【關(guān)鍵詞】 高校; 制度優(yōu)勢; 審計(jì); 治理效能

【中圖分類號】 G647.5;F239.45? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）16-0057-06

一、高校財(cái)務(wù)領(lǐng)域制度效能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇苁紫纫袀€(gè)好制度

“法者，治之端也?！薄爸贫葍?yōu)勢”首先有個(gè)好制度。好制度盡量避免制度中的微小問題，使“制度優(yōu)勢”更好地轉(zhuǎn)為治理效能。本文對現(xiàn)有法規(guī)提出的一些問題，猶如“玉中瑕”和“毛中疵”。

（一）建議修訂和補(bǔ)充《憲法》和《審計(jì)法》中的有關(guān)條款

1.建議補(bǔ)充《憲法》和《審計(jì)法》中的審計(jì)管理體制

2018年5月23日，習(xí)近平在中央審計(jì)委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)：“改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會，是加強(qiáng)黨對審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。要落實(shí)黨中央對審計(jì)工作的部署要求，加強(qiáng)全國審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用?！敝醒雽徲?jì)委員會第一次會議對審計(jì)的定位是：“審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分?！?/p>

建議將《憲法》第九十一條和《審計(jì)法》第一章“總則”增補(bǔ)為：“審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系?！雹?/p>

2.建議修訂《憲法》和《審計(jì)法》中的有關(guān)條款

《憲法》和《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)僅為“財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支”，如：《憲法》第九十一條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！薄秾徲?jì)法》第二條規(guī)定：“……財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。”

眾所周知，審計(jì)包括財(cái)務(wù)審計(jì)和管理審計(jì)兩部分。目前管理審計(jì)的內(nèi)容如內(nèi)部控制審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重要政策跟蹤審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)等已普遍推行，因此，審計(jì)僅局限于“財(cái)政收支審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)”就不夠了，應(yīng)增補(bǔ)管理審計(jì)的內(nèi)容。

（二）建議修訂和補(bǔ)充《會計(jì)法》中的有關(guān)條款

1.建議補(bǔ)充《會計(jì)法》中的相關(guān)內(nèi)容

《會計(jì)法》是規(guī)范外部會計(jì)行為的法規(guī)，但會計(jì)包括財(cái)務(wù)會計(jì)和管理會計(jì)兩部分，建議在《會計(jì)法》“附則”補(bǔ)充“會計(jì)包括財(cái)務(wù)會計(jì)和管理會計(jì)兩部分，本法僅規(guī)范財(cái)務(wù)會計(jì)行為”。

2.建議修訂《會計(jì)法》和《審計(jì)法》中的有關(guān)條款

《會計(jì)法》第四條規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計(jì)工作和會計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)?！薄秾徲?jì)法》第三十一條規(guī)定：“被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人對本單位提供的財(cái)務(wù)會計(jì)資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)?！痹跁?jì)實(shí)務(wù)中，存在“真發(fā)票假業(yè)務(wù)”的情況，這種發(fā)票一般會計(jì)人員很難鑒別。因此，要單位負(fù)責(zé)人對本單位會計(jì)資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)是不切實(shí)際的規(guī)定，建議在修改《會計(jì)法》時(shí)將其修改。

3.建議刪除《會計(jì)法》中“內(nèi)部審計(jì)”的規(guī)定

《會計(jì)法》第二十七條規(guī)定：“（四）對會計(jì)資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確。”“內(nèi)部審計(jì)”不屬于《會計(jì)法》規(guī)范和界定范疇，應(yīng)由《審計(jì)法》或?qū)徲?jì)方面法規(guī)規(guī)定。

（三）建議修訂《教育法》中的“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例”應(yīng)改為“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例”

1.1993年和1995年規(guī)定的是“國民生產(chǎn)總值”

1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā)〔1993〕3號）第四十八條為“國民生產(chǎn)總值”?！督逃ǎ?995）》第五十四條規(guī)定：“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長逐步提高?！?/p>

2.1996年后《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》使用的是“國內(nèi)生產(chǎn)總值”

《1993—1995年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》為國民生產(chǎn)總值（GNP），1996年以后《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》為國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。《1996年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》指的是“國內(nèi)生產(chǎn)總值”，并從1995年的也改為“上年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值”。

但1999年在《面向二十一世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》第四十二條仍使用“國民生產(chǎn)總值”，而2010年在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十六條又用“國內(nèi)生產(chǎn)總值”，2015年在《教育法》第五十五條仍規(guī)定：“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長逐步提高?！?/p>

是GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值），還是GNP（國民生產(chǎn)總值）？國內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP），國民生產(chǎn)總值（Gross National Product，GNP），兩者雖然都是核算社會生產(chǎn)成果和反映宏觀經(jīng)濟(jì)的總量指標(biāo)，但因其計(jì)算口徑不同，二者又有所區(qū)別。目前在實(shí)踐中都采用“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例”，但是2015年修訂的《教育法》仍使用“國民生產(chǎn)總值（GNP）”，法律使用概念必須嚴(yán)謹(jǐn)，因此，建議下次修訂《教育法》時(shí)將“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例”改為“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例”。

（四）建議制定《教育投入法》和《高等教育收費(fèi)條例》

1.建議制定《教育投入法》

2001年7月26日，教育部印發(fā)的《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》（教發(fā)〔2001〕33號）指出：“建議研究制定《教育經(jīng)費(fèi)保障法》，依法做到教育經(jīng)費(fèi)的‘三個(gè)增長，到2005年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例達(dá)到4%，到2010年應(yīng)進(jìn)一步提高?！?/p>

教育部2004年2月10日制定，國務(wù)院2004年3月3日批轉(zhuǎn)的《2003—2007年教育振興行動計(jì)劃》（國發(fā)〔2004〕5號）第三十條規(guī)定：“加強(qiáng)和改善教育立法工作，完善中國特色教育法律法規(guī)體系?！m時(shí)起草《教育投入法》……”筆者查詢，從1993年到2010年，全國人大代表至少有8次（全國政協(xié)委員未統(tǒng)計(jì)）提交了《教育投入法》的議案[1]。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第四十七條規(guī)定：“通過立法，保證教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源和增長?！?/p>

但從提出《教育經(jīng)費(fèi)保障法》的2001年至今，《教育經(jīng)費(fèi)保障法》或《教育投入法》仍未出臺。

2.建議制定《高等教育收費(fèi)條例》

2014年4月25日，教育部財(cái)務(wù)司印發(fā)的《關(guān)于2014年教育財(cái)務(wù)工作要點(diǎn)》（教財(cái)司函〔2014〕152號）第二條指出：“研究起草《學(xué)校收費(fèi)條例（草案）》，推進(jìn)學(xué)校收費(fèi)改革和收費(fèi)管理制度化、規(guī)范化”。

筆者曾提出“制定全國統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，取消‘屬地性原則，實(shí)行‘高收費(fèi)+高資助的模式?！苯ㄗh“取消屬地性原則，“經(jīng)濟(jì)承受能力”和“高校學(xué)費(fèi)占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過25%”等，制定全國統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行‘高收費(fèi)+高資助的模式?！盵2]

建議在“十四五”期間制定《教育投入法》和《高等教育收費(fèi)條例》。

（五）建議修改《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》

《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》“年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃”的規(guī)定應(yīng)改為“應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制?！?/p>

（六）建議修改《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》和《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》中“……主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下……”的規(guī)定

1.關(guān)于“主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下”的規(guī)定

2018年1月12日，審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號）第六條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”

2020年3月20日，教育部發(fā)布的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47號）第七條規(guī)定：“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在本單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！?/p>

2.關(guān)于“設(shè)總審計(jì)師”的規(guī)定

2020年3月20日，教育部發(fā)布的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47號）第九條規(guī)定：“單位可以根據(jù)工作需要建立總審計(jì)師制度?？倢徲?jì)師協(xié)助主要負(fù)責(zé)人管理內(nèi)部審計(jì)工作?！?/p>

上述領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系由“校長→審計(jì)處”變?yōu)椤靶ｉL→總審計(jì)師→審計(jì)處”。“總審計(jì)師協(xié)助主要負(fù)責(zé)人管理內(nèi)部審計(jì)工作”就不可能“主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下”，如主要負(fù)責(zé)人“直接領(lǐng)導(dǎo)”，那么總審計(jì)師領(lǐng)導(dǎo)的唯一部門——內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)就無所適從，總審計(jì)師也無法發(fā)揮作用。同一個(gè)（教育部令第47號）文件卻出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，建議刪除“直接”兩字。

二、高校財(cái)務(wù)領(lǐng)域制度效能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇荜P(guān)鍵在于執(zhí)行

（一）制度要有效能

2018年7月6日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議講話強(qiáng)調(diào)指出：“在優(yōu)化資源配置上下功夫，用制度來盤活資源、提高效能?！盵3]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物之一諾思認(rèn)為，“制度對經(jīng)濟(jì)績效的影響是無可爭議的。”[4]制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家柯武剛[5]指出：“制度，要有效能，總是隱含著某種對違規(guī)的懲罰?！敝贫仁侵萍s人們行為相互關(guān)系的規(guī)則。制度要有效能主要體現(xiàn)在懲罰方面。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨教授[6]指出：“制度為一個(gè)共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹，沒有懲罰的制度是無用的。提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)需要獎罰機(jī)制。工作不是特別努力的個(gè)人將比工作特別努力的其他人得到更低的工資?！币虼耍贫缺仨氁?guī)定提倡什么，反對什么;激勵(lì)什么，懲罰什么。使人們的行為在制度框架內(nèi)進(jìn)行，使權(quán)力在制度的籠子內(nèi)運(yùn)行。第一個(gè)提出“內(nèi)部控制”概念和“應(yīng)該伴隨有獎懲”的是現(xiàn)代經(jīng)營管理之父亨利·法約爾。1908年，他在圣·艾蒂安礦業(yè)學(xué)會五十年時(shí)所做的報(bào)告中指出：“我著重談一下企業(yè)內(nèi)部控制，這種控制的目的是專門為了有助于各部門的工作的順利進(jìn)行，而總的來講，也有助于企業(yè)運(yùn)營的順利進(jìn)行。為了達(dá)到有效控制，控制應(yīng)在有限的時(shí)間內(nèi)及時(shí)進(jìn)行，并且應(yīng)該伴隨有獎懲?！盵7]因此，法約爾也是第一個(gè)提出內(nèi)部控制制度“伴隨有獎懲”的人。

（二）制度執(zhí)行是制度效能轉(zhuǎn)為治理效能的根本保證

中共中央十九屆四中全會提出“把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的重要觀點(diǎn)。[8]2014年8月27日，習(xí)近平在聽取蘭考縣和河南省黨的群眾路線教育實(shí)踐活動情況匯報(bào)時(shí)的講話中指出：“有了好的制度如果不抓落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。要強(qiáng)化制度執(zhí)行?！盵9]高校財(cái)經(jīng)制度中財(cái)務(wù)會計(jì)制度一般都會硬性執(zhí)行，因?yàn)樨?cái)務(wù)會計(jì)制度中如填制憑證、登記賬簿、編制報(bào)表都必須執(zhí)行，不執(zhí)行就不會生成會計(jì)信息，也無法編制財(cái)務(wù)報(bào)告，為了向上報(bào)告必須執(zhí)行財(cái)務(wù)會計(jì)制度;而管理會計(jì)制度（如“業(yè)財(cái)融合”“決策分析”“責(zé)任會計(jì)”等）以及高校中《內(nèi)部控制制度》《大學(xué)章程》等沒有硬性規(guī)定必須經(jīng)常反映其執(zhí)行情況，容易出現(xiàn)寫在紙上、貼在墻上……的狀況。

（三）制度的生命力在于執(zhí)行

明朝張居正《請稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》指出：“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！睂⒅贫葍?yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在于提升制度執(zhí)行力。黨的十九屆四中全會指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。……健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。”李克強(qiáng)[10]指出：“好政策千條萬條不落實(shí)等于白條?！绷?xí)近平主持召開中共中央政治局會議審議通過《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》時(shí)指出：“問責(zé)條例是全面從嚴(yán)治黨的重要制度，制度的生命在于執(zhí)行。……最根本的就在于各級領(lǐng)導(dǎo)干部要把管黨治黨的責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來。……各級黨組織都要把自己擺進(jìn)去，聯(lián)系實(shí)際、以上率下，敢于較真碰硬、層層傳導(dǎo)壓力，讓失責(zé)必問成為常態(tài)?！盵11]

（四）執(zhí)行需要領(lǐng)導(dǎo)者親自推動

拉里·博西迪等[12]認(rèn)為：“執(zhí)行是如此重要，……領(lǐng)導(dǎo)者總是喜歡自己制定戰(zhàn)略，然后把執(zhí)行落實(shí)的任務(wù)交給手下的經(jīng)理。但你們可曾想到，難道那些偉大的CEO和諾貝爾獎得主不是通過親手執(zhí)行才取得這種榮耀嗎？是的，實(shí)際上，輕視執(zhí)行的重要性根本上就是錯(cuò)誤的?！袀ゴ蟮念I(lǐng)導(dǎo)者都需要有一種執(zhí)行的本能?！北Ａ_·托馬斯等[13]也認(rèn)為：執(zhí)行是“領(lǐng)導(dǎo)者的第一任務(wù)?！庇纱丝梢?，要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制執(zhí)行是領(lǐng)導(dǎo)者的首要任務(wù)。CEO就稱為首席執(zhí)行官;小公司不設(shè)董事會就由執(zhí)行董事一個(gè)人全權(quán)代理，相當(dāng)于董事會的權(quán)力，是公司的法人代表和最高管理者;大學(xué)設(shè)立的執(zhí)行院長主持學(xué)院工作。因此，領(lǐng)導(dǎo)者的首要任務(wù)是親自推動執(zhí)行。

三、監(jiān)督才能把高校財(cái)務(wù)領(lǐng)域制度效能轉(zhuǎn)化為治理效能

（一）強(qiáng)化制度執(zhí)行力必須加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督

《孟子·離婁上》云：“徒法不足以自行。”制度是死的。習(xí)近平[14]指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！绷?xí)近平[15]指出：“抓好法規(guī)制度落實(shí)，必須落實(shí)監(jiān)督制度，加強(qiáng)日常督察和專項(xiàng)檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實(shí)。對違規(guī)違紀(jì)、破壞法規(guī)制度踩‘紅線、越‘底線、闖‘雷區(qū)的，要堅(jiān)決嚴(yán)肅查處，不以權(quán)勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門、不開‘天窗，堅(jiān)決防止‘破窗效應(yīng)”本文僅舉內(nèi)部控制制度中“管理層凌駕”而“留暗門”“開天窗”的例子。

2017年3月23日，綜合廣州日報(bào)全媒體記者魏麗娜和澎湃新聞記者葛維櫻報(bào)道：“廣州美術(shù)學(xué)院圖書館前館長蕭元涉嫌監(jiān)守自盜，曾掉包盜竊百幅名家書畫。三道門的鑰匙本來分別由三個(gè)圖書館管理人員持有，按照圖書館庫藏管理慣例，只有三人同時(shí)到場才可以開庫。但是2002年蕭元上任館長后，一段時(shí)間內(nèi)以‘防火為名，提出考慮到有可能在緊急情況下來不及找齊三人，就自己配齊了三把鑰匙。2003年管畫的專業(yè)人員開始對畫作進(jìn)行翻拍，當(dāng)時(shí)希望以數(shù)據(jù)化處理的形式，將畫作計(jì)入電腦檔案之中。在圖書館閉館期間，就用自己的鑰匙進(jìn)入藏畫庫，選擇字畫帶回家，臨摹好后，再把假畫放回原來的位置，把真品留下。三年時(shí)間140多幅作品，平均下來每周偷一幅?！盵16-17]本來三道門由三人分管鑰匙是內(nèi)部牽制，是內(nèi)部控制“不相容崗位相互分離”原則的體現(xiàn)，但館長蕭元凌駕于內(nèi)部控制之上，留了暗門，開了天窗，一個(gè)人拿了三把鑰匙，偷了140多幅字畫。好的制度是否執(zhí)行（三人同時(shí)到場才可以開庫）必須加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督。

（二）內(nèi)部控制制度審計(jì)是監(jiān)督制度執(zhí)行，激發(fā)制度活力的過程

監(jiān)督包括巡視、紀(jì)檢、督導(dǎo)、財(cái)政監(jiān)督、銀行監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、稅務(wù)檢查、收費(fèi)檢查等，限于篇幅，本文僅以內(nèi)部控制評價(jià)為例。

習(xí)近平[18]指出：“要激發(fā)制度活力。”《高等學(xué)校章程》應(yīng)該是個(gè)好制度，但束之高閣，并不實(shí)行，那么，這種制度再好也是沒有意義的?！陡叩葘W(xué)校章程》是否執(zhí)行？近年網(wǎng)上披露，多名大學(xué)校長論文造假和幾十篇數(shù)學(xué)論文造假[19]，學(xué)術(shù)委員是否盡責(zé)了？四川音樂學(xué)院原書記和聲樂系的3位女教授招生丑聞，西南交通大學(xué)學(xué)生篡改成績保研985大學(xué)，招生辦和紀(jì)委是否盡責(zé)了？高校審計(jì)對《高等學(xué)校章程》執(zhí)行進(jìn)行治理評價(jià)就是激活《高等學(xué)校章程》。審計(jì)過程是監(jiān)督制度執(zhí)行，激發(fā)制度活力的過程，激發(fā)制度活力的過程就是制度效能轉(zhuǎn)為治理效能的過程。

執(zhí)行制度走過場也易“制度空轉(zhuǎn)”，如《招投標(biāo)制度》的暗箱操作等，監(jiān)督不行再來個(gè)巡視，再不行來個(gè)回頭看，殺個(gè)回馬槍……

四、重要政策跟蹤審計(jì)是高校財(cái)經(jīng)制度效能轉(zhuǎn)為治理效能的主要推手

（一）重要政策跟蹤審計(jì)是高校管理審計(jì)的重要組成部分

2016年，筆者[20]在《高校管理審計(jì)研究》一書中指出：“內(nèi)部審計(jì)分為財(cái)務(wù)審計(jì)與管理審計(jì)兩類：在高校中財(cái)務(wù)審計(jì)包括預(yù)決算審計(jì)，專項(xiàng)資金審計(jì)、工程審計(jì)等;管理審計(jì)包括內(nèi)部控制審計(jì)，治理審計(jì)、績效審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和重要政策跟蹤審計(jì)等。”管理審計(jì)包括所有內(nèi)容都使制度效能轉(zhuǎn)為治理效能，除上述內(nèi)部控制審計(jì)外，“績效審計(jì)”肯定與“績效”有關(guān)，本文僅舉重要政策跟蹤審計(jì)。

（二）高校重要政策跟蹤審計(jì)能“取得最大政策效應(yīng)”

在中國，“政策”屬于“制度”范疇，都是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論相結(jié)合的固化形式，起指導(dǎo)和規(guī)范實(shí)踐行為的作用，因此，“重要政策跟蹤審計(jì)”實(shí)際上也是將“制度效能轉(zhuǎn)為治理效能”的主要推手。

2020年5月23日，習(xí)近平[21]強(qiáng)調(diào)指出：“努力取得最大政策效應(yīng)。”習(xí)近平[22]指出：“加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度。”2020年6月20日，栗戰(zhàn)書[23]指出：“審計(jì)工作要加強(qiáng)對重大政策措施落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)?！敝匾吒檶徲?jì)重點(diǎn)是審“政策措施落實(shí)情況”。

教育部《關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見》（教財(cái)〔2015〕2號）第十九條規(guī)定指出：“探索開展重大項(xiàng)目、重要政策跟蹤審計(jì)?！苯逃俊蛾P(guān)于直屬高校落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的若干意見》（教財(cái)〔2015〕4號）第十五條規(guī)定：“拓展內(nèi)部審計(jì)范圍，探索開展重要政策跟蹤審計(jì)?！?/p>

（三）急需跟蹤審計(jì)的高校重要政策

“本科為本，本科教育是根”是高等教育的重要政策，投入不少專項(xiàng)資金，本科是否為本？本科教育是否是根？本科生質(zhì)量如何？應(yīng)跟蹤審計(jì)。

目前正在開展的高校預(yù)算績效評價(jià)制度如何？執(zhí)行如何？也需要重要政策跟蹤審計(jì)。筆者認(rèn)為，高校分為綜合、師范、民族院校，工科、農(nóng)、林院校，語文、財(cái)經(jīng)、政法院校，醫(yī)學(xué)院校，體育院校，藝術(shù)院校六類，一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算績效評價(jià)方案是否適合六類高校？指標(biāo)體系是否還有“唯”的影子？高校預(yù)算績效評價(jià)制度執(zhí)行如何？

2020年是這一輪“雙一流”建設(shè)的收官之年，投進(jìn)去的錢，取得哪些成果（特別在培養(yǎng)人才方面）？還有哪些不足？如何更好地把錢用在刀刃上。

五、高校內(nèi)部評價(jià)由誰執(zhí)行

（一）內(nèi)部控制評價(jià)由誰執(zhí)行

目前大多數(shù)高校財(cái)務(wù)處牽頭建設(shè)內(nèi)部控制制度，目前大多數(shù)高校財(cái)務(wù)處又對內(nèi)部控制制度進(jìn)行自我評價(jià)并填制高校內(nèi)部控制報(bào)告。這種自己建設(shè)自我評價(jià)本身違背了“不相容崗位相互分離”的原則，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六十條規(guī)定：“對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對獨(dú)立。”《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》在“內(nèi)部控制評價(jià)指南”第五條規(guī)定：“為保證評價(jià)與監(jiān)督的獨(dú)立性，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和評價(jià)監(jiān)督的校內(nèi)負(fù)責(zé)部門應(yīng)適當(dāng)分離。”內(nèi)部控制內(nèi)部審計(jì)稱內(nèi)部控制評價(jià)，因此，高校內(nèi)部控制評價(jià)應(yīng)由高校審計(jì)處執(zhí)行，內(nèi)部控制自我評價(jià)報(bào)告應(yīng)由高校審計(jì)處填制。

（二）預(yù)算績效評價(jià)由誰執(zhí)行

1.高校預(yù)算內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

目前高校由誰編制預(yù)算？財(cái)務(wù)處！由誰預(yù)算執(zhí)行？財(cái)務(wù)處！2020年年底，高校開展預(yù)算績效評價(jià)，由誰評價(jià)高校預(yù)算績效？任務(wù)又要落到財(cái)務(wù)處？這就是說，目前高校預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價(jià)集于一身，又是自己編制自己執(zhí)行自己評價(jià)？

2.高校預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價(jià)等不相容崗位相互分離

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第十九條指出：“單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價(jià)等不相容崗位相互分離。”《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》在“內(nèi)部控制應(yīng)用指南”“第2號——預(yù)決算管理”的第六條指出：“高校應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置預(yù)決算管理崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制與預(yù)算審批、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核、決算編制與審核、決算審核與審批等不相容崗位的分離。”財(cái)政部、教育部早就明確規(guī)定，但就是置若罔聞，越俎代庖，種了別人的田。

3.高校預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價(jià)職責(zé)如何分離

（1）會計(jì)處與財(cái)務(wù)處應(yīng)分設(shè)

如《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》規(guī)定財(cái)務(wù)管理處和會計(jì)室分設(shè)，加州伯克利大學(xué)與馬里蘭大學(xué)的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)與會計(jì)機(jī)構(gòu)都是分設(shè)，筆者[24]10年前曾提出“財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)與會計(jì)機(jī)構(gòu)分設(shè)是趨勢”。不分設(shè)難以履行“預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行”不相容崗位的分離。

（2）高校預(yù)算由誰編制

筆者[25]曾闡述過，《斯坦福大學(xué)行政管理指南》規(guī)定斯坦福大學(xué)由教務(wù)長制定預(yù)算，《耶魯大學(xué)章程》規(guī)定耶魯大學(xué)由教務(wù)長制定預(yù)算。朱劍等[26]指出：“教務(wù)長同時(shí)也是斯坦福大學(xué)的首席財(cái)政官員。事實(shí)上，斯坦福大學(xué)設(shè)有專門的財(cái)務(wù)官，負(fù)責(zé)財(cái)政事務(wù)管理，比如大學(xué)的支出、預(yù)算和租賃等事務(wù)，但只有教務(wù)長才有權(quán)最終決定預(yù)算。”我國與美國國情不同，因此，預(yù)算不可能由教務(wù)長負(fù)責(zé)編制，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)與會計(jì)機(jī)構(gòu)分設(shè)后應(yīng)由財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)編制預(yù)算。

（3）高校預(yù)算由誰執(zhí)行

根據(jù)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的規(guī)定，預(yù)算不宜由財(cái)務(wù)處執(zhí)行，高校預(yù)算應(yīng)由會計(jì)處負(fù)責(zé)執(zhí)行。

（4）高校預(yù)算由誰評價(jià)

顯然，根據(jù)“不相容崗位相互分離”的原則，財(cái)務(wù)處不適宜承擔(dān)評價(jià)（考核）的職責(zé)，由誰評價(jià)高校預(yù)算績效？高校審計(jì)處！內(nèi)部審計(jì)的定義中“評價(jià)”是其職責(zé)。如審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令〔2020〕第11號）第三條仍將內(nèi)部審計(jì)界定為“實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價(jià)……”教育部發(fā)布的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令〔2020〕第47號）第三條也將內(nèi)部審計(jì)界定為“實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價(jià)……”

①“統(tǒng)計(jì)”≠“評價(jià)”

有些人誤認(rèn)為，“預(yù)算績效評價(jià)”就是將財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息簡單地統(tǒng)計(jì)填報(bào)，目前，相當(dāng)多的高校忽略了填報(bào)之前需要一個(gè)去偽存真的審計(jì)過程即“評價(jià)”過程，“評價(jià)”出虛假陳述和造假的內(nèi)容。

②“教育評價(jià)”≠“教育預(yù)算績效評價(jià)”

“教育評價(jià)”如2020年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》;“教育預(yù)算績效評價(jià)”如2019年教育部印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》。眾所周知，在2004年教育部印發(fā)的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案（試行）》中，財(cái)務(wù)指標(biāo)只是其中評估指標(biāo)的一小部分。因此，高校預(yù)算績效評價(jià)不要太全太復(fù)雜，國務(wù)院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕4號）第三條第三款指出：“精簡對高校經(jīng)費(fèi)使用的考核評估，擴(kuò)大項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用權(quán)，落實(shí)高校經(jīng)費(fèi)使用管理自主權(quán)?！?/p>

由上可知，高校預(yù)算績效“評價(jià)”由審計(jì)處實(shí)施。若經(jīng)評價(jià)后仍出現(xiàn)虛假陳述和造假的內(nèi)容，就要追責(zé)問責(zé)，確保預(yù)算績效和預(yù)算績效評價(jià)的質(zhì)量，也確保預(yù)算績效評價(jià)制度效能轉(zhuǎn)為治理效能。

審計(jì)過程是監(jiān)督制度執(zhí)行、激發(fā)制度活力使制度效能轉(zhuǎn)為治理效能的過程，制度要有效能總要對違規(guī)的懲罰，讓失責(zé)必問成為常態(tài)。但是，高校巡視中曾出現(xiàn)過的風(fēng)險(xiǎn)與問題，除違法外卻沒有對違反制度的人進(jìn)行問責(zé)，制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性大打折扣，高校仍留下了風(fēng)險(xiǎn)隱患，于是將制度效能轉(zhuǎn)化為治理效能任重道遠(yuǎn)?！?/p>

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[18] 習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議強(qiáng)調(diào)，發(fā)制度活力激活基層經(jīng)驗(yàn)激勵(lì)干部作為，扎扎實(shí)實(shí)把全面深化改革推向深入[N].人民日報(bào)，2018-07-07.

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[21] 習(xí)近平在看望參加政協(xié)會議的經(jīng)濟(jì)界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持用全面辯證長遠(yuǎn)眼光分析經(jīng)濟(jì)形勢，努力在危機(jī)中育新機(jī)于變局中開新局[N].人民日報(bào)，2020-05-24.

[22] 習(xí)近平主持召開中央審計(jì)委員會第一次會議強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用[N].人民日報(bào)2018-05-24.

[23] 栗戰(zhàn)書.在主持十三屆全國人大常委會第十九次會議閉幕會并作講話[N].人民日報(bào)，2020-06-22.

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