基層政府公眾參與績效評(píng)價(jià)

        王曉燕

        [摘 要]公眾參與政府績效評(píng)價(jià)既代表了我國民主進(jìn)程的加快,也體現(xiàn)了政府以民為本執(zhí)政理念的貫徹落實(shí)。目前,盡管公眾在基層政府的績效評(píng)價(jià)進(jìn)程中發(fā)揮了有效作用,但由于公民參與意識(shí)薄弱、參與渠道不暢、運(yùn)行機(jī)制不健全等因素制約,導(dǎo)致公民參與的持續(xù)性受到影響。解決上述問題的核心環(huán)節(jié)在于通過多種舉措提升公眾的主體地位,在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建起科學(xué)、全面、有效的公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)路徑。

        [關(guān)鍵詞]基層政府;績效評(píng)價(jià);公眾參與

        [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.109

        1 前言

        政府績效評(píng)價(jià)始于20世紀(jì)70年代,由于其主旨在于提升投入產(chǎn)出比,因而很好地兼顧了政府在公共管理中的效能、效率和效益,得到了全球各地諸多政府組織的采納和信任,逐漸在全球范圍內(nèi)興起?,F(xiàn)階段,基層政府績效評(píng)價(jià)進(jìn)程中,盡管公眾的參與熱情高漲,但由于制度、體制、形式、方法等多種因素的制約,公眾參與在很大程度上流于形式,這種“形式大于內(nèi)容”的參與模式效果十分有效?;谶@一背景,文章從凸顯公眾參與的主體性入手,為公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了有效探索。

        2 公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析

        公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià),是民主政治發(fā)展的必然結(jié)果,也是社會(huì)主義制度下“人民當(dāng)家做主”這一理念的最好詮釋。各地在開展過程中,基于部門、單位自身的實(shí)際特點(diǎn),因地制宜地采取“網(wǎng)民評(píng)價(jià)政府”“民主測(cè)評(píng)政府職能部門”“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”“千人測(cè)評(píng)政府”“民評(píng)官”等多種形式,形成了“政府主導(dǎo)、自下而上、上下呼應(yīng)”的趨勢(shì)[1]。通過公眾的廣泛參與,有助于提升政府的工作效率、效能,提升各項(xiàng)工作的透明度、公開性;有助于促進(jìn)各項(xiàng)決策、制度、措施更好地落到實(shí)處,確保其發(fā)揮應(yīng)有作用;有助于提升公眾的參與權(quán)、保障其知情權(quán)、健全其表達(dá)權(quán),促進(jìn)政府部門與公眾之間更好地溝通、協(xié)商。

        基層政府雖然處于整個(gè)政府體系中的最底層,但數(shù)量眾多并與當(dāng)?shù)鼐用裰苯咏佑|,因此,其運(yùn)行是否順暢直接關(guān)乎當(dāng)?shù)匚幕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)秩序安定甚至國家政治穩(wěn)定,是國家安全運(yùn)行的基本保障。盡管與居民的日常生活保持了最緊密的聯(lián)系,但基層政府在績效評(píng)價(jià)層面,公眾參與主要停留在理論層面,在實(shí)踐層面的參與性卻相對(duì)不足,直接削弱了公眾參與政府績效評(píng)價(jià)這一模式的有效性和針對(duì)性。

        3 公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)的障礙與制約

        盡管公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià),對(duì)于政府、個(gè)人、社會(huì)都具有重要意義,但受到多種現(xiàn)實(shí)因素的制約,這一模式的可持續(xù)性無法得到保障,總結(jié)這些障礙性因素的成因,大致有以下幾類。

        第一,公眾參與渠道不暢,參與機(jī)制不健全。公眾對(duì)基層政府的績效進(jìn)行有效評(píng)價(jià),最為關(guān)鍵的是要實(shí)現(xiàn)渠道暢通、機(jī)制健全,這是這一模式能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提,也是發(fā)揮真正效果的保障。但現(xiàn)階段,由于相關(guān)法律制度不健全、政府信息公開制度不完善、政府與公眾之間缺少有效溝通機(jī)制等原因,導(dǎo)致公眾在參與基層政府績效評(píng)估方面受到影響和制約。由于渠道不暢、機(jī)制不完善,即便公眾自身參與的積極性很高,但來自客觀條件的限制和束縛,導(dǎo)致參與的成本、風(fēng)險(xiǎn)等不可控因素增加。公眾作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”[2],他們會(huì)考慮參與的機(jī)會(huì)成本與預(yù)期收入的比較,在很多情況下也就失去了主動(dòng)參與的熱情,導(dǎo)致這一模式自身的作用難以有效發(fā)揮。

        第二,公眾積極性不高,主動(dòng)參與意識(shí)薄弱。受到傳統(tǒng)思維的影響和束縛,長期以來,“官本位”思想一直占據(jù)主導(dǎo)地位,這導(dǎo)致相當(dāng)一部分公眾對(duì)政府事務(wù)缺乏積極性和主動(dòng)性,甚至個(gè)別極端的觀點(diǎn)認(rèn)為“政府各項(xiàng)事務(wù)與我無關(guān)”,在這一傳統(tǒng)思維模式的影響下,公眾的參與意識(shí)受到影響,導(dǎo)致對(duì)相關(guān)事務(wù)的積極性不高。此外,參與基層政府績效評(píng)價(jià),對(duì)公眾的素質(zhì)、能力提出了一定的要求,長期以來,公眾在這一方面并未足夠重視,放松了對(duì)相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)的學(xué)習(xí)和技能的提升,導(dǎo)致公眾在該領(lǐng)域的能力存在欠缺,削弱了自身的參與意識(shí)和參與能力。

        第三,政府占據(jù)主導(dǎo)地位,公眾作用發(fā)揮有限?,F(xiàn)階段,雖然基層政府推出了公眾參與績效評(píng)價(jià)制度,但該項(xiàng)制度的出臺(tái)到具體實(shí)施,再到最后評(píng)價(jià)結(jié)果的公布等所有環(huán)節(jié),都是政府及其相關(guān)部門發(fā)揮主導(dǎo)作用,占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。與之形成鮮明對(duì)比的是,公眾只得作為被動(dòng)的參與者,既無權(quán)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)、流程提出優(yōu)化的建議和措施,同時(shí)在現(xiàn)存的各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)可發(fā)揮自身作用的空間也相對(duì)較為有限??偠灾?,由于公眾參與的范圍和層次都十分受限,導(dǎo)致這一模式“有名無實(shí)”[3],在促進(jìn)基層政府提升績效方面的作用也相對(duì)有限,與這一模式設(shè)立的初衷存在一定差距。

        3 基層政府績效評(píng)估中的多元化公民角色

        公眾在社會(huì)生活中扮演著多元化角色,認(rèn)可這一觀點(diǎn)是推動(dòng)公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)并發(fā)揮既定作用的前提和關(guān)鍵。之前的模式之所以最終淪為形式,在很大程度上是由于忽視了公眾角色的多元化,采用單一的“顧客視角”開展評(píng)價(jià)活動(dòng),導(dǎo)致在基層政府績效評(píng)價(jià)中不能持續(xù)發(fā)揮作用。因此,完善、有效地公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)制度的形成,要從肯定公眾角色的多元化入手。

        第一,利益相關(guān)者。這一角色涉及的人群較多,包括所有關(guān)心公眾利益的社會(huì)群體,如居民、選民、納稅人、公共服務(wù)的對(duì)象等。讓這一群體參與基層政府績效評(píng)價(jià),是對(duì)其主人翁地位的肯定與認(rèn)可。政府績效的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上就是為政府的利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益而進(jìn)行工作的努力程度和效果[4]?;诖耍挥凶畲笙薅葘⑷w利益相關(guān)者全部納入這一模式中來,共同參與到績效評(píng)價(jià)體系中,這既是實(shí)施這一模式的題中之意,同時(shí)也是確??冃гu(píng)價(jià)持續(xù)性、全面性、有效性的前提和關(guān)鍵。

        第二,活動(dòng)家。公眾在社會(huì)生活中的所有行動(dòng)都是參與社會(huì)活動(dòng),因此,社會(huì)活動(dòng)家也是其極為重要的一個(gè)角色定位。同樣,在參與政府績效評(píng)價(jià)的過程中,公眾是對(duì)社會(huì)活動(dòng)的參與,也是踐行其社會(huì)活動(dòng)家角色的一種實(shí)際行動(dòng)。在這一活動(dòng)的參與中,公眾希望通過自身的參與獲得相應(yīng)的回應(yīng),甚至某些方面得到改觀與完善,這樣才能激勵(lì)其進(jìn)一步參與其中,同時(shí),公眾對(duì)服務(wù)改善和自身參與的滿意度也會(huì)更高。

        第三,重大問題籌劃者。關(guān)于這一角色的定位相對(duì)較為寬泛,因此,公眾人群眾多,無論是研究各項(xiàng)決策的可接受性與可行性、了解關(guān)鍵問題的相關(guān)動(dòng)因,還是確定相關(guān)重大問題的處理順序、為重大事項(xiàng)制定長期戰(zhàn)略目標(biāo)等,任何一個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于涉事人而言都意義深遠(yuǎn),而公眾作為最主要的參與者,通過參與基層政府的績效評(píng)估可以促進(jìn)對(duì)重大問題籌劃能力的提升,還有助于其參與積極性的調(diào)動(dòng)。

        第四,評(píng)估者。在處理任何一個(gè)問題時(shí),公眾幾乎都在扮演評(píng)估者的角色,這是其最基本的角色定位。在參與基層政府績效評(píng)估的過程中,無論是政府的執(zhí)政能力,還是處理相關(guān)事務(wù)的效率、態(tài)度、決策的科學(xué)性等問題,公眾都會(huì)基于自身的角度,給出與之相匹配的評(píng)估,因此,評(píng)估者的角色在政府的績效評(píng)估中最不應(yīng)被忽視。

        4 公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)的路徑建構(gòu)

        科學(xué)、有效的基層政府績效評(píng)價(jià)模式,應(yīng)建立在對(duì)公民主體地位的認(rèn)可、保持其多元角色基礎(chǔ)之上。以此為前提,針對(duì)當(dāng)前公眾參與過程中遇到的一系列障礙性因素,因地制宜地提出與之相匹配的解決路徑,才能為公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)構(gòu)建起行之有效的路徑。

        第一,公民參與政府績效評(píng)估要漸進(jìn)推行,根據(jù)具體情況提升公眾的主體地位。盡管在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期,全國各地紛紛推動(dòng)公眾參與基層政府績效評(píng)估的進(jìn)程,公民的參與熱情和積極性也得到了極大調(diào)動(dòng),但實(shí)事求是地分析,由于公民自身主體性尚未得到有效發(fā)揮,加之各地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)層面的發(fā)展存在極大的不平衡,這導(dǎo)致“一刀切”的模式作用十分有限?;谶@一背景,各地應(yīng)結(jié)合自身多方面的發(fā)展實(shí)際情況,尤其應(yīng)該考量當(dāng)?shù)毓姷膮⑴c意識(shí)和參與能力,分階段、分步驟、循序漸進(jìn)地推進(jìn),在促進(jìn)公眾參與基層政府績效評(píng)估積極性、有效性的同時(shí),凸顯公眾的主體意識(shí)和參與意識(shí)。在具體操作環(huán)節(jié),可以先選擇具備民意調(diào)查條件的地區(qū)與公眾接觸較為密切的部門作為試點(diǎn),再逐步向其他地區(qū)、部門擴(kuò)展,穩(wěn)步推進(jìn)。

        第二,對(duì)公眾參與政府績效評(píng)估的體制進(jìn)行變革,提升公眾的“話語權(quán)”。在以往的評(píng)估模式中,政府占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì),公眾只能被動(dòng)地進(jìn)行打分或投票,在全過程中的存在感較弱、話語權(quán)受到嚴(yán)重制約。為了最大限度發(fā)揮績效評(píng)估的作用,可以賦予公眾更多的權(quán)利,即除了具備參與權(quán)之外,還可以增加一定程度的決策權(quán)和規(guī)則制度的制定權(quán),這也可以有效發(fā)揮公眾作為重大問題規(guī)劃者角色的作用。這一變革既有助于增加公眾對(duì)政府工作的知悉度,也可以促進(jìn)各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)與公眾普通生活之間的聯(lián)系,保證評(píng)價(jià)的有效性。更為關(guān)鍵的一點(diǎn)在于,公眾在參與過程中,或多或少地促進(jìn)了政府指標(biāo)與自身實(shí)際需求之間的匹配,這在很大程度上兼顧了雙方的核心利益,對(duì)于調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性、保持績效評(píng)估的可持續(xù)性意義重大。

        第三,根據(jù)不同的公民參與主體確定不同的測(cè)評(píng)對(duì)象和內(nèi)容。公眾的范疇十分寬泛,所代表的階層人數(shù)眾多而龐大,因此,在實(shí)際評(píng)估過程中,勢(shì)必要代表自身階層、群體的利益,如果評(píng)估對(duì)象與內(nèi)容不能形成很好的適配性,最終將降低績效評(píng)估的有效性,還會(huì)挫傷公眾參與的積極性。因此,在具體的操作執(zhí)行環(huán)節(jié),應(yīng)給予公眾實(shí)際定位,確定與之相適配的評(píng)估內(nèi)容,對(duì)公民群體進(jìn)行分類,讓特定類型的群體評(píng)價(jià)特定的對(duì)象和內(nèi)容[5],這樣既可以保證公眾對(duì)這一相關(guān)事務(wù)的關(guān)注度,同時(shí),也有效提升了相關(guān)評(píng)估活動(dòng)的公正性、科學(xué)性,最大限度降低了評(píng)估的盲目性、無序性。

        第四,政府加大政務(wù)公開力度,及時(shí)公布公眾評(píng)估結(jié)果。公眾參與基層政府績效評(píng)估,本身就是政務(wù)公開的一種方式,基于此,政府應(yīng)充分發(fā)揮電子政務(wù)的作用,及時(shí)、有效、客觀、全面地就公眾參與的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公布,在回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的同時(shí),也能夠通過回應(yīng)、溝通贏得公眾支持,促進(jìn)各項(xiàng)事務(wù)更好地開展。

        參考文獻(xiàn):

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