蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法支隊 許仁平

2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、公安部等國家11部委對機動車超標排放違法上路行駛提出了“生態(tài)環(huán)境檢測取證、公安交管實施處罰、交通運輸監(jiān)督維修”的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法模式，但是，如何對機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測到的機動車超標排放違法上路行駛進行處罰，即所謂“非現(xiàn)場處罰”，現(xiàn)實中卻遇到一些問題和機制上的障礙,主要是遙感監(jiān)測系統(tǒng)與公安交管部門“電子警察平臺”在數(shù)據(jù)要求上不相容和不一致。由于不能依遙感監(jiān)測結果進行處罰，使得該類系統(tǒng)的監(jiān)管效能大打折扣，有的甚至被閑置，國家投入的大量資金難以收到管理效益。本文以法治和創(chuàng)新的思維，在對遙感監(jiān)測結果證據(jù)有效性的論證和法理分析的基礎上，提出機動車超標排放證據(jù)的形成流程，并以證據(jù)移交的方式將證據(jù)交由公安交管部門，由其依證據(jù)對機動車超標排放行為進行處罰的思路，從而避開現(xiàn)行公安交管部門內部機制上的障礙，使生態(tài)環(huán)境和公安交管的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法模式得到切實執(zhí)行。

一、目前機動車超標排放執(zhí)法工作所遇到的主要困難和問題

目前機動車超標排放執(zhí)法工作所遇到的困難和問題，主要集中在機動車排放遙感監(jiān)測（含黑煙車抓拍）上：一是認為公安部交管局發(fā)布的6063處罰代碼僅適用于現(xiàn)場處罰，不適用于非現(xiàn)場處罰；二是機動車排放遙感監(jiān)測所取得的圖像不符合有關技術規(guī)范，無法用于非現(xiàn)場處罰；三是機動車排放遙感監(jiān)測所取得的排放數(shù)據(jù)，因生態(tài)環(huán)境部門未取得計量認證而不具有法律效力。

上述困難和問題，有些屬于認識上的問題，有些是公安交管部門現(xiàn)行執(zhí)法機制上的問題，客觀上嚴重制約了機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)在執(zhí)法上的應用。

二、我國的法治原則

我國是一個社會主義的法治國家，我國法治的基本原則之一是“以事實為根據(jù)、以法律為準繩”。該原則包括不可分割的兩個方面：以事實為根據(jù)，要求辦理案件必須實事求是，依據(jù)客觀事實來認定案件事實；以法律為準繩，要求對案件的裁決必須依據(jù)法律規(guī)定。

在司法實踐上，案件事實是通過客觀證據(jù)來進行表述和認定的。就行政執(zhí)法而言，按照最高人民法院有關規(guī)定，證據(jù)應具有關聯(lián)性、合法性、真實性。即只要證據(jù)材料具備這“三性”就是有效證據(jù)，這是證據(jù)有效性的根本法則。而證據(jù)的形式依法包括：視聽資料和電子數(shù)據(jù)。

三、機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)合法性與關聯(lián)性分析

（一）監(jiān)測手段的合法性分析

關于遙感監(jiān)測，《中華人民共和國大氣污染防治法》第53條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境主管部門在不影響正常通行的情況下，可以通過遙感監(jiān)測等技術手段對在道路上行駛的機動車的大氣污染物排放狀況進行監(jiān)督抽測，公安機關交通管理部門予以配合。

筆者所在的安徽省，2019年1月新修訂的《安徽省機動車排氣污染防治辦法》（省政府288號令）和2019年3月《安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)柴油貨車污染防治攻堅戰(zhàn)實施方案的通知》均規(guī)定：遙感監(jiān)測取得的數(shù)據(jù)，可以作為環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)。機動車排放遙感監(jiān)測的合法性依據(jù)便是來源于此。

（二）監(jiān)測結果的合法性分析

前已述及，機動車超標排放執(zhí)法工作目前所面臨的問題之一是機動車排放遙感監(jiān)測所取得的排放數(shù)據(jù)，因生態(tài)環(huán)境部門未取得計量認證而不具有法律效力。筆者認為，這種認識是十分片面的。我國《大氣法》對于機動車排放檢驗機構，雖有計量認證方面的要求，但該法強調的是“機動車排放檢驗機構”而非行政管理部門。

2021年1月22日新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》對于行政機關依法依規(guī)利用電子技術監(jiān)控設備收集、固定違法事實有了新的規(guī)定：一是依照法律和規(guī)范標準進行法制和技術審核；二是電子技術監(jiān)控設備記錄違法事實須真實、清晰、完整、準確；三是確保電子技術監(jiān)控設備的設置要合理并有明顯標志，設置的地點應當向社會公布。強調未經審核或者經審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。該法條并未對電子技術監(jiān)控設備提出計量認證的要求。

機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)作為依據(jù)《大氣法》設立的一種電子技術監(jiān)控設備，毫無疑問應當遵守上述規(guī)定，其監(jiān)測結果應當經過法制審核和技術審核。同時，機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)作為一種環(huán)境監(jiān)測方面計量器具，應按《中華人民共和國計量法》規(guī)定，實行強制檢定。檢定應執(zhí)行《中華人民共和國國家計量技術規(guī)范——機動車排放污染物遙感檢測系統(tǒng)》（JJF1835－2020）。

（三）監(jiān)測結果與違法事實的關聯(lián)性分析

1.在用車排放標準

與機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)相關的在用車排放標準主要有：《柴油車污染物排放限值及測量方法（自由加速法及加載減速法）》（GB3847-2018），其中的8.2.2中規(guī)定：車輛排放有明顯可見煙度或煙度值超過林格曼1級，則判定排放檢驗不合格。這是“黑煙車”抓拍的重要依據(jù)。

《在用柴油車排氣污染物測量方法及技術要求（遙感檢測法）》（HJ845-2017），在“結果判定”中規(guī)定：連續(xù)兩次及以上同種污染物檢測結果超過表1規(guī)定的排放限值，且測量時間間隔在6個自然月內，則判定受檢車輛不合格。這是目前應用遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)判定機動車在行駛中是否超標的基本也是唯一的判據(jù)。

2.關聯(lián)性分析

機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)所獲取的車輛圖像或視頻，只要能清晰表明，車輛在行駛中有黑煙排出，按上述標準，即可判定為排放不合格，同時，由于圖像或視頻反映的是行駛中的車輛，即完全符合《大氣法》第113條所規(guī)定的違法構成要件，違法事實即能成立。

同理，機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)所獲取的監(jiān)測數(shù)據(jù)，結合相關圖片、視頻，其與違法事實的關聯(lián)性也完全成立。

四、機動車超標排放監(jiān)管執(zhí)法模式

根據(jù)機動車排放遙感監(jiān)測系統(tǒng)所取得監(jiān)測數(shù)據(jù)，通過圖1流程，可以得到機動車超標排放的有效證據(jù)。生態(tài)環(huán)境部門將機動車超標排放違法上路行駛的違法事實，通過證據(jù)移交的方式，移交公安交管部門，公安交管部門依證據(jù)依法予以處罰，從而實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境部門檢測取證、公安交管部門實施處罰”的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法模式。

圖1 機動車超標排放證據(jù)的形成流程

這里，我們需要厘清“排放檢驗不合格的機動車”這一概念，它不應僅是指機動車檢驗機構定期檢驗不合格的機動車，而應該包括監(jiān)管部門的各類監(jiān)督性抽測不合格的機動車，否則《大氣法》第53條第2款的規(guī)定便失去了存在的意義。6063處罰代碼的所代表的違法行為為“駕駛排放檢驗不合格的機動車上道路行駛的”，其所指代的并未限定是定期檢驗不合格的機動車上道行駛，該代碼也不涉及現(xiàn)場或非現(xiàn)場處罰問題，只要違法上路的事實成立，均應依法進行處罰。同時，處罰主體引用該代碼對違法行為進行處罰，其權力來源是《大氣法》，并不會因為引用該代碼而發(fā)生變更。所以，認為引用6063代碼就使對環(huán)境違法行為的處罰轉變?yōu)閷煌ò踩`法行為的處罰，這在法律上是不能成立的。