安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 姜良恒

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)土地資源出現(xiàn)了大量閑置問(wèn)題，從而造成城鎮(zhèn)土地資源無(wú)法獲得充足的可用資源，繼而對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生阻力。對(duì)此，應(yīng)根據(jù)土地資源的分布規(guī)律，提出全新的土地資源的空間利用方案，以發(fā)揮出土地資源的最大化效用，以此促使土地資源能為城鎮(zhèn)化發(fā)展給予重要依托。

一、城鎮(zhèn)化中土地資源利用問(wèn)題

（一）供給不足

在城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，土地資源存在較為明顯的供給不足問(wèn)題。我國(guó)作為人口大國(guó)，可利用的土地資源較為有限。根據(jù)2020年公布的最新數(shù)據(jù)：其中有44.2%土地用于建設(shè)民用住宅（以二三線城市為例），而其余55.8%則作為其它用地項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)，總量為31247萬(wàn)㎡。尤其隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，土地資源中的耕地資源也有所減少，并且用地建設(shè)量增長(zhǎng)率也趨于減弱趨勢(shì)。如（表1）所示，而且用于交易的土地資源也表現(xiàn)出不穩(wěn)定狀態(tài)，其中最為主要的原因是耕地資源的浪費(fèi)。部分進(jìn)城務(wù)工人員，在耕地缺乏勞動(dòng)力情況下出現(xiàn)閑置情況，但對(duì)于此類(lèi)資源，也未能得到有效開(kāi)發(fā)，促使土地資源供給量達(dá)不到城鎮(zhèn)化建設(shè)要求。

表1 我國(guó)35個(gè)二線與三線城市土地建設(shè)與交易情況

（二）分布不均

在土地資源利用過(guò)程中，常出現(xiàn)土地資源分布不均問(wèn)題。例如在部分城市出現(xiàn)勞動(dòng)力多于土地資源的人力浪費(fèi)情況。而某些地區(qū)的可用土地資源較少，甚至人均可用耕地也不能滿足實(shí)際需求。在這種背景下，土地資源分布不均衡，也會(huì)影響城鎮(zhèn)化土地資源利用效果。應(yīng)結(jié)合綜上表一中的相關(guān)數(shù)據(jù)，在35個(gè)二、三線城市中，土地的成交量有著明顯的上下浮動(dòng)差異大問(wèn)題。特別是在2019年呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，這就需要相關(guān)部門(mén)正確審視土地資源交易合理性。

（三）管理不全

土地資源除了能用于建設(shè)商用住宅、商用大廈外，還可作為耕地種植農(nóng)作物以及林木。而在對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃利用時(shí)，也需考慮土地管理效果，不能一昧對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā)，造成耕地資源遭受破壞，這樣將對(duì)我國(guó)民生、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響?，F(xiàn)階段需重新采取有效措施加強(qiáng)對(duì)耕地資源的保護(hù)，尤其是當(dāng)前開(kāi)展的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，常選擇在農(nóng)村土地資源上興建工廠，繼而對(duì)耕地資源的循環(huán)利用帶來(lái)?yè)p害[1]。

（四）征收不當(dāng)

在農(nóng)村地區(qū)常存在閑置土地或者荒地。為避免此部分土地資源出現(xiàn)損耗，常由政府職能部門(mén)對(duì)此部分土地進(jìn)行征收。而目前在執(zhí)行土地征收政策時(shí)，往往面臨著不透明風(fēng)險(xiǎn)，造成部分農(nóng)戶權(quán)益受損。因此，需從土地征收方面進(jìn)行優(yōu)化，既要提高土地資源利用率，又要實(shí)現(xiàn)合理規(guī)劃。

二、城鎮(zhèn)化中土地規(guī)資源利用策略

（一）加大耕地后備資源開(kāi)發(fā)力度

城鎮(zhèn)化中針對(duì)土地資源利用問(wèn)題，還可重點(diǎn)從耕地開(kāi)發(fā)上，提出可行性建議，并以土地資源統(tǒng)籌管理形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理利用。在進(jìn)行耕地開(kāi)發(fā)工作時(shí)，要求職能部門(mén)需在耕地資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上表現(xiàn)出一定作為，并注重其參與積極性，既要加強(qiáng)對(duì)土地資源的整理，又要充分發(fā)掘耕地資源的可用價(jià)值，以便于提高耕地效益。

以南陽(yáng)桐柏縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例，在2021年2月份，此地區(qū)秉承著因地制宜的原則，應(yīng)充分利用當(dāng)?shù)氐母刭Y源，不但擴(kuò)大了耕地資源的利用面積，而且還為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶經(jīng)濟(jì)效益的提高帶來(lái)了促進(jìn)作用。為進(jìn)一步推進(jìn)該地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展項(xiàng)目，專(zhuān)門(mén)啟動(dòng)耕地調(diào)研活動(dòng)，對(duì)耕地面積進(jìn)行匯總，并且還采用招投標(biāo)模式、獎(jiǎng)勵(lì)策略以及跟蹤審計(jì)機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)化中的耕地規(guī)劃做出改變，而且對(duì)于耕地還特意運(yùn)用管護(hù)保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)適宜開(kāi)發(fā)。此外，此區(qū)域在耕地開(kāi)發(fā)中還根據(jù)當(dāng)?shù)亍吧蕉嗟厣佟钡馁Y源特色，提出耕地整治項(xiàng)目，早在2016年，就曾對(duì)某村落中的70畝耕地進(jìn)行整治，并且還通過(guò)土地流轉(zhuǎn)政策，對(duì)耕地資源進(jìn)行合并，其中僅在一年時(shí)間里共計(jì)完成120畝流轉(zhuǎn)任務(wù)，并且75%的耕地資源作為花生作物的種植基地，經(jīng)過(guò)整治后已在原有150kg畝產(chǎn)效益上提高了100kg/畝。而且還提出長(zhǎng)達(dá)五年時(shí)間的土地資源利用計(jì)劃，即從2017年到2022年預(yù)計(jì)針對(duì)100畝閑置土地進(jìn)行二次利用，這樣才能對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源進(jìn)行充分利用，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)增收，這樣才能進(jìn)一步增加耕地開(kāi)發(fā)合理性?；诖?，各地區(qū)應(yīng)以此為基礎(chǔ)，其制定適合的土地資源利用方案。

（二）優(yōu)化土地資源交易條件

城鎮(zhèn)化中土地資源利用工作，還需進(jìn)一步優(yōu)化土地資源的交易條件，以避免出現(xiàn)土地資源交易不當(dāng)后果。關(guān)于土地資源的交易管理權(quán)，需由政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)，但還需注重放權(quán)，政府具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，但不能完全以強(qiáng)制干預(yù)的方式，其造成土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目完全成為政府項(xiàng)目，這樣將無(wú)法保證土地資源交易市場(chǎng)的規(guī)范化運(yùn)作。其一，政府需核查好交易市場(chǎng)中土地交易參與方的身份，以避免以資本主義利潤(rùn)權(quán)衡的方式，僅滿足小范圍人員的利益；其二，需拓寬土地資源交易渠道。盡量以公開(kāi)招投標(biāo)方式進(jìn)行交易，而且還需得到土地交易所等職能部門(mén)的管理，最終可促使土地資源利用項(xiàng)目成為城鎮(zhèn)化發(fā)展核心，使之具備完善的交易基礎(chǔ)。

事實(shí)上，我國(guó)在土地交易項(xiàng)目上每年都會(huì)提出新的舉措。以2020年完善土地交易市場(chǎng)提出的政策為例，國(guó)務(wù)院將農(nóng)田以外土地審批建設(shè)權(quán)轉(zhuǎn)交給省級(jí)政府、市級(jí)政府等，這樣可避免大范圍管控，造成局部區(qū)域無(wú)法順利對(duì)土地資源交易項(xiàng)目實(shí)施有效管理。與此同時(shí)，還在2020年實(shí)施放權(quán)舉措后，先后于上海、北京以及安徽江蘇等地進(jìn)行一年的建設(shè)用地審批委托試點(diǎn)，并從中分析放權(quán)后土地交易是否趨于合理。經(jīng)過(guò)種種土地規(guī)劃政策的落實(shí)與成果驗(yàn)證，可對(duì)當(dāng)前土地交易市場(chǎng)的完善化運(yùn)作給予助力。據(jù)此，需注重土地交易項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理，且杜絕一切違規(guī)行為[2]。

（三）加強(qiáng)土地資源保護(hù)管理

城鎮(zhèn)化發(fā)展是以農(nóng)村土地資源為基礎(chǔ)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。而在轉(zhuǎn)型中雖然要大力使用土地資源完善配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施，但也需要加強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)管理，不可剝奪土地資源的可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，否則將造成我國(guó)可用資源嚴(yán)重受損，甚至威脅民眾的基本利益。我國(guó)往年曾為了杜絕沙漠化現(xiàn)象種植大量林木，而且還推進(jìn)了退耕還林項(xiàng)目，促使我國(guó)沙漠化問(wèn)題得到了妥善處理。而在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，隨著城鎮(zhèn)設(shè)施的布置、住宅區(qū)的規(guī)劃，在利用土地資源時(shí)，還需以維護(hù)生態(tài)平衡的目標(biāo)，對(duì)土地資源進(jìn)行有效保護(hù)。尤其對(duì)于耕地資源，不可完全將其開(kāi)發(fā)為住宅規(guī)劃地，否則必然削弱土地資源與城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)性。如若出現(xiàn)發(fā)展矛盾，不利于維護(hù)群眾權(quán)益。因此，相關(guān)部門(mén)需有方向性的對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中使用的土地資源做好分類(lèi)。而對(duì)于部分優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)設(shè)定不可開(kāi)發(fā)條例。例如規(guī)定耕地周邊不可建設(shè)化工廠等帶有污染性物質(zhì)的城鎮(zhèn)建筑，又或是規(guī)定好每一項(xiàng)管理政策的管控周期，不能在頒布某項(xiàng)政策后，對(duì)其進(jìn)行反復(fù)修正。只有相關(guān)部門(mén)在土地保護(hù)上做出突出貢獻(xiàn)，才能為城鎮(zhèn)化發(fā)展中合理利用土地資源奠定基礎(chǔ)。因此，各級(jí)政府需出臺(tái)各種土地保護(hù)政策，用于協(xié)助城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展目標(biāo)[3]。

（四）完善農(nóng)村土地征收制度

若只依靠現(xiàn)有土地資源，通常都無(wú)法滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。因此，還需針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的閑置土地資源進(jìn)行征收，確保征收后既不會(huì)影響農(nóng)戶效益，又能為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的遞進(jìn)給予保障。一方面，在土地征收過(guò)程中，需按照土地征收制度中的各項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格加強(qiáng)管理監(jiān)督，以免違反市場(chǎng)交易條例，造成土地征收中出現(xiàn)強(qiáng)制征收、征收程序不合規(guī)等情況，各級(jí)政府以及管理部門(mén)都需要發(fā)揮好自身作用，凈化土地征收風(fēng)氣，要求參與土地征收項(xiàng)目的工作人員，以公正公開(kāi)的征收方式，為農(nóng)戶支付征收費(fèi)用。另一方面，還需遵照我國(guó)頒布的各項(xiàng)法律，應(yīng)充分尊重基層民眾的知情權(quán)。與此同時(shí)，還可采用下鄉(xiāng)宣傳、多媒體傳播等方式，為民眾普及土地征收知識(shí)，使其通過(guò)舉報(bào)、自我維權(quán)等綜合手段，積極配合征收部門(mén)完成征收任務(wù)。待順利征收后，可對(duì)征收的土地資源進(jìn)行合理利用，其中包括將其改造為商用住宅等，這些都需要先行在征收環(huán)節(jié)建立良好的征收管理機(jī)制，維護(hù)征收秩序。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城鎮(zhèn)化發(fā)展中關(guān)于土地資源利用問(wèn)題的解決，現(xiàn)已成為發(fā)展中的核心問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)從耕地土地開(kāi)發(fā)力度、土地資源交易條件、土地資源保護(hù)管理、農(nóng)村土地征收制度等方面著手，以便于在科學(xué)的土地規(guī)劃利用中，土地資源能展現(xiàn)出顯著價(jià)值，繼而在良好的土地利用條件下，促進(jìn)城鎮(zhèn)區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。