王曉燕

[摘 要]公眾參與政府績效評(píng)價(jià)既代表了我國民主進(jìn)程的加快，也體現(xiàn)了政府以民為本執(zhí)政理念的貫徹落實(shí)。目前，盡管公眾在基層政府的績效評(píng)價(jià)進(jìn)程中發(fā)揮了有效作用，但由于公民參與意識(shí)薄弱、參與渠道不暢、運(yùn)行機(jī)制不健全等因素制約，導(dǎo)致公民參與的持續(xù)性受到影響。解決上述問題的核心環(huán)節(jié)在于通過多種舉措提升公眾的主體地位，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建起科學(xué)、全面、有效的公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)路徑。

[關(guān)鍵詞]基層政府;績效評(píng)價(jià);公眾參與

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.109

1 前言

政府績效評(píng)價(jià)始于20世紀(jì)70年代，由于其主旨在于提升投入產(chǎn)出比，因而很好地兼顧了政府在公共管理中的效能、效率和效益，得到了全球各地諸多政府組織的采納和信任，逐漸在全球范圍內(nèi)興起?，F(xiàn)階段，基層政府績效評(píng)價(jià)進(jìn)程中，盡管公眾的參與熱情高漲，但由于制度、體制、形式、方法等多種因素的制約，公眾參與在很大程度上流于形式，這種“形式大于內(nèi)容”的參與模式效果十分有效?；谶@一背景，文章從凸顯公眾參與的主體性入手，為公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了有效探索。

2 公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析

公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)，是民主政治發(fā)展的必然結(jié)果，也是社會(huì)主義制度下“人民當(dāng)家做主”這一理念的最好詮釋。各地在開展過程中，基于部門、單位自身的實(shí)際特點(diǎn)，因地制宜地采取“網(wǎng)民評(píng)價(jià)政府”“民主測(cè)評(píng)政府職能部門”“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”“千人測(cè)評(píng)政府”“民評(píng)官”等多種形式，形成了“政府主導(dǎo)、自下而上、上下呼應(yīng)”的趨勢(shì)[1]。通過公眾的廣泛參與，有助于提升政府的工作效率、效能，提升各項(xiàng)工作的透明度、公開性;有助于促進(jìn)各項(xiàng)決策、制度、措施更好地落到實(shí)處，確保其發(fā)揮應(yīng)有作用;有助于提升公眾的參與權(quán)、保障其知情權(quán)、健全其表達(dá)權(quán)，促進(jìn)政府部門與公眾之間更好地溝通、協(xié)商。

基層政府雖然處于整個(gè)政府體系中的最底層，但數(shù)量眾多并與當(dāng)?shù)鼐用裰苯咏佑|，因此，其運(yùn)行是否順暢直接關(guān)乎當(dāng)?shù)匚幕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)秩序安定甚至國家政治穩(wěn)定，是國家安全運(yùn)行的基本保障。盡管與居民的日常生活保持了最緊密的聯(lián)系，但基層政府在績效評(píng)價(jià)層面，公眾參與主要停留在理論層面，在實(shí)踐層面的參與性卻相對(duì)不足，直接削弱了公眾參與政府績效評(píng)價(jià)這一模式的有效性和針對(duì)性。

3 公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)的障礙與制約

盡管公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)，對(duì)于政府、個(gè)人、社會(huì)都具有重要意義，但受到多種現(xiàn)實(shí)因素的制約，這一模式的可持續(xù)性無法得到保障，總結(jié)這些障礙性因素的成因，大致有以下幾類。

第一，公眾參與渠道不暢，參與機(jī)制不健全。公眾對(duì)基層政府的績效進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，最為關(guān)鍵的是要實(shí)現(xiàn)渠道暢通、機(jī)制健全，這是這一模式能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提，也是發(fā)揮真正效果的保障。但現(xiàn)階段，由于相關(guān)法律制度不健全、政府信息公開制度不完善、政府與公眾之間缺少有效溝通機(jī)制等原因，導(dǎo)致公眾在參與基層政府績效評(píng)估方面受到影響和制約。由于渠道不暢、機(jī)制不完善，即便公眾自身參與的積極性很高，但來自客觀條件的限制和束縛，導(dǎo)致參與的成本、風(fēng)險(xiǎn)等不可控因素增加。公眾作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”[2]，他們會(huì)考慮參與的機(jī)會(huì)成本與預(yù)期收入的比較，在很多情況下也就失去了主動(dòng)參與的熱情，導(dǎo)致這一模式自身的作用難以有效發(fā)揮。

第二，公眾積極性不高，主動(dòng)參與意識(shí)薄弱。受到傳統(tǒng)思維的影響和束縛，長期以來，“官本位”思想一直占據(jù)主導(dǎo)地位，這導(dǎo)致相當(dāng)一部分公眾對(duì)政府事務(wù)缺乏積極性和主動(dòng)性，甚至個(gè)別極端的觀點(diǎn)認(rèn)為“政府各項(xiàng)事務(wù)與我無關(guān)”，在這一傳統(tǒng)思維模式的影響下，公眾的參與意識(shí)受到影響，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)事務(wù)的積極性不高。此外，參與基層政府績效評(píng)價(jià)，對(duì)公眾的素質(zhì)、能力提出了一定的要求，長期以來，公眾在這一方面并未足夠重視，放松了對(duì)相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)的學(xué)習(xí)和技能的提升，導(dǎo)致公眾在該領(lǐng)域的能力存在欠缺，削弱了自身的參與意識(shí)和參與能力。

第三，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，公眾作用發(fā)揮有限?，F(xiàn)階段，雖然基層政府推出了公眾參與績效評(píng)價(jià)制度，但該項(xiàng)制度的出臺(tái)到具體實(shí)施，再到最后評(píng)價(jià)結(jié)果的公布等所有環(huán)節(jié)，都是政府及其相關(guān)部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。與之形成鮮明對(duì)比的是，公眾只得作為被動(dòng)的參與者，既無權(quán)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)、流程提出優(yōu)化的建議和措施，同時(shí)在現(xiàn)存的各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)可發(fā)揮自身作用的空間也相對(duì)較為有限?？偠灾?，由于公眾參與的范圍和層次都十分受限，導(dǎo)致這一模式“有名無實(shí)”[3]，在促進(jìn)基層政府提升績效方面的作用也相對(duì)有限，與這一模式設(shè)立的初衷存在一定差距。

3 基層政府績效評(píng)估中的多元化公民角色

公眾在社會(huì)生活中扮演著多元化角色，認(rèn)可這一觀點(diǎn)是推動(dòng)公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)并發(fā)揮既定作用的前提和關(guān)鍵。之前的模式之所以最終淪為形式，在很大程度上是由于忽視了公眾角色的多元化，采用單一的“顧客視角”開展評(píng)價(jià)活動(dòng)，導(dǎo)致在基層政府績效評(píng)價(jià)中不能持續(xù)發(fā)揮作用。因此，完善、有效地公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)制度的形成，要從肯定公眾角色的多元化入手。

第一，利益相關(guān)者。這一角色涉及的人群較多，包括所有關(guān)心公眾利益的社會(huì)群體，如居民、選民、納稅人、公共服務(wù)的對(duì)象等。讓這一群體參與基層政府績效評(píng)價(jià)，是對(duì)其主人翁地位的肯定與認(rèn)可。政府績效的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上就是為政府的利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益而進(jìn)行工作的努力程度和效果[4]?；诖耍挥凶畲笙薅葘⑷w利益相關(guān)者全部納入這一模式中來，共同參與到績效評(píng)價(jià)體系中，這既是實(shí)施這一模式的題中之意，同時(shí)也是確?？冃гu(píng)價(jià)持續(xù)性、全面性、有效性的前提和關(guān)鍵。

第二，活動(dòng)家。公眾在社會(huì)生活中的所有行動(dòng)都是參與社會(huì)活動(dòng)，因此，社會(huì)活動(dòng)家也是其極為重要的一個(gè)角色定位。同樣，在參與政府績效評(píng)價(jià)的過程中，公眾是對(duì)社會(huì)活動(dòng)的參與，也是踐行其社會(huì)活動(dòng)家角色的一種實(shí)際行動(dòng)。在這一活動(dòng)的參與中，公眾希望通過自身的參與獲得相應(yīng)的回應(yīng)，甚至某些方面得到改觀與完善，這樣才能激勵(lì)其進(jìn)一步參與其中，同時(shí)，公眾對(duì)服務(wù)改善和自身參與的滿意度也會(huì)更高。

第三，重大問題籌劃者。關(guān)于這一角色的定位相對(duì)較為寬泛，因此，公眾人群眾多，無論是研究各項(xiàng)決策的可接受性與可行性、了解關(guān)鍵問題的相關(guān)動(dòng)因，還是確定相關(guān)重大問題的處理順序、為重大事項(xiàng)制定長期戰(zhàn)略目標(biāo)等，任何一個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于涉事人而言都意義深遠(yuǎn)，而公眾作為最主要的參與者，通過參與基層政府的績效評(píng)估可以促進(jìn)對(duì)重大問題籌劃能力的提升，還有助于其參與積極性的調(diào)動(dòng)。

第四，評(píng)估者。在處理任何一個(gè)問題時(shí)，公眾幾乎都在扮演評(píng)估者的角色，這是其最基本的角色定位。在參與基層政府績效評(píng)估的過程中，無論是政府的執(zhí)政能力，還是處理相關(guān)事務(wù)的效率、態(tài)度、決策的科學(xué)性等問題，公眾都會(huì)基于自身的角度，給出與之相匹配的評(píng)估，因此，評(píng)估者的角色在政府的績效評(píng)估中最不應(yīng)被忽視。

4 公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)的路徑建構(gòu)

科學(xué)、有效的基層政府績效評(píng)價(jià)模式，應(yīng)建立在對(duì)公民主體地位的認(rèn)可、保持其多元角色基礎(chǔ)之上。以此為前提，針對(duì)當(dāng)前公眾參與過程中遇到的一系列障礙性因素，因地制宜地提出與之相匹配的解決路徑，才能為公眾參與基層政府績效評(píng)價(jià)構(gòu)建起行之有效的路徑。

第一，公民參與政府績效評(píng)估要漸進(jìn)推行，根據(jù)具體情況提升公眾的主體地位。盡管在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，全國各地紛紛推動(dòng)公眾參與基層政府績效評(píng)估的進(jìn)程，公民的參與熱情和積極性也得到了極大調(diào)動(dòng)，但實(shí)事求是地分析，由于公民自身主體性尚未得到有效發(fā)揮，加之各地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)層面的發(fā)展存在極大的不平衡，這導(dǎo)致“一刀切”的模式作用十分有限?；谶@一背景，各地應(yīng)結(jié)合自身多方面的發(fā)展實(shí)際情況，尤其應(yīng)該考量當(dāng)?shù)毓姷膮⑴c意識(shí)和參與能力，分階段、分步驟、循序漸進(jìn)地推進(jìn)，在促進(jìn)公眾參與基層政府績效評(píng)估積極性、有效性的同時(shí)，凸顯公眾的主體意識(shí)和參與意識(shí)。在具體操作環(huán)節(jié)，可以先選擇具備民意調(diào)查條件的地區(qū)與公眾接觸較為密切的部門作為試點(diǎn)，再逐步向其他地區(qū)、部門擴(kuò)展，穩(wěn)步推進(jìn)。

第二，對(duì)公眾參與政府績效評(píng)估的體制進(jìn)行變革，提升公眾的“話語權(quán)”。在以往的評(píng)估模式中，政府占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，公眾只能被動(dòng)地進(jìn)行打分或投票，在全過程中的存在感較弱、話語權(quán)受到嚴(yán)重制約。為了最大限度發(fā)揮績效評(píng)估的作用，可以賦予公眾更多的權(quán)利，即除了具備參與權(quán)之外，還可以增加一定程度的決策權(quán)和規(guī)則制度的制定權(quán)，這也可以有效發(fā)揮公眾作為重大問題規(guī)劃者角色的作用。這一變革既有助于增加公眾對(duì)政府工作的知悉度，也可以促進(jìn)各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)與公眾普通生活之間的聯(lián)系，保證評(píng)價(jià)的有效性。更為關(guān)鍵的一點(diǎn)在于，公眾在參與過程中，或多或少地促進(jìn)了政府指標(biāo)與自身實(shí)際需求之間的匹配，這在很大程度上兼顧了雙方的核心利益，對(duì)于調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性、保持績效評(píng)估的可持續(xù)性意義重大。

第三，根據(jù)不同的公民參與主體確定不同的測(cè)評(píng)對(duì)象和內(nèi)容。公眾的范疇十分寬泛，所代表的階層人數(shù)眾多而龐大，因此，在實(shí)際評(píng)估過程中，勢(shì)必要代表自身階層、群體的利益，如果評(píng)估對(duì)象與內(nèi)容不能形成很好的適配性，最終將降低績效評(píng)估的有效性，還會(huì)挫傷公眾參與的積極性。因此，在具體的操作執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)給予公眾實(shí)際定位，確定與之相適配的評(píng)估內(nèi)容，對(duì)公民群體進(jìn)行分類，讓特定類型的群體評(píng)價(jià)特定的對(duì)象和內(nèi)容[5]，這樣既可以保證公眾對(duì)這一相關(guān)事務(wù)的關(guān)注度，同時(shí)，也有效提升了相關(guān)評(píng)估活動(dòng)的公正性、科學(xué)性，最大限度降低了評(píng)估的盲目性、無序性。

第四，政府加大政務(wù)公開力度，及時(shí)公布公眾評(píng)估結(jié)果。公眾參與基層政府績效評(píng)估，本身就是政務(wù)公開的一種方式，基于此，政府應(yīng)充分發(fā)揮電子政務(wù)的作用，及時(shí)、有效、客觀、全面地就公眾參與的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公布，在回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的同時(shí)，也能夠通過回應(yīng)、溝通贏得公眾支持，促進(jìn)各項(xiàng)事務(wù)更好地開展。

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