四川大學經(jīng)濟學院 于思涵

一、背景

當前，伴隨著我國生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的調整，城鎮(zhèn)化步伐也隨之加快，城鎮(zhèn)化率從中華人民共和國成立之初的10.64%提升至2021年的63.89%，然而，城鎮(zhèn)擴張和耕地保護的沖突在城鎮(zhèn)化進程中無可避免:一方面，圈地熱潮日益洶涌，城市邊緣不斷延伸至周邊的農(nóng)村腹地，農(nóng)村集體土地以各種方式轉化為城鎮(zhèn)建設用地；另一方面，我國耕地資源急劇下降，農(nóng)戶進城務工導致耕地產(chǎn)出下降甚至閑置的情況屢見不鮮。經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地供需不平衡拖慢城鎮(zhèn)化進程和耕地屢遭侵吞危及糧食安全的兩大問題亟待解決，創(chuàng)新土地流轉機制的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策應運而生。然而在宅基地退出的過程中，征地安置問題重重，補償方式單一、補償標準過低和農(nóng)村補償機制的不合理使得農(nóng)戶的利益受到侵害，引發(fā)城鄉(xiāng)分配公平問題，不利于推動城鎮(zhèn)化進程。建立宅基地發(fā)展權定價機制，有利于解決上述問題，保障政府、村集體、企業(yè)和農(nóng)戶各方的合法權益。

二、概念界定

宅基地屬于農(nóng)村集體所有，是農(nóng)戶用來建造房屋及生活附屬設施并享有居住使用權的土地，歸為農(nóng)村建設用地的范疇。

增減掛鉤，是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，設立由建新區(qū)和拆舊區(qū)共同組成的項目區(qū)，整理出農(nóng)村地區(qū)有待拆舊的建設用地地塊并復墾為耕地，將整理土地結余出來的指標轉移到新增城鎮(zhèn)建設用地，保證項目區(qū)域內建設用地和耕地總量的動態(tài)平衡。宅基地發(fā)展權獨立于宅基地所有權，是一種包含變更土地現(xiàn)有用途和土地利用強度的財產(chǎn)權。本文探討的宅基地發(fā)展權主要講的是通過改變土地的利用方式，將只能用來居住自用的農(nóng)村宅基地整理為指標，借由指標交易變更為城鎮(zhèn)地區(qū)可作工業(yè)用途和商業(yè)開發(fā)的地塊。由于拆舊區(qū)復墾的宅基地發(fā)展權的實現(xiàn)地點并不在原地塊，而是通過交易轉移至建新區(qū)的地塊，因此宅基地發(fā)展權也是一種虛擬可轉讓的發(fā)展權。

三、宅基地發(fā)展權定價的機制比較

（一）行政主導下的增減掛鉤定價機制分析

在實施增減掛鉤政策之初，掛鉤指標在定價方面就呈現(xiàn)出鮮明的行政定價色彩：從掛鉤指標的配置方式來看，現(xiàn)行的增減掛鉤體制下大部分地區(qū)依舊采取行政配置的方式，在規(guī)劃項目區(qū)之初，市（縣）級政府就已經(jīng)敲定掛鉤指標的規(guī)模、數(shù)額、落地區(qū)位和調配手段，只有川渝和江浙地區(qū)初步引進市場機制來解決掛鉤指標供需矛盾的問題，而且仍在探索；從對拆舊區(qū)轉讓宅基地發(fā)展權的農(nóng)戶補償形式來看，多數(shù)地區(qū)主要采取的是宅基地換取安置點新房的方式，房屋置換標準和補償金額基本依照當?shù)卣贫ǖ膬r格標準發(fā)放，各地區(qū)存在較大差異。

在這種行政主導的機制下，主要采用成本逼近法的定價方法，基本公式為:

其中，V為土地價格，C為取得土地成本，D為土地開發(fā)費用，P為土地開發(fā)收益。

（二）宅基地發(fā)展權入市的市場機制設計

要想讓指標交易與流轉突破現(xiàn)有行政調控，打破原先行政調配指標的項目區(qū)內封閉運作的模式，需要構建市場主導的指標交易機制，并且由政府協(xié)同配合，使掛鉤指標能在區(qū)域內和區(qū)域間皆可交易。

政府協(xié)同合作的市場機制下,中央市場總體把控和調度，地方政府的職能在于配合中央政府上報指標信息和指標交易的實際執(zhí)行。由此可以將價格分解兩部分：第一部分源自指標本身凝結的資本和勞動，掛鉤指標在生產(chǎn)之時就包含了整理土地、拆舊、安置、補償、復墾等一系列生產(chǎn)成本；第二部分為指標購入方對未來土地預期增值收益估值后愿意支付的溢出價格，決定了掛鉤指標價格的波動區(qū)間，隨時調節(jié)指標交易雙方的買賣行為。

基于以上分析，宅基地發(fā)展權交易市場的模型構建如下：

圖1的D為簡化的建設用地指標競價曲線，隨著劃定的新增地塊從市中心向郊區(qū)的逐步推移，預期收益減少，需要指標的企業(yè)或政府愿意支付的指標價格下降。S表示原先可以轉移交易的宅基地發(fā)展權數(shù)量，由于長期被禁止私自流轉，因此它是一條不隨價格變化的垂線；在宅基地發(fā)展權入市后，農(nóng)村建設用地供給增加，S右轉傾斜成為S’。不僅均衡交易價格會下降（P1→P2），均衡交易指標數(shù)量也會增加（Q1→Q2），緩解了城市發(fā)展用地的緊缺程度，并且有助于調動開發(fā)商、政府和農(nóng)戶的積極性。另外，指標交易市場的建立有助于打破指標僅能在封閉的項目區(qū)內流轉運行的限制，新增建設用地均衡距離的增加（D1→D2）還會助推遠郊的建設用地也參與到城鎮(zhèn)化的建設和發(fā)展中去，城鎮(zhèn)化輻射半徑變廣。

圖1 宅基地發(fā)展權入市后的指標交易市場模型

（三）兩種定價機制的社會福利效應比較

根據(jù)農(nóng)村宅基地發(fā)展權是否入市，可分為行政主導的定價機制和市場主導的定價機制，從而構建出不完全競爭的以政府為主導的壟斷土地市場和完全競爭的土地市場。

分析圖2，在原來的行政主導下的定價機制中，宅基地發(fā)展權不能自由流轉，建設用地指標需求曲線是D，供給曲線是S，由于政府對新增城鎮(zhèn)建設用地有定額限制，政府充當土地的壟斷賣家，根據(jù)壟斷市場中邊際效益等于邊際成本（MRP=MC）的原則確定土地供應量Q1，此時政府向建設用地指標需求者賣出的土地指標價格為P1，而政府征收土地時可利用行政強制力以P=MC的價格購買，于是出讓宅基地的農(nóng)戶只能得到邊際成本MC=P的土地補償。矩陣陰影部分為政府作為壟斷者獲得的租金，也可視為壟斷的社會成本，因為建設用地指標的定額分配會引發(fā)尋租行為，比如開發(fā)商為獲得指標向政府的有關部門及官員施行的游說和行賄。除此以外，相較于完全競爭的土地市場，價格從P0升至P1，數(shù)量從Q0降至Q1，還會使社會承受無謂的福利損失，即為模型中的三角形陰影部分。當宅基地發(fā)展權可以自由入市流轉時，將指標交易市場簡化假設為完全競爭市場。政策的開放和競爭機制的引入會刺激建設用地指標需求增長，需求曲線右移至D’，和供給曲線相交于點C，新的土地價格和數(shù)量分別為P2和Q2，消費者剩余和生產(chǎn)者剩余都有所增加，需要建設用地指標的企業(yè)購買土地的成本降低，出讓宅基地的農(nóng)戶獲得宅基地發(fā)展權受益，尋租成本消失，社會整體福利大幅提升。

圖2 宅基地發(fā)展權入市前后的指標交易市場模型對比

綜上，宅基地發(fā)展權入市與否在很大程度上會影響土地資源的配置效率和社會整體福利狀況，從模型上來看，用市場配置資源比行政上的嚴格管控更有益于建設用地的調配和利用。

四、結論與政策建議

（一）研究結論

本文針對目前宅基地發(fā)展權的定價問題，通過對宅基地發(fā)展權定價機制的論述以及未來市場定價機制和模型的暢想，得到以下結論：第一、宅基地發(fā)展權入市對于宅基地發(fā)展權定價機制的統(tǒng)一和建立起到重大作用，在建設用地指標分配中引入市場機制會比單一的行政管理獲得更多的社會福利，更有利于土地資源高效配置。第二、為了實現(xiàn)市場機制對宅基地發(fā)展權的配置，中央地方政府須搭建統(tǒng)一的信息交易平臺，各地方政府借助該平臺可實現(xiàn)指標的跨區(qū)域流轉和交易。第三、考慮到我國土地資源的特殊性，宅基地發(fā)展權交易市場需要政府制定規(guī)則并予以監(jiān)管。第四、宅基地發(fā)展權定價機制的構建應堅持以市場為主導、政府管控為輔的原則，行政調控與市場機制相互配合，雙管齊下。

（二）政策建議

宅基地指標的價格既應反映真實的市場供求關系，也要有政府制定規(guī)則和行政管控來保障價格的合理性，因此，宅基地發(fā)展權的價格應由政府和市場兩個主體來共同確定。首先，應該讓市場決定價格。在傳統(tǒng)的增減掛鉤機制中，掛鉤指標不能跨區(qū)域流轉和交易，宅基地發(fā)展權價格的形成多為政府行政定價或交易雙方私下協(xié)商。然而，掛鉤指標在交易中也應當遵循市場價值規(guī)律，允許引入競爭機制調節(jié)指標的供需關系，構建指標交易市場，讓宅基地發(fā)展權價格能在市場供求變化和競爭中形成，讓價格更加合理，減少尋租費用。其次，政府應當輔助定價。土地作為公共資源具有很強的外部性,完全讓市場決定宅基地發(fā)展權價格會導致“市場失靈”，因此需要政府從土地指標價格入手進行管控。除了建立全國統(tǒng)一的指標交易信息平臺，政府還可以建立一個建設用地掛鉤指標儲備中心——通過在土地供需緩和之時收購和競拍地方的結余指標，儲備具有土地使用權與發(fā)展權的土地，以備未來某市（縣）急需指標、市場上又沒有可交易指標盈余時之需，實現(xiàn)土地資源的跨時期調配。除此之外，設立指標交易的最低保護價格和高價交易稅也能保證指標價格在合理區(qū)間浮動。以上綜合了市場定價和政府管制的宅基地發(fā)展權定價機制沒有將價格“一刀切”，既鼓勵了閑置宅基地的利用，也保障了宅基地的轉讓方得到應有的補償安置，還抑制了指標價格的劇烈波動。