王曉燕
[摘 要]公眾參與政府績效評價既代表了我國民主進程的加快,也體現(xiàn)了政府以民為本執(zhí)政理念的貫徹落實。目前,盡管公眾在基層政府的績效評價進程中發(fā)揮了有效作用,但由于公民參與意識薄弱、參與渠道不暢、運行機制不健全等因素制約,導致公民參與的持續(xù)性受到影響。解決上述問題的核心環(huán)節(jié)在于通過多種舉措提升公眾的主體地位,在此基礎上,構建起科學、全面、有效的公眾參與基層政府績效評價路徑。
[關鍵詞]基層政府;績效評價;公眾參與
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.109
1 前言
政府績效評價始于20世紀70年代,由于其主旨在于提升投入產(chǎn)出比,因而很好地兼顧了政府在公共管理中的效能、效率和效益,得到了全球各地諸多政府組織的采納和信任,逐漸在全球范圍內(nèi)興起。現(xiàn)階段,基層政府績效評價進程中,盡管公眾的參與熱情高漲,但由于制度、體制、形式、方法等多種因素的制約,公眾參與在很大程度上流于形式,這種“形式大于內(nèi)容”的參與模式效果十分有效?;谶@一背景,文章從凸顯公眾參與的主體性入手,為公眾參與基層政府績效評價進行了有效探索。
2 公眾參與基層政府績效評價現(xiàn)狀分析
公眾參與基層政府績效評價,是民主政治發(fā)展的必然結果,也是社會主義制度下“人民當家做主”這一理念的最好詮釋。各地在開展過程中,基于部門、單位自身的實際特點,因地制宜地采取“網(wǎng)民評價政府”“民主測評政府職能部門”“萬人評議機關”“千人測評政府”“民評官”等多種形式,形成了“政府主導、自下而上、上下呼應”的趨勢[1]。通過公眾的廣泛參與,有助于提升政府的工作效率、效能,提升各項工作的透明度、公開性;有助于促進各項決策、制度、措施更好地落到實處,確保其發(fā)揮應有作用;有助于提升公眾的參與權、保障其知情權、健全其表達權,促進政府部門與公眾之間更好地溝通、協(xié)商。
基層政府雖然處于整個政府體系中的最底層,但數(shù)量眾多并與當?shù)鼐用裰苯咏佑|,因此,其運行是否順暢直接關乎當?shù)匚幕?jīng)濟發(fā)展、社會秩序安定甚至國家政治穩(wěn)定,是國家安全運行的基本保障。盡管與居民的日常生活保持了最緊密的聯(lián)系,但基層政府在績效評價層面,公眾參與主要停留在理論層面,在實踐層面的參與性卻相對不足,直接削弱了公眾參與政府績效評價這一模式的有效性和針對性。
3 公眾參與基層政府績效評價的障礙與制約
盡管公眾參與基層政府績效評價,對于政府、個人、社會都具有重要意義,但受到多種現(xiàn)實因素的制約,這一模式的可持續(xù)性無法得到保障,總結這些障礙性因素的成因,大致有以下幾類。
第一,公眾參與渠道不暢,參與機制不健全。公眾對基層政府的績效進行有效評價,最為關鍵的是要實現(xiàn)渠道暢通、機制健全,這是這一模式能夠正常運轉的基本前提,也是發(fā)揮真正效果的保障。但現(xiàn)階段,由于相關法律制度不健全、政府信息公開制度不完善、政府與公眾之間缺少有效溝通機制等原因,導致公眾在參與基層政府績效評估方面受到影響和制約。由于渠道不暢、機制不完善,即便公眾自身參與的積極性很高,但來自客觀條件的限制和束縛,導致參與的成本、風險等不可控因素增加。公眾作為理性的“經(jīng)濟人”[2],他們會考慮參與的機會成本與預期收入的比較,在很多情況下也就失去了主動參與的熱情,導致這一模式自身的作用難以有效發(fā)揮。
第二,公眾積極性不高,主動參與意識薄弱。受到傳統(tǒng)思維的影響和束縛,長期以來,“官本位”思想一直占據(jù)主導地位,這導致相當一部分公眾對政府事務缺乏積極性和主動性,甚至個別極端的觀點認為“政府各項事務與我無關”,在這一傳統(tǒng)思維模式的影響下,公眾的參與意識受到影響,導致對相關事務的積極性不高。此外,參與基層政府績效評價,對公眾的素質(zhì)、能力提出了一定的要求,長期以來,公眾在這一方面并未足夠重視,放松了對相關領域知識的學習和技能的提升,導致公眾在該領域的能力存在欠缺,削弱了自身的參與意識和參與能力。
第三,政府占據(jù)主導地位,公眾作用發(fā)揮有限?,F(xiàn)階段,雖然基層政府推出了公眾參與績效評價制度,但該項制度的出臺到具體實施,再到最后評價結果的公布等所有環(huán)節(jié),都是政府及其相關部門發(fā)揮主導作用,占據(jù)絕對優(yōu)勢地位。與之形成鮮明對比的是,公眾只得作為被動的參與者,既無權對各項指標、流程提出優(yōu)化的建議和措施,同時在現(xiàn)存的各個領域內(nèi)可發(fā)揮自身作用的空間也相對較為有限??偠灾?,由于公眾參與的范圍和層次都十分受限,導致這一模式“有名無實”[3],在促進基層政府提升績效方面的作用也相對有限,與這一模式設立的初衷存在一定差距。
3 基層政府績效評估中的多元化公民角色
公眾在社會生活中扮演著多元化角色,認可這一觀點是推動公眾參與基層政府績效評價并發(fā)揮既定作用的前提和關鍵。之前的模式之所以最終淪為形式,在很大程度上是由于忽視了公眾角色的多元化,采用單一的“顧客視角”開展評價活動,導致在基層政府績效評價中不能持續(xù)發(fā)揮作用。因此,完善、有效地公眾參與基層政府績效評價制度的形成,要從肯定公眾角色的多元化入手。
第一,利益相關者。這一角色涉及的人群較多,包括所有關心公眾利益的社會群體,如居民、選民、納稅人、公共服務的對象等。讓這一群體參與基層政府績效評價,是對其主人翁地位的肯定與認可。政府績效的內(nèi)涵實質(zhì)上就是為政府的利益相關者實現(xiàn)相關利益而進行工作的努力程度和效果[4]?;诖?,只有最大限度將全體利益相關者全部納入這一模式中來,共同參與到績效評價體系中,這既是實施這一模式的題中之意,同時也是確??冃гu價持續(xù)性、全面性、有效性的前提和關鍵。
第二,活動家。公眾在社會生活中的所有行動都是參與社會活動,因此,社會活動家也是其極為重要的一個角色定位。同樣,在參與政府績效評價的過程中,公眾是對社會活動的參與,也是踐行其社會活動家角色的一種實際行動。在這一活動的參與中,公眾希望通過自身的參與獲得相應的回應,甚至某些方面得到改觀與完善,這樣才能激勵其進一步參與其中,同時,公眾對服務改善和自身參與的滿意度也會更高。
第三,重大問題籌劃者。關于這一角色的定位相對較為寬泛,因此,公眾人群眾多,無論是研究各項決策的可接受性與可行性、了解關鍵問題的相關動因,還是確定相關重大問題的處理順序、為重大事項制定長期戰(zhàn)略目標等,任何一個環(huán)節(jié)對于涉事人而言都意義深遠,而公眾作為最主要的參與者,通過參與基層政府的績效評估可以促進對重大問題籌劃能力的提升,還有助于其參與積極性的調(diào)動。
第四,評估者。在處理任何一個問題時,公眾幾乎都在扮演評估者的角色,這是其最基本的角色定位。在參與基層政府績效評估的過程中,無論是政府的執(zhí)政能力,還是處理相關事務的效率、態(tài)度、決策的科學性等問題,公眾都會基于自身的角度,給出與之相匹配的評估,因此,評估者的角色在政府的績效評估中最不應被忽視。
4 公眾參與基層政府績效評價的路徑建構
科學、有效的基層政府績效評價模式,應建立在對公民主體地位的認可、保持其多元角色基礎之上。以此為前提,針對當前公眾參與過程中遇到的一系列障礙性因素,因地制宜地提出與之相匹配的解決路徑,才能為公眾參與基層政府績效評價構建起行之有效的路徑。
第一,公民參與政府績效評估要漸進推行,根據(jù)具體情況提升公眾的主體地位。盡管在當前一個時期,全國各地紛紛推動公眾參與基層政府績效評估的進程,公民的參與熱情和積極性也得到了極大調(diào)動,但實事求是地分析,由于公民自身主體性尚未得到有效發(fā)揮,加之各地在政治、經(jīng)濟、文化等多個層面的發(fā)展存在極大的不平衡,這導致“一刀切”的模式作用十分有限?;谶@一背景,各地應結合自身多方面的發(fā)展實際情況,尤其應該考量當?shù)毓姷膮⑴c意識和參與能力,分階段、分步驟、循序漸進地推進,在促進公眾參與基層政府績效評估積極性、有效性的同時,凸顯公眾的主體意識和參與意識。在具體操作環(huán)節(jié),可以先選擇具備民意調(diào)查條件的地區(qū)與公眾接觸較為密切的部門作為試點,再逐步向其他地區(qū)、部門擴展,穩(wěn)步推進。
第二,對公眾參與政府績效評估的體制進行變革,提升公眾的“話語權”。在以往的評估模式中,政府占據(jù)絕對優(yōu)勢,公眾只能被動地進行打分或投票,在全過程中的存在感較弱、話語權受到嚴重制約。為了最大限度發(fā)揮績效評估的作用,可以賦予公眾更多的權利,即除了具備參與權之外,還可以增加一定程度的決策權和規(guī)則制度的制定權,這也可以有效發(fā)揮公眾作為重大問題規(guī)劃者角色的作用。這一變革既有助于增加公眾對政府工作的知悉度,也可以促進各項評估指標與公眾普通生活之間的聯(lián)系,保證評價的有效性。更為關鍵的一點在于,公眾在參與過程中,或多或少地促進了政府指標與自身實際需求之間的匹配,這在很大程度上兼顧了雙方的核心利益,對于調(diào)動公眾參與的積極性、保持績效評估的可持續(xù)性意義重大。
第三,根據(jù)不同的公民參與主體確定不同的測評對象和內(nèi)容。公眾的范疇十分寬泛,所代表的階層人數(shù)眾多而龐大,因此,在實際評估過程中,勢必要代表自身階層、群體的利益,如果評估對象與內(nèi)容不能形成很好的適配性,最終將降低績效評估的有效性,還會挫傷公眾參與的積極性。因此,在具體的操作執(zhí)行環(huán)節(jié),應給予公眾實際定位,確定與之相適配的評估內(nèi)容,對公民群體進行分類,讓特定類型的群體評價特定的對象和內(nèi)容[5],這樣既可以保證公眾對這一相關事務的關注度,同時,也有效提升了相關評估活動的公正性、科學性,最大限度降低了評估的盲目性、無序性。
第四,政府加大政務公開力度,及時公布公眾評估結果。公眾參與基層政府績效評估,本身就是政務公開的一種方式,基于此,政府應充分發(fā)揮電子政務的作用,及時、有效、客觀、全面地就公眾參與的評估結果進行公布,在回應社會關切的同時,也能夠通過回應、溝通贏得公眾支持,促進各項事務更好地開展。
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