〔摘要〕 河南省G縣的兩個(gè)公共品供給個(gè)案具有一定的典型意義，可以從中探討農(nóng)村公共品供給的組織基礎(chǔ)。自來水供給陷入困境，生活垃圾治理取得成功，背后的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)。生活垃圾治理充分利用鄉(xiāng)村組織體系，市場(chǎng)力量可以與之有效對(duì)接;而自來水供給缺乏鄉(xiāng)村組織支持，無法克服公共品供給中的各種管理難題。在公共品供給過程中，鄉(xiāng)村組織體系可以起到動(dòng)員、解釋、說服、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等作用，承擔(dān)了一種“類執(zhí)法”功能，這是市場(chǎng)力量難以做到的。技術(shù)手段的有效應(yīng)用，可能對(duì)“類執(zhí)法”功能構(gòu)成替代，但只能在電力供應(yīng)等部分公共品供給中實(shí)現(xiàn)，在農(nóng)田水利等另外一些公共品供給中，則因技術(shù)能力、財(cái)政能力缺乏而無法實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村公共品的類型多樣，性質(zhì)各有不同，合適的供給模式取決于眾多因素，但多數(shù)公共品供給依賴鄉(xiāng)村組織發(fā)揮“類執(zhí)法”功能。

〔關(guān)鍵詞〕 公共品供給;類執(zhí)法;鄉(xiāng)村組織;技術(shù)手段

〔中圖分類號(hào)〕F320;D422.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）04-0011-10

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障研究”（16ZDA062）;國家“萬人計(jì)劃”青年拔尖人才支持計(jì)劃項(xiàng)目

〔作者簡(jiǎn)介〕陳柏峰，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢 430073。

農(nóng)村公共品的范圍很廣，至少包括道路、農(nóng)田水利、飲用水、生活環(huán)境治理、電力供應(yīng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等。這些公共品的性質(zhì)各有不同，供給的主體和方式多樣。何種最為合適，取決于眾多因素。如何保證不同的農(nóng)村公共品在適當(dāng)?shù)捏w制機(jī)制下保持良好的供給秩序，是政策上的一大難點(diǎn)。學(xué)界對(duì)公共品供給的探討很多，但總體上缺乏“組織基礎(chǔ)”的視角。在秩序良好的農(nóng)村公共品供給中，常常由于鄉(xiāng)村組織提供了組織基礎(chǔ)，承擔(dān)了“類執(zhí)法”功能，才抑制了公共品供給中的離心力量。因此，本文將從河南省G縣的兩個(gè)農(nóng)村公共品供給案例談起，分析其成敗得失的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探討鄉(xiāng)村組織在其中的“類執(zhí)法”功能以及技術(shù)手段對(duì)其替代的可能性，并在普遍意義上分析農(nóng)村公共品供給的類型和性質(zhì)。

一、農(nóng)村公共品供給的兩個(gè)案例

（一）自來水供給的個(gè)案

為了保證村民的正常生活用水，近年來G縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共修建20個(gè)自來水廠。然而，2019年8月，有一半的水廠無法正常供水。由于運(yùn)作資金不足，水廠無力承擔(dān)輸水電費(fèi)和管道維修費(fèi)用，在日常輸水過程中常常出現(xiàn)斷水、供水不及時(shí)現(xiàn)象，村民無法正常享受自來水工程的公共服務(wù)。以W水廠為例。

W水廠由政府項(xiàng)目出資修建，至2018年進(jìn)行管網(wǎng)延伸設(shè)計(jì)，日最大供水量為1.5萬噸，目前實(shí)際日供水已達(dá)2萬噸，最高峰達(dá)到2.25萬噸。W水廠供水范圍覆蓋10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)109個(gè)行政村27.5萬農(nóng)村居民。W水廠由東西兩條主管道向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，由主管道開口供給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及少數(shù)鄰近村莊的管網(wǎng)。凡是在主管道上開口的地方都裝有計(jì)量總表，總表以下根據(jù)供水人口、用水量，配備各級(jí)別管網(wǎng)到各村再直接安裝入戶。除主管道外，其他分支管網(wǎng)沒有計(jì)量裝置，僅設(shè)有閥門，以便維修和調(diào)水。

W水廠的管理由水廠和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員共同承擔(dān)。東西兩條供水主管道由W水廠管理，各分支管網(wǎng)由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，分支管網(wǎng)的維修費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員自行負(fù)責(zé)。W水廠依據(jù)各分支管網(wǎng)進(jìn)口計(jì)量用水情況，按單價(jià)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員收取水費(fèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員按單價(jià)向農(nóng)戶收取水費(fèi)。W水廠實(shí)行“包費(fèi)制”，管道維修和管理歸為水費(fèi)成本，需要水管員墊付，水管員的收益取決于收繳的水費(fèi)額。2018年后，該縣出現(xiàn)了停水次數(shù)多、群眾意見大、上訪投訴案件多的現(xiàn)象。目前，W水廠的運(yùn)轉(zhuǎn)存在四個(gè)方面的困難：

一是供水難，取水量不足。應(yīng)群眾用水需求，縣政府安排縣水利局?jǐn)U大W水廠管網(wǎng)。2018年管網(wǎng)延伸完成并對(duì)小水廠進(jìn)行并網(wǎng)后，覆蓋農(nóng)村居民數(shù)超原設(shè)計(jì)供水?dāng)?shù)近10萬，導(dǎo)致水量供給不足。啟用備用水泵可以保證供水量，但由于過濾時(shí)限，難以保證水質(zhì)。處于W水廠末端的村莊絕大部分時(shí)間都無水供應(yīng)，村民們只能靠井水勉強(qiáng)度日。

二是收費(fèi)難，水廠欠債運(yùn)轉(zhuǎn)。這有多方面的原因：第一，當(dāng)?shù)氐叵滤Y源豐富，村民大多有自備井，自來水費(fèi)成為非必要開支;第二，部分村民不歡迎自來水供應(yīng)，認(rèn)為自來水有添加劑;第三，外出務(wù)工村民多，無法及時(shí)繳納水費(fèi);第四，部分村民缺乏水商品意識(shí)，認(rèn)為自來水應(yīng)是免費(fèi)公益工程作為;第五，部分村民和水管員以供水不正常為由，拒交水費(fèi)。一些水管員因需要沖抵前期墊付的維修成本，因此扣下水費(fèi)。2015年至2019年，W水廠累計(jì)收取水費(fèi)43萬元，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員欠費(fèi)累計(jì)395萬元。負(fù)虧導(dǎo)致W水廠欠繳電費(fèi)，斷電則又影響供水。由此，這更影響到水費(fèi)收繳，形成惡性循環(huán)。

三是管理難，管網(wǎng)常受到人為破壞。相對(duì)于城市，農(nóng)村飲用水安全工程標(biāo)準(zhǔn)低，資金少，管理難度大且效率低。W水廠沿途管網(wǎng)經(jīng)常因建房、修路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等遭到破壞。然而，不管是水利局、W水廠還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員，都沒有執(zhí)法權(quán)，雖多次報(bào)警，但警方總是以非刑事案件為由，讓水廠和水管員自行解決，最終總是不了了之。

總的來看，W水廠共有工作人員15人，除負(fù)責(zé)水廠日常的生產(chǎn)、后勤和收費(fèi)工作之外，還要管理70多公里的供水主管道，維修管護(hù)人員不足。同時(shí)，分支管網(wǎng)由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，但由于采取“包費(fèi)制”，最終由水管員管理。因范圍廣大，維修周期無法滿足破壞頻率，村民與水管員之間矛盾上升。出于維修費(fèi)用墊付的考慮，水管員往往只能負(fù)責(zé)維修成本低的問題，其他問題則等待政府干預(yù)。

（二）生活垃圾治理的個(gè)案

農(nóng)村垃圾治理是關(guān)乎農(nóng)村人居環(huán)境的關(guān)鍵工作，G縣近年來依托供銷社系統(tǒng)和企業(yè)力量，取得了顯著成效，甚至形成了“G縣經(jīng)驗(yàn)”，被認(rèn)為值得推廣。①經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，G縣供銷社作為該縣農(nóng)村環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過招投標(biāo)吸引L公司參與農(nóng)村垃圾治理，積累了成功經(jīng)驗(yàn)，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，行政組織體系。G縣成立了由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，所涉縣直單位“一把手”和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)，下設(shè)農(nóng)村垃圾分類管理辦公室于縣供銷社，供銷社主任兼任辦公室主任負(fù)責(zé)該工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)單位也成立了相應(yīng)的組織。

第二，工作方案措施。G縣出臺(tái)《G縣農(nóng)村生活垃圾分類工作實(shí)施方案》，明確了垃圾分類工作的任務(wù)措施?？h供銷社成立再生資源回收公司，在城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立回收站點(diǎn)，并按《G縣公共機(jī)構(gòu)廢舊商品回收利用工作實(shí)施方案》建立公共機(jī)構(gòu)廢舊商品回收體系，以各類垃圾回收比例來考核工作成效。

按照工作方案，供銷社是生活垃圾處理的主導(dǎo)部門?？h供銷社利用既有組織體系，把恢復(fù)基層供銷社和推進(jìn)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目相結(jié)合，將下轄中心社和基層社進(jìn)行功能強(qiáng)化與陣地拓展，其業(yè)務(wù)服務(wù)覆蓋全縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，延伸至所有村組。此外，不僅吸收基層供銷社職工進(jìn)入環(huán)衛(wèi)公司工作，幫助下崗職工二次就業(yè)，而且推薦基層社主任擔(dān)任項(xiàng)目部主管，參與鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)管理工作。同時(shí)，在招聘保潔員時(shí)，注重吸收村莊內(nèi)的貧困人員?？h供銷社班子成員帶領(lǐng)L公司與全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街區(qū)）有效對(duì)接，爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在組織領(lǐng)導(dǎo)、工作職能、提供或租用環(huán)衛(wèi)工作項(xiàng)目部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)填埋場(chǎng)所等方面的支持。

L公司作為市場(chǎng)力量以PPP（PublicPrivate Partnership）模式進(jìn)行運(yùn)作，具有政府融資的性質(zhì)。L公司投入前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府根據(jù)評(píng)測(cè)結(jié)果付費(fèi)。結(jié)合農(nóng)村居住實(shí)際情況，設(shè)立回收裝置，每個(gè)村配備保潔員，對(duì)鄉(xiāng)村衛(wèi)生進(jìn)行清掃保潔。L公司結(jié)合多年經(jīng)驗(yàn)，制定便于村民操作的垃圾分類處理辦法，主要有四個(gè)步驟：戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理。L公司主要負(fù)責(zé)收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和管理工作，在全縣基本實(shí)現(xiàn)了“掃干凈、轉(zhuǎn)運(yùn)走、處理好、保持住”的環(huán)衛(wèi)一體化格局。在這個(gè)垃圾治理體系中，政府引入第三方對(duì)L公司進(jìn)行監(jiān)管考核，考核結(jié)果影響著政府付費(fèi)?？己藰?biāo)準(zhǔn)不斷進(jìn)行調(diào)整細(xì)化，監(jiān)管機(jī)制的設(shè)立主要是為了讓市場(chǎng)能更好地提供服務(wù)。引入第三方監(jiān)管機(jī)制是由于政府應(yīng)對(duì)新型事務(wù)時(shí)能力不足，沒有監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，目前第三方正處于試行監(jiān)管狀態(tài)，之后將由供銷社體系親自監(jiān)管。

生活垃圾治理啟動(dòng)以來，按照招投標(biāo)簽約、建設(shè)運(yùn)營、監(jiān)督管理和績(jī)效考核等職能，G縣完成了項(xiàng)目部建設(shè)、保潔員選用、垃圾填埋場(chǎng)落地等工作，建立了跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效監(jiān)督考核。制定村規(guī)民約、網(wǎng)格化管理制度、考核評(píng)比制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度、收費(fèi)制度等;供銷社成立再生資源回收公司，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村垃圾回收網(wǎng)絡(luò);L公司配備入戶垃圾分類桶，以便收集轉(zhuǎn)運(yùn);示范引導(dǎo)農(nóng)戶垃圾分類，培訓(xùn)評(píng)優(yōu)保潔員。在這一項(xiàng)目體系下，G縣的生活垃圾治理成效頗豐，環(huán)衛(wèi)工作位居全省前列。

二、鄉(xiāng)村組織體系與公共品供給項(xiàng)目的成敗

（一）生活垃圾治理充分利用鄉(xiāng)村組織體系

在兩個(gè)公共品供給的案例中，自來水供給項(xiàng)目瀕臨失敗，而生活垃圾處理目前較為成功，其中的原因有多方面。例如，資源投入的總量、公共品供給操作者的專業(yè)水平等。與城市相比，農(nóng)村公共品供給牽涉的地域范圍大，由此加大了實(shí)施難度。在生活垃圾的處理中，垃圾桶的收集效果幾乎與人口密度成正比。相較于城市小區(qū)，村莊人口分布不均，數(shù)量有限的垃圾桶難以高效配置。因此，在農(nóng)村地區(qū)的公共品供給中，提供服務(wù)的組織架構(gòu)就很重要。②G縣經(jīng)驗(yàn)的成功有一方面的原因就在于此。

G縣負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾處理的部門是供銷聯(lián)社，供銷社系統(tǒng)內(nèi)存在與行政系統(tǒng)同構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)。供銷聯(lián)社是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，供銷聯(lián)社逐漸邊緣、閑置。在全國大多數(shù)地方，這個(gè)組織體系下的基層供銷社是獨(dú)立法人，自負(fù)盈虧，目前僅零星分布于村社并以小賣部的形式存在，基層供銷社人員多無工資收入?？h級(jí)供銷社在政府體系內(nèi)則處于邊緣地帶，沒有核心任務(wù)，逐漸轉(zhuǎn)型從事涉農(nóng)服務(wù)?；谏鐣?huì)穩(wěn)定的考慮，供銷社系統(tǒng)雖然處于荒廢狀態(tài)，但沒有被撤銷，因此留有完整的組織體系，分為縣供銷聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社兩級(jí)。

縣政府將生活垃圾治理任務(wù)交給供銷社，相當(dāng)于將閑置的組織資源加以利用，減少了人力資源浪費(fèi)。由于供銷社在農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作中的出色表現(xiàn)，縣政府在2018年將污水治理工作（原本是環(huán)保局和水利局的工作）也交給了它。

供銷社的組織體系，能為作為市場(chǎng)力量的L公司進(jìn)入農(nóng)村提供有效渠道，讓市場(chǎng)力量更好地與縣鄉(xiāng)村行政體系對(duì)接，這首先體現(xiàn)在L公司的內(nèi)部組織安排方面。L公司的內(nèi)部治理架構(gòu)，從上至下包括項(xiàng)目經(jīng)理、分管項(xiàng)目副經(jīng)理;下設(shè)片區(qū)經(jīng)理，各分管全縣的四個(gè)片區(qū);片區(qū)經(jīng)理之下是負(fù)責(zé)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主管，直接與村干部對(duì)接;主管負(fù)責(zé)管理若干隊(duì)長(zhǎng)，每個(gè)隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)幾個(gè)行政村，同時(shí)監(jiān)管保潔員。擔(dān)任主管的多為原基層供銷合作社負(fù)責(zé)人，他們能力強(qiáng)，人緣廣，與鄉(xiāng)村兩級(jí)干部熟悉，便于開展日常工作。保潔員一般是本村村民，優(yōu)先選用貧困戶以及供銷社的下崗職工。

L公司的組織管理體系，既解決了供銷社職工冗余問題，又能發(fā)揮職工作為鄉(xiāng)土社會(huì)成員的優(yōu)勢(shì)。村莊是熟人社會(huì)，對(duì)陌生人有較強(qiáng)的警惕性，外來企業(yè)進(jìn)入村莊與農(nóng)戶直接對(duì)接存在困難。聘用村莊內(nèi)部人員擔(dān)任保潔員，就讓企業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)村內(nèi)部有途徑和渠道，從而嵌入到縱向的行政體系之中。例如，當(dāng)面對(duì)不遵守垃圾治理規(guī)范的村民時(shí)，如果保潔員是本村人，那么熟人社會(huì)的人情和面子機(jī)制會(huì)產(chǎn)生作用。因?yàn)榇藭r(shí)亂扔垃圾違背的不僅僅是規(guī)則，更是給熟悉的人增加工作量。L公司利用了基層組織體系，通過吸納供銷社和村內(nèi)的人員，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)與政府和村莊的良好合作。正因?yàn)槿绱?，在生活垃圾治理過程中，市場(chǎng)提供垃圾治理的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，政府和村莊共同提供組織體系，由此形成互補(bǔ)關(guān)系。

L公司無論是前期工作方案的制定，還是后期具體治理的開展，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的配合，供銷社的組織架構(gòu)同樣有助于工作的實(shí)施。在制定方案時(shí)，供銷社人員要帶公司人員到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)熟悉情況;工作出現(xiàn)矛盾時(shí)，需要村委幫助協(xié)調(diào)處理;相關(guān)工作在村民中遇阻，需要村干部幫助做解釋說服工作。例如，保潔員私自焚燒垃圾，也需要村干部幫忙監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織向農(nóng)戶宣傳教育，也比外來企業(yè)有成效，垃圾分類到戶的工作需要熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的村級(jí)組織來實(shí)施。

（二）自來水供給缺乏鄉(xiāng)村組織體系支持

與生活垃圾治理相比，自來水供給項(xiàng)目中鄉(xiāng)村組織體系的支持極為缺乏，這是其瀕臨失敗的重要原因之一。在自來水供給中，收費(fèi)難和管理難等問題一直存在，這直接或間接指向鄉(xiāng)村組織體系問題。

W水廠的管理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊層面主要由水管員承擔(dān)，而在現(xiàn)實(shí)中，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的介入，水管員幾乎沒法完成管理和收費(fèi)，從而導(dǎo)致整個(gè)自來水供給體系運(yùn)轉(zhuǎn)失敗。G縣的自來水廠，目前鮮有盈利，并都在管理和水費(fèi)問題上遇到困難。

水管員與村委會(huì)之間基本沒有聯(lián)系，在村莊里直接對(duì)接村民，遇到困難時(shí)很難要求村委會(huì)或者村民小組長(zhǎng)來幫助進(jìn)行協(xié)商。他們與村民并不熟悉，很難在鄉(xiāng)土話語和資源結(jié)構(gòu)中與村民進(jìn)行有效的對(duì)話。③由于水管員收取水費(fèi)的地域范圍大，多數(shù)繳費(fèi)村民都是陌生人，許多村民以各種理由拒繳水費(fèi)。由于水費(fèi)并未納入國家政策補(bǔ)助范圍，因此接受相關(guān)補(bǔ)助的村民對(duì)水管員的收繳行為也有爭(zhēng)議。有村民為避免水費(fèi)增加而私引自來水，水管員管理遇阻，村民與水管員之間的矛盾便會(huì)上升。數(shù)據(jù)顯示，村莊內(nèi)繳納水費(fèi)的村民比例不超過10%，實(shí)繳水費(fèi)遠(yuǎn)低于應(yīng)繳額。

在水管的管理和維修上，水管員更是遭遇挑戰(zhàn)。分支管網(wǎng)實(shí)際由水管員管理，往往是兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)十多個(gè)村莊數(shù)萬米管網(wǎng)，供水點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，地形高低起伏，沿途管網(wǎng)經(jīng)常遭到人為破壞。由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)日益荒廢，不少村民故意挖斷水管，用于農(nóng)田灌溉。水管員不是本村人，無法對(duì)村民形成道德壓力，當(dāng)?shù)卮甯刹恳膊粫?huì)協(xié)助水管員。水管員報(bào)警，警察只是讓其與村民協(xié)商解決，無法對(duì)自來水管理形成助力。結(jié)果就是，水管員墊付高額維修費(fèi)來維護(hù)管道。

由于缺乏鄉(xiāng)村組織體系的支持，水管員靠自身個(gè)人力量在收費(fèi)和管理上掙扎，如今進(jìn)退兩難。正因?yàn)槿绱?，W水廠在向縣政府呈送的改革報(bào)告中提出“建立水廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)管護(hù)體制”。第一，明確管理范圍和任務(wù)：W水廠負(fù)責(zé)東西兩條主管道的日常巡查管理維護(hù)，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分支管網(wǎng)進(jìn)口計(jì)量總表來收取水費(fèi);鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村級(jí)以上所有支管網(wǎng)的管理維護(hù)，向各村委會(huì)收取水費(fèi);各村委會(huì)負(fù)責(zé)本村范圍內(nèi)所有支管網(wǎng)和入戶管網(wǎng)的管理維護(hù)，向用水戶收取水費(fèi)。第二，明確水費(fèi)單價(jià)分配：明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府水費(fèi)單價(jià)、村級(jí)水費(fèi)單價(jià)與用水村戶“兩部制”水費(fèi)價(jià)格。針對(duì)個(gè)別輸水成本高的鄉(xiāng)村，水價(jià)可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、村民代表協(xié)商確定。第三，設(shè)立維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金。

綜上，W水廠的經(jīng)營之所以困難，缺乏鄉(xiāng)村組織體系的支持是重要原因，所以該水廠提出“建立水廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)管護(hù)體制”“要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)管理均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)管理，原則上不準(zhǔn)承包給私人管理”。這一改革建議，與該水廠目前的實(shí)踐完全不同，體現(xiàn)了其在慘痛教訓(xùn)之后的醒悟。

三、鄉(xiāng)村組織在公共品供給中的“類執(zhí)法”功能

近年來，學(xué)者不斷強(qiáng)調(diào)公共品供給的市場(chǎng)和社會(huì)模式，政府受此影響也不斷推進(jìn)這一模式。然而，現(xiàn)實(shí)中這一模式在各地的運(yùn)轉(zhuǎn)成效各異。在G縣的兩個(gè)公共品供給個(gè)案中，市場(chǎng)力量都有所介入，甚至可以說，就是按照市場(chǎng)模式運(yùn)行的。兩者的區(qū)別在于，在自來水供給個(gè)案中，鄉(xiāng)村組織沒有參與，而生活垃圾治理個(gè)案中，鄉(xiāng)村組織深度參與了。個(gè)案運(yùn)行的成敗，恰恰與鄉(xiāng)村組織的參與程度相關(guān)。因此，分析鄉(xiāng)村組織體系在公共品供給中的功能就十分必要。

G縣的垃圾治理體系，實(shí)際上是一種政府和市場(chǎng)的合作模式，垃圾治理按照市場(chǎng)模式由公司運(yùn)行，公司提供治理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，政府運(yùn)用其組織體系進(jìn)行協(xié)助，同時(shí)政府委托供銷社對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、社區(qū)的協(xié)助狀況進(jìn)行考評(píng)，對(duì)公司的治理工作予以監(jiān)督。L公司作為市場(chǎng)力量，在內(nèi)部治理上遵循的是現(xiàn)代管理原則，較為剛性;而在鄉(xiāng)村社會(huì)的對(duì)外運(yùn)作時(shí)又充分利用熟人機(jī)制，講究情感治理。④這種垃圾治理體系，將現(xiàn)代公司治理機(jī)制和熟人社會(huì)的人情機(jī)制有機(jī)結(jié)合，在不同領(lǐng)域發(fā)揮不同優(yōu)勢(shì)。這種政府與市場(chǎng)相結(jié)合的模式，既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公司治理的規(guī)則，也有通過鄉(xiāng)村組織面對(duì)村民的優(yōu)勢(shì)，還有行政動(dòng)員和考評(píng)的優(yōu)勢(shì)，不同的主體和機(jī)制發(fā)揮著不同的作用，承擔(dān)了相應(yīng)的功能。

公共品在供給過程中，需要受益對(duì)象的參與和配合，如果受益對(duì)象不配合怎么辦？就可能有勸說、懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)、監(jiān)督等手段的運(yùn)用，使之走到正常軌道上。這類問題在城市和農(nóng)村就可能有所不同。同樣是生活垃圾的治理，城市由于人口密度大，設(shè)置垃圾桶的成本低，相對(duì)于農(nóng)村其效益更大，在設(shè)置足夠的垃圾桶數(shù)量后，保持定時(shí)清運(yùn)即可。而農(nóng)村地域范圍大，垃圾桶設(shè)置成本高，人口密度不可能與城市一樣高，在設(shè)置垃圾桶后，如何保證垃圾被村民扔進(jìn)垃圾桶而不是在房前屋后、田間地頭亂扔，這存在一定挑戰(zhàn)。如果村民不配合，保潔員收集難度極大，垃圾治理就很難成功。同時(shí)，生活垃圾治理建立在垃圾分類基礎(chǔ)上，村民貫徹垃圾分類規(guī)則和方法時(shí)也存在困難。由此，一方面需要村干部來教育村民遵循垃圾分類方法，另一方面保潔員也可以通過熟人社會(huì)的道德壓力對(duì)這些村民施加影響，敦促他們遵守垃圾投放規(guī)則。

在生活垃圾治理過程中，村民是最核心的主體，其主體性如何發(fā)揮出來至關(guān)重要。事實(shí)表明，此問題的解決存在諸多挑戰(zhàn)：第一，如何讓村民實(shí)施垃圾分類入桶。盡管垃圾分類方法簡(jiǎn)單明了，但在實(shí)際操作中，村民并不遵守，垃圾分類桶有時(shí)成為擺設(shè)。村民焚燒垃圾等行為不易執(zhí)法管理，依靠村組干部提醒和輿論壓力，可能更為有效。第二，如何向村民收取衛(wèi)生費(fèi)。衛(wèi)生費(fèi)如果逐戶征收則有可能缺交。因此，從2018年開始，衛(wèi)生費(fèi)與醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)一起“搭車收繳”。收取衛(wèi)生費(fèi)，既可以稍微緩解政府在生活垃圾治理方面的財(cái)政壓力，又可以加強(qiáng)村民的主體性。基層收費(fèi)問題難以依靠市場(chǎng)組織解決，主要依靠基層組織來完成，由此縣政府和鄉(xiāng)村組織可以通過體制內(nèi)的壓力機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制來調(diào)動(dòng)積極性。村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以愿意配合，是因?yàn)閴毫C(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制發(fā)揮了作用。例如，在縣里的星級(jí)村、文明村評(píng)比中，垃圾分類工作是“一票否決”的?？梢?，村級(jí)組織作為最小的治理單元，也是農(nóng)村事務(wù)中要落實(shí)的最基礎(chǔ)的一個(gè)環(huán)節(jié)，沒有村級(jí)組織承擔(dān)責(zé)任是難以想象的。

在農(nóng)村公共品供給中，市場(chǎng)力量可以提供資金，但如何確保公共品供給在鄉(xiāng)村社會(huì)中得到有效執(zhí)行，則是市場(chǎng)力量難以解決的問題。生活垃圾處理具有直接性、廣泛性、持續(xù)性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，這就決定了需要調(diào)動(dòng)全體村民的全面參與，需要垃圾治理在農(nóng)村有相應(yīng)的組織體系，而市場(chǎng)力量很難提供這個(gè)組織體系，因?yàn)槭袌?chǎng)交易網(wǎng)絡(luò)很難深入農(nóng)村并在其中起作用。目前，農(nóng)村最完整有效的鄉(xiāng)村組織體系，是以縣鄉(xiāng)政府主導(dǎo)，社會(huì)（村委會(huì)和村民小組）參與的組織體系。鄉(xiāng)村組織可以起到的作用很多，包括動(dòng)員、解釋、說服、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰等，這是一種可以被稱為“類執(zhí)法”的功能。例如，農(nóng)村公共品供給過程中遇到釘子戶不配合，需要對(duì)之進(jìn)行“執(zhí)法”，鄉(xiāng)村組織承擔(dān)這一功能，這是成本相對(duì)最低的方式。

村民是生活垃圾問題的制造者，同時(shí)是直接的利益相關(guān)者。村民天然“在場(chǎng)”的特點(diǎn)決定了他們是農(nóng)村生活垃圾治理的核心主體，這也是生活垃圾治理的基礎(chǔ)。如果不能合理調(diào)動(dòng)村民的主體性和積極性，抑制其與生活垃圾治理背道而馳的行為，他們就可能成為旁觀者、被動(dòng)者甚至對(duì)抗者。一旦如此，無論是市場(chǎng)力量，還是政府，在公共品供給中進(jìn)行“執(zhí)法”，遏制背離行為的成本都是巨大的。尤其是政府，固然可以通過運(yùn)動(dòng)式治理的方式整治農(nóng)村環(huán)境，但如果沒有鄉(xiāng)村組織的響應(yīng)和介入，就無法建立長(zhǎng)效機(jī)制，必然導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理成本和背離行為的監(jiān)督成本大大提高，也使得農(nóng)村環(huán)境治理呈現(xiàn)不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性特征，使治理的效果與目標(biāo)預(yù)期產(chǎn)生嚴(yán)重偏差。鄉(xiāng)村組織與村民永遠(yuǎn)都同時(shí)“在場(chǎng)”，可以勸說、監(jiān)督、獎(jiǎng)賞、懲罰村民的背離行為。

鄉(xiāng)村組織的類執(zhí)法功能，在自來水供給項(xiàng)目中顯得更為迫切。這也是G縣自來水項(xiàng)目失敗的原因，更是W水廠提出的改革建議中的核心關(guān)切。W水廠提出“建立水廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)管護(hù)體制”，要求明確管理的范圍和任務(wù)，這一建議本質(zhì)就是要求鄉(xiāng)村組織在自來水供給中提供組織支撐，切實(shí)履行管理責(zé)任。自來水供給的兩大困難——收費(fèi)難和管理難，都需要類執(zhí)法功能的發(fā)揮，鄉(xiāng)村組織在這兩個(gè)環(huán)節(jié)可發(fā)揮這種功能。

鄉(xiāng)村組織的類執(zhí)法功能如果調(diào)動(dòng)起來，收取水費(fèi)的壓力首先會(huì)小很多。第一，村干部畢竟是村莊里的熟人，絕大多數(shù)村民會(huì)礙于人情和面子交納水費(fèi)。第二，村干部畢竟是村民還有所求的對(duì)象，絕大多數(shù)村民在村莊里生活，需要村干部提供服務(wù)和管理，村干部有能力給村民提供良好服務(wù)或者制造障礙，基于此，很多村民不會(huì)故意與村干部為難。例如，碰到不交水費(fèi)的釘子戶，等到釘子戶家庭有事情需要村干部辦時(shí)，村干部就可以進(jìn)行“連帶式制衡”⑤，要求釘子戶先交水費(fèi)。對(duì)那些勸說無效的村民，還可以通過拖延來給予其實(shí)質(zhì)性的“懲罰”。凡此種種，都是村干部可以調(diào)動(dòng)的資源，也是其類執(zhí)法功能的具體發(fā)揮。當(dāng)然，在收取水費(fèi)上，鄉(xiāng)村組織也可能遇到困難，就如農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)村干部收取農(nóng)業(yè)稅會(huì)遭遇困難一樣。⑥但無論如何，其組織力量是作為個(gè)體的水管員所無法相比的。

在自來水管道的管理和維護(hù)上，鄉(xiāng)村組織更有優(yōu)勢(shì)。第一，不會(huì)有人敢公開破壞水管以用于農(nóng)田灌溉。在既有的管理體制下，村民破壞水管灌溉，其在村莊內(nèi)部毫無壓力，既沒有違法成本，也沒有心理成本。水管似乎是水廠的，是水管員的。能夠占外人的便宜，占公家的便宜，村民不但不會(huì)在村莊內(nèi)部遭遇壓力，反而可能是其在村莊內(nèi)夸夸其談的資本。如果由村委會(huì)管理，破壞水管的村民就是村里的公敵，其風(fēng)險(xiǎn)和成本就會(huì)很高。第二，當(dāng)水管破裂時(shí)，村干部會(huì)主動(dòng)聯(lián)系維修且維修成本相對(duì)較低。因?yàn)椋@更加事關(guān)村組自身的利益，村組干部的主動(dòng)性會(huì)更強(qiáng)。鄉(xiāng)村組織介入的模式，將村干部和村民變成了管理的主體，而不是收費(fèi)和管理的對(duì)象，更不是自來水供給的旁觀者甚至對(duì)抗者。顯然，鄉(xiāng)村組織類執(zhí)法功能的有效發(fā)揮，有助于生活垃圾治理和自來水供給等公共品的有效供給。

四、技術(shù)手段對(duì)組織“類執(zhí)法”功能的替代

（一）技術(shù)手段替代組織功能的公共品供給

當(dāng)然，并非所有的農(nóng)村公共品供給，都依賴于鄉(xiāng)村組織的“類執(zhí)法”功能的發(fā)揮。技術(shù)手段的有效應(yīng)用，可能對(duì)組織的“類執(zhí)法”功能構(gòu)成替代。

同樣是自來水的供給，城市自來水供給就無須某個(gè)組織體系專門發(fā)揮類執(zhí)法功能去管理居民。這有兩個(gè)技術(shù)方面的原因：第一，城市自來水管道的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更高。城市自來水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、自來水管質(zhì)量、安裝工程要求和水壓標(biāo)準(zhǔn)等，都高于農(nóng)村。城市自來水管道被混凝土覆蓋，破壞或偷水的難度遠(yuǎn)大于農(nóng)村。第二，城市自來水的水表技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更高。居民繞過水表放水偷水的可能性非常低。高技術(shù)水表在農(nóng)村也可以應(yīng)用，但受制于自來水管道技術(shù)水平，水表的技術(shù)優(yōu)勢(shì)無法有效發(fā)揮。農(nóng)村自來水供給所需要的類執(zhí)法，在城市里就可以因自來水管道和水表的技術(shù)水平提高而被規(guī)避和替代。

在農(nóng)村更為凸顯的是電力公共品供給，其發(fā)展歷程正體現(xiàn)了技術(shù)手段對(duì)鄉(xiāng)村組織類執(zhí)法功能的替代。2016年以來，國家進(jìn)行農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)，按照“布局合理、技術(shù)先進(jìn)、安全可靠、節(jié)能環(huán)保、抗災(zāi)能力強(qiáng)”的新型農(nóng)網(wǎng)建設(shè)要求，全面解決電網(wǎng)安全等問題，使農(nóng)村居民生活用電得到較好保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電問題基本得到解決。在農(nóng)村電網(wǎng)改造中，將農(nóng)村的老舊機(jī)械電表換成了先進(jìn)的智能電表。

第一，降低電價(jià)成本，保證用電安全。以前的農(nóng)村電網(wǎng)較差，由于電路老化，線損大，部分地區(qū)損耗率高達(dá)40%，浪費(fèi)了很多電力資源。在傳輸過程中損失的電力，相應(yīng)成本會(huì)平分到電費(fèi)中，無疑加大了電力成本。電網(wǎng)升級(jí)改造后，減小了電力損耗，電力成本下降，電費(fèi)隨之下降。電網(wǎng)改造后保證了人們用電安全與電網(wǎng)安全。在過去，農(nóng)村電網(wǎng)需要基層干部和電工日常維護(hù)，村民搭線偷電的現(xiàn)象較為常見，且不容易發(fā)現(xiàn)。現(xiàn)在這種管理環(huán)節(jié)大大減少，基層干部普遍從管理中退出了。

第二，電費(fèi)更加透明，方便收取。在過去，在農(nóng)村電費(fèi)需要由村干部或電工按月讀表收取，增添了矛盾和成本。使用老電表的時(shí)候，先讀表后交費(fèi)，村干部或電工的管理空間較大，存在電費(fèi)加價(jià)或平攤等不合理要求。同時(shí)，村莊內(nèi)的偷電行為也難以管理。改造電網(wǎng)后，電力消耗公開透明，上述管理問題被全部解決。統(tǒng)一標(biāo)價(jià)，智能收費(fèi)，村民可能自由用電。在電網(wǎng)改造后，新型電表會(huì)更加精準(zhǔn)地統(tǒng)計(jì)出每家的用電情況，避免了人工抄表不及時(shí)、抄錯(cuò)、漏抄的情況，村民可以隨時(shí)了解家里的用電情況，同時(shí)有效防止偷電漏電，讓用電數(shù)值更加公開化。因?yàn)?，原來的電表都是?jì)數(shù)的，敏感度不夠，使用小功率電器電表可能不會(huì)轉(zhuǎn)動(dòng)，而新式電表更加精準(zhǔn)，輕微的電量都能被感應(yīng)到。

相比于自來水費(fèi)的收取，農(nóng)村電費(fèi)的收取就容易得多。因?yàn)椋趪译娋W(wǎng)的項(xiàng)目資金支持下，為每戶安裝了職能預(yù)付電表，欠費(fèi)后自動(dòng)斷電在技術(shù)上導(dǎo)致村民無法搭便車，這是典型的通過技術(shù)手段來替代鄉(xiāng)村組織的監(jiān)督、管理等“類執(zhí)法”功能。當(dāng)然，技術(shù)手段的替代是需要成本的。如果自來水項(xiàng)目成本不受制約，也可以使用與城市自來水工程相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而替代鄉(xiāng)村組織的類執(zhí)法功能。然而，這只是假設(shè)，由于自來水項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥款有限，無力為村民安裝智能水表，智能水表也極容易因管網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不高而被規(guī)避，因此很難通過技術(shù)手段改進(jìn)去規(guī)范村民的用水行為。

（二）技術(shù)手段難以替代組織功能的公共品供給

技術(shù)手段難以替代鄉(xiāng)村組織的類執(zhí)法功能，農(nóng)田水利灌溉是更為典型的農(nóng)村公共品供給例子。與農(nóng)村自來水供給相比，農(nóng)田水利灌溉對(duì)鄉(xiāng)村組織的要求更高。在水管道鋪設(shè)完成以后，自來水由水廠供給，鄉(xiāng)村組織只需要負(fù)責(zé)管理和收費(fèi)并防止管道遭到破壞。而在農(nóng)田水利灌溉中，需要鄉(xiāng)村組織動(dòng)員村民合作起來，共同去供給水利，還要在此過程中收費(fèi)、管理，其收費(fèi)的難度，管理與維護(hù)水渠的工作量和難度，都比自來水供給更高，鄉(xiāng)村組織的功能更加不可替代。

第一，水利設(shè)施的管理與維護(hù)。在南方的水稻種植區(qū)，平原和低丘陵地形較為常見，水利設(shè)施包括水庫、電力灌溉站、泵站、機(jī)臺(tái)和堰塘等。低丘陵地帶最典型的水利體系呈現(xiàn)“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”的樣態(tài)，干渠是藤，塘堰、小水庫是瓜，大型水庫、泵站則是長(zhǎng)藤的根。其中的“根”和“瓜”都是水利設(shè)施。例如，G縣共有一級(jí)提灌站有3個(gè)，大型水庫有2座，中小型水庫有200多座，其他諸如中小提灌站、河壩、塘堰等水利設(shè)施共20000多處。大中型水利設(shè)施往往有專門的管理機(jī)構(gòu)，例如較大的水庫會(huì)成立水庫管理局，較大的電力灌溉站、泵站等也會(huì)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，而較為小型的設(shè)施一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊管理。這些水利設(shè)施大多數(shù)都是興建于20世紀(jì)50-70年代，之后雖然幾經(jīng)修補(bǔ)但是很少有翻新重建的，由于多年缺少必要的維護(hù)而存在質(zhì)量差、隱患多等問題。稅費(fèi)改革后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的衰減，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的中小型水利工程處于廢置狀態(tài)⑦，小微型的水利設(shè)施則由村莊管理。目前，在全國多數(shù)地方，村莊管理的水利設(shè)施幾乎處于自生自滅的狀態(tài)。由于缺乏維護(hù)資金并且欠缺管理人員，G縣很多中小水利長(zhǎng)期處于年久失修甚至是空庫運(yùn)行的狀態(tài)。為了改變這種現(xiàn)狀，有的地方對(duì)中小水利實(shí)行市場(chǎng)化改革，將中小水利的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)中的部分權(quán)利或者全部權(quán)利向市場(chǎng)以及私人開放，面向社會(huì)進(jìn)行拍賣、租賃、承包，或鼓勵(lì)下鄉(xiāng)企業(yè)對(duì)其進(jìn)行融資與管理，希望通過拓展投資主體的方式來改變目前“有人用，無人管”的難題。這種改革有成功的，但多數(shù)是失敗的，形成了“市場(chǎng)困局”⑧，原因不在于水利設(shè)施的管理，而在于水利設(shè)施與村民的對(duì)接缺乏足夠的組織框架，即鄉(xiāng)村組織未能承擔(dān)起應(yīng)有的功能。

第二，水渠維護(hù)與用水動(dòng)員。水渠也屬于水利設(shè)施，有著水利設(shè)施維護(hù)所面臨的相同問題。如果大中型水利設(shè)施能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，大的干渠和支渠的維護(hù)大體上也是沒有問題的，它們本身就屬于大中型水利設(shè)施的附屬部分。問題在于，在不少地方，大中型水利設(shè)施可以提供水利供給，但水卻無法進(jìn)入田間地頭，村莊的“最后一公里”出現(xiàn)了問題，從而導(dǎo)致大中型水利設(shè)施無法與村莊對(duì)接，其中的關(guān)鍵在于水渠的維護(hù)和用水的動(dòng)員。水渠維護(hù)的意義在于確保水利設(shè)施的水可以放到田間地頭，用水動(dòng)員則確保大家能夠“一條心”。無論是水渠維護(hù)，還是用水動(dòng)員，其核心都是將有用水需求的農(nóng)戶組織起來。從目前農(nóng)村的實(shí)情看，除了鄉(xiāng)村組織之外，沒有其他組織能夠解決這一難題。稅費(fèi)改革后，一事一議制度幾乎成為鄉(xiāng)村組織村民自行籌資籌勞供給農(nóng)村中小水利、管理維護(hù)水渠的唯一制度內(nèi)供給方式，這也是村民自治制度在農(nóng)村公共物品供給問題上的具體體現(xiàn)。但是，隨著農(nóng)村原子化程度不斷加深，以及《一事一議籌資籌勞管理辦法》的不切實(shí)際，這一制度幾乎毫無用處。因?yàn)?，?dòng)員型民主治理在決策形成后，需要?jiǎng)訂T所有人籌資籌勞，容易走向因少數(shù)人反對(duì)而失敗的“少數(shù)決”。⑨動(dòng)員所有可能受益的村民進(jìn)行水渠維修或一起引水灌溉，對(duì)所有村民都有利，但是由于每個(gè)人可以從中獲得的利益并不均衡，由此可能導(dǎo)致爭(zhēng)議。這種不均衡在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間存在，在村民小組之間也存在，在村與村之間同樣存在。如何支付成本會(huì)成為爭(zhēng)議的核心，這本身就難以計(jì)量。此外，還有一些村民可能不想支付任何成本，而指望其他人支付成本后直接搭便車。即使口頭上達(dá)成一致意見，具體實(shí)施時(shí)能否保證落實(shí)同樣存在問題。大中型水利設(shè)施必須與一定規(guī)模的農(nóng)戶對(duì)接，不太可能與一戶農(nóng)戶對(duì)接，甚至不太可能與幾個(gè)村民小組對(duì)接，因?yàn)閷?duì)接規(guī)模過小會(huì)導(dǎo)致其運(yùn)轉(zhuǎn)成本高。這種情況下，如果鄉(xiāng)村組織不能強(qiáng)有力的發(fā)揮功能，這種動(dòng)員幾乎無法完成。在目前的狀況下，農(nóng)村其他任何組織幾乎不可能替代鄉(xiāng)村組織來承擔(dān)這一功能。

第三，用水秩序的維護(hù)。如果水利設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，村民又可以動(dòng)員起來，水可以灌溉到田間地頭，用水秩序的維護(hù)本身也離不開鄉(xiāng)村組織。灌溉用水體系永遠(yuǎn)存在上游與下游的關(guān)系，上下游所處的位置和水利條件天然地有所差異，它們之間始終存在矛盾，這就是奧斯特羅姆所謂的“非對(duì)稱性”。⑩在灌溉系統(tǒng)中，上下游因?yàn)椤胺菍?duì)稱性”，會(huì)存在對(duì)水資源的分配問題，也存在灌溉系統(tǒng)的維持問題。分配涉及當(dāng)下的用水公平，而是否能維持公平，又會(huì)影響灌溉系統(tǒng)的長(zhǎng)期維系。上下游關(guān)系存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間、小組與小組之間、田塊與田塊之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，因此需要不同層級(jí)的組織力量進(jìn)行協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系需要縣級(jí)政府來協(xié)調(diào)，村與村之間的關(guān)系需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)來協(xié)調(diào)，小組之間的關(guān)系需要村干部來協(xié)調(diào)。在稅費(fèi)改革之前，上下游的關(guān)系處在政府管理之下，村是水利灌溉的基本利益單位，上下游的矛盾可以由不同村的村干部協(xié)商解決，協(xié)商不成的則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行處理。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村組織體系有所弱化，參與水利協(xié)調(diào)越來越少，力度越來越弱。在用水秩序中，由于地理位置上的原因，下游必須從上游過水，在良好的秩序下，鄉(xiāng)村干部必須保證上游農(nóng)戶不趁機(jī)打劫不偷水，沿途的水渠不漏水。但是，上游農(nóng)戶天然傾向于利用優(yōu)勢(shì)條件搭便車，希望渠道漏水，甚至不惜破壞水渠。由于有此優(yōu)越條件，在灌溉動(dòng)員中，上游農(nóng)戶就不會(huì)傾向于協(xié)作買水，而傾向于等待下游農(nóng)戶動(dòng)員灌溉后搭便車，充當(dāng)“收費(fèi)站”。如果上游農(nóng)戶總是搭便車，下游農(nóng)戶支付的成本過高，或者僅僅因?yàn)樾睦锊黄胶?，而?huì)選擇退出灌溉系統(tǒng)。如此一來，上游農(nóng)戶早晚也會(huì)逐漸變成下游農(nóng)戶，他們不可能再指望充當(dāng)“收費(fèi)站”，單獨(dú)使用灌溉系統(tǒng)成本越來越高，最終只能逐漸退出灌溉體系。這是各地“小水利興起”的邏輯，因?yàn)猷l(xiāng)村組織一定程度的退出，大水利設(shè)施的協(xié)調(diào)成本過高而被人們放棄，人們寧愿支出更多的成本來挖井灌溉，因?yàn)檫@不用與其他人協(xié)調(diào)，是單門獨(dú)戶可以處置的。B11由此可見，鄉(xiāng)村組織在灌溉系統(tǒng)中的位置幾乎無可替代。B12

從理論上講，農(nóng)田水利灌溉中，有一種技術(shù)可以替代鄉(xiāng)村組織的功能，那就是類似于滴灌的技術(shù)。以用類似于城市自來水系統(tǒng)的高質(zhì)量工程，將每一塊農(nóng)田通過自來水管與水源相連，以自來水的方式對(duì)農(nóng)田進(jìn)行灌溉。但這需要耗費(fèi)巨量的成本，中國的農(nóng)田灌溉普遍實(shí)施類似這種制度不具備現(xiàn)實(shí)可能性。

五、農(nóng)村公共品供給的類型與性質(zhì)

近年來，學(xué)界多數(shù)學(xué)者主張以市場(chǎng)方式解決農(nóng)村公共品供給問題，也的確影響到了政策實(shí)踐。從中央到地方相繼出臺(tái)了很多市場(chǎng)化改革的方案，涉及農(nóng)村公共品供給的不同方面，其中一些改革較為成功，但也有很多改革并不成功。農(nóng)村公共品供給涉及的范圍很廣，至少包括道路、農(nóng)田水利、飲用水、生活環(huán)境治理、電力供應(yīng)和農(nóng)資農(nóng)技等。它們具有不同的性質(zhì)，有的是純公共品，有的可以成為俱樂部產(chǎn)品，有的是公共資源產(chǎn)品;它們可能以不同的方式供給，有的應(yīng)該政府供給，有的可以由企業(yè)供給，有的需要政府與企業(yè)合作供給;不同的供給方式，鄉(xiāng)村組織在其中發(fā)揮著不同的功能。具體見下表所示：

農(nóng)村電力供應(yīng)是準(zhǔn)公共品，它按市場(chǎng)化方式供給，這是技術(shù)進(jìn)步的結(jié)果。在電力供應(yīng)中，技術(shù)進(jìn)步使得準(zhǔn)確計(jì)量的成本降低，從而大大降低了公共品的排他成本。準(zhǔn)確計(jì)量技術(shù)的落后會(huì)使公共品的排他成本較高，容易產(chǎn)生浪費(fèi)現(xiàn)象，導(dǎo)致“公地悲劇”，因此需要專人監(jiān)督（電工），而這種監(jiān)督權(quán)力又可能導(dǎo)致腐?。▉y收費(fèi)），人們被迫共同承擔(dān)更多的成本。采用更加精確的計(jì)量工具之后，消費(fèi)量均可被更準(zhǔn)確計(jì)算，無須鄉(xiāng)村組織進(jìn)行監(jiān)督，成本降低，可以交由企業(yè)供給。

目前，農(nóng)資供應(yīng)和農(nóng)技推廣是俱樂部產(chǎn)品，可以市場(chǎng)化的方式由企業(yè)或個(gè)體工商戶來供給。隨著“良種良方”推廣任務(wù)的完成，國家農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)逐漸從農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中撤出，僅承擔(dān)公益性農(nóng)技、病蟲防疫等主體責(zé)任B13，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，以市場(chǎng)化服務(wù)的方式回應(yīng)經(jīng)營性農(nóng)技需求。農(nóng)資流通遵循市場(chǎng)邏輯，農(nóng)資供應(yīng)商品化，農(nóng)技推廣在基層往往只是搭農(nóng)資買賣的便車。農(nóng)資購買中包括了對(duì)技術(shù)服務(wù)的購買，鄉(xiāng)村農(nóng)資經(jīng)銷店成為集農(nóng)技和農(nóng)資于一體的打包服務(wù)者，農(nóng)資經(jīng)銷實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)與農(nóng)民生產(chǎn)者的直接有效對(duì)接。B14從事農(nóng)資銷售時(shí)，農(nóng)資經(jīng)銷商會(huì)對(duì)種子的使用、化肥的用量、病蟲藥品的配比等農(nóng)業(yè)技術(shù)問題做出詳細(xì)說明，也會(huì)按照農(nóng)民的具體需求和種植情況提供準(zhǔn)確的產(chǎn)品，并做出質(zhì)量承諾。農(nóng)資供應(yīng)和農(nóng)技推廣相捆綁，通過市場(chǎng)經(jīng)營的方式向農(nóng)村提供公共品供給，是新的歷史條件下國家與市場(chǎng)邊界的重新劃定，其效果不一定是最有效的，但至少對(duì)經(jīng)營性的農(nóng)資和農(nóng)技是可以有效運(yùn)行的。

鄉(xiāng)村道路建設(shè)，是典型的純公共品。它具有非競(jìng)爭(zhēng)性，每個(gè)人或車在路上行走或行駛，并不影響其他人和車，大家可以利益共享;它具有非排他性，在鄉(xiāng)村內(nèi)部，任何人不能獨(dú)占專用，不能排斥其他人和車對(duì)道路的使用;它具有不可分割性，一旦公路修成，沒有出錢出力的人也可以使用，無法從技術(shù)上排斥他們。鄉(xiāng)村道路的建設(shè)，往往由各級(jí)政府通過不同的項(xiàng)目來落實(shí)，縣鄉(xiāng)級(jí)以上的道路直接由政府撥款修建，村級(jí)公路大多由上級(jí)政府以項(xiàng)目的方式籌資修建，但政府往往不會(huì)承擔(dān)項(xiàng)目的所有支出，而需要村莊按照“誰受益、誰籌資”的原則，以“一事一議”的辦法，湊齊部分費(fèi)用，且需要先湊齊費(fèi)用再行立項(xiàng)撥款。因此，在鄉(xiāng)村道路建設(shè)過程中，需要鄉(xiāng)村組織的協(xié)助。

鄉(xiāng)村組織需要?jiǎng)訂T村民并收取費(fèi)用，然后再向政府部門爭(zhēng)取項(xiàng)目落地實(shí)施。這個(gè)過程中，鄉(xiāng)村組織需要發(fā)揮強(qiáng)有力的作用，需要對(duì)所有利益主體進(jìn)行動(dòng)員，動(dòng)員所有的利益相關(guān)方愿意籌資。這些工作存在困難，因?yàn)榇迕癫辉倬哂懈叨鹊耐|(zhì)性，而是發(fā)生了很大的分化，不同農(nóng)戶之間在收入水平、利益傾向、生活面向等都存在差異B15，動(dòng)員集體行動(dòng)面臨困難，少數(shù)人的拒絕可能產(chǎn)生擴(kuò)大效應(yīng)，使得集體動(dòng)員失敗。此外，在修路過程中，可能會(huì)發(fā)生占用村民承包地或宅基地的現(xiàn)象，因此需要鄉(xiāng)村干部與修路占地的村民協(xié)商解決。在現(xiàn)實(shí)中，總是可能有部分村民，即使可以從道路受益也不愿意合作。背后有諸多原因，可能與村干部有矛盾，也可能希望從項(xiàng)目中撈取天價(jià)收益。此時(shí)，需要村干部說服相關(guān)農(nóng)戶同意占地，甚至用強(qiáng)力手段進(jìn)行壓服，避免其成為“釘子戶”，進(jìn)而清除項(xiàng)目落地障礙。不過，道路建設(shè)是一次性的，項(xiàng)目完成之后，幾乎無須鄉(xiāng)村組織持續(xù)發(fā)揮作用。當(dāng)然，如果政府能夠足額投放道路建設(shè)的項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)村組織需要發(fā)揮作用的空間就會(huì)縮小。如果政府修建鄉(xiāng)村道路也用土地征收的辦法，那就相當(dāng)于不用村民自治而用法律的方式解決“釘子戶”問題，如此就無須鄉(xiāng)村組織在其中起作用了。

美好生活環(huán)境是一種純公共品，它不具有競(jìng)爭(zhēng)性，屬于利益共享的產(chǎn)品，不會(huì)因消費(fèi)人口的增加或減少而變化，在給定區(qū)域內(nèi)人口的少量增加也不會(huì)影響其成本耗費(fèi);它具有非排他性，村莊一旦有了美好生活環(huán)境，任何人不可能因?yàn)樽约合硎芰司涂赡芘懦馄渌说南硎?它具有不可分割性，雖然垃圾的治理是從點(diǎn)到面的，但在一定地域范圍內(nèi)，美好生活環(huán)境需要向整體的社會(huì)成員提供，同時(shí)也是強(qiáng)制一定區(qū)域內(nèi)的人消費(fèi)。具體到農(nóng)村生活垃圾治理，可以由村莊自行解決，也可以政府出錢而由企業(yè)解決。村莊自行解決，可以通過村民自治的方式將村民動(dòng)員起來，“人人自掃門前雪”，也可以雇傭?qū)ｉT的清潔人員負(fù)責(zé)打掃、分類、清運(yùn)等。由政府解決，無非是出錢讓企業(yè)負(fù)責(zé)打掃、垃圾分類、清運(yùn)等。無論如何解決，這個(gè)過程都離不開村民的配合。而村民的配合，需要鄉(xiāng)村組織的介入，需要鄉(xiāng)村干部的教育、說服、協(xié)調(diào)、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等。只有把村民的主體性都調(diào)動(dòng)起來，才能降低生活垃圾治理的成本。當(dāng)然，也許等到將來，村民的文明素質(zhì)提升了，維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的自覺性相當(dāng)高，完全可以配合企業(yè)對(duì)垃圾分類、清掃的要求，那時(shí)鄉(xiāng)村組織可能就不需要發(fā)揮此類功能了。

農(nóng)田水利屬于公共池塘資源，它具有非排他性，人們共同使用水利資源系統(tǒng)，包括水利設(shè)施和渠道系統(tǒng)，難以分割開來;它具有競(jìng)爭(zhēng)性，人們分別享受水利資源，每個(gè)田塊都有自己的用水需求，一旦使用就不可能再給其他田塊使用。正如奧斯特羅姆所言：“一個(gè)資源系統(tǒng)可以由多于一個(gè)的人或企業(yè)聯(lián)合提供和（或）生產(chǎn)。占用公共池塘資源單位的實(shí)際過程可以由多個(gè)占用者同時(shí)或依次進(jìn)行。然而，資源單位卻不能共同使用或占用?！盉16況且，“要把資源系統(tǒng)的一個(gè)占用者排斥在資源系統(tǒng)本身的改進(jìn)之外，成本會(huì)很高（在一些情況下是不可行的）?！盉17人們需要通過合作來使用資源系統(tǒng)，但具體的資源卻是稀缺的，特定資源單位不能共同享有。水利系統(tǒng)與這個(gè)特性相同，不能分解水利資源系統(tǒng)，只能合作維持水利資源系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，按照一定的規(guī)則和順序使用易于消耗的水利資源。作為公共池塘資源，可以按照“誰受益、誰付費(fèi)”的市場(chǎng)化原則進(jìn)行供給。

然而，水利體系自身的特性會(huì)使市場(chǎng)化經(jīng)營受到限制。受地理?xiàng)l件的限制，水利的供給往往不具有競(jìng)爭(zhēng)性;受氣候條件的影響，水利供給的市場(chǎng)需求受到制約而易于變動(dòng)。更為嚴(yán)重的是，渠道體系的存在和特性，制約了買方和賣方的交易行為。換言之，由于有渠道體系，需要水的農(nóng)戶不一定能夠順利從供給方那買到水。因?yàn)?，渠道體系的上游有很多有類似需求的農(nóng)戶，他們可能將農(nóng)戶購買的水“截流”，成為潛在的“收費(fèi)站”，“截流”的原因和方式包括渠道滲漏、悄悄破壞渠道、公然攔截水流等。同時(shí)，水利系統(tǒng)的使用還存在動(dòng)員需求，因?yàn)樯源笏Y源一般不會(huì)直接與單個(gè)農(nóng)戶對(duì)接，而只能與一定面積的農(nóng)田的集合組織對(duì)接，包括村組，也包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。村組內(nèi)部一定面積的田地集合起來與水利資源系統(tǒng)洽談水資源交易，需要組織者，鄉(xiāng)村組織是最有效率的組織。目前，各地成立的用水協(xié)會(huì)，在力量上也是合適的組織，但必須是地塊內(nèi)所有農(nóng)戶都加入了協(xié)會(huì)。如果有農(nóng)戶游離于協(xié)會(huì)之外，用水協(xié)會(huì)無法實(shí)施強(qiáng)制，游離在外的農(nóng)戶很容易瓦解整個(gè)水利洽談的集合體，使得用水的集體動(dòng)員失敗。要避免這類現(xiàn)象發(fā)生，就必須在整個(gè)渠道和水利體系中加入強(qiáng)大的組織力量，目前只有鄉(xiāng)村組織可以承擔(dān)這一重任，可以促進(jìn)農(nóng)戶合作維持水利資源系統(tǒng)，維護(hù)用水的規(guī)則和順序等。缺乏鄉(xiāng)村組織的介入，政府和企業(yè)都很難靠自己的力量去解決這類問題。

自來水屬于準(zhǔn)公共品，目前按照市場(chǎng)化方式，由企業(yè)進(jìn)行供給。在自來水供給中，受農(nóng)村公共品財(cái)政投入的限制，管道建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不高，這抬高了公共品的運(yùn)行成本。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，自來水供給的運(yùn)行成本應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)，這才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。然而，完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，由于農(nóng)村自來水運(yùn)行成本過高，資本和企業(yè)會(huì)逃離這一領(lǐng)域。這正是為何農(nóng)村自來水是由政府投資的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營的原因，農(nóng)村自來水的運(yùn)營是不掙錢的。為了盡量降低成本，就應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)村組織在其中發(fā)揮功能，進(jìn)行監(jiān)督和管理，從而從總體上降低自來水供給成本，給政府和政府投資的企業(yè)減低資金投入壓力。如果將來相關(guān)的自來水管道材料成本降低，水表計(jì)量精確度提高，也許到時(shí)候無須鄉(xiāng)村組織參與管理，政府支持的企業(yè)就可以獨(dú)立運(yùn)營。

綜上所述，農(nóng)村公共品的類型多樣，性質(zhì)各有不同，供給的主體和方式也有所不同。何種供給選擇最為合適，取決于眾多因素。在多數(shù)情形下，鄉(xiāng)村組織發(fā)揮相應(yīng)的“類執(zhí)法”功能，才能確保公共品供給維持良好的秩序。否則，供給主體需要付出巨大的成本，甚至導(dǎo)致供給體系崩潰。一些因素和條件的改變，可能改變這種狀況，如財(cái)政能力和投入的巨幅提高，技術(shù)能力的提高和技術(shù)成本的下降，農(nóng)村電力供應(yīng)就是一個(gè)鮮明的例子。然而，對(duì)農(nóng)田水利、垃圾治理、飲用水供給、道路建設(shè)等主要公共品供給而言，相關(guān)因素短期內(nèi)變化從而整體上改變狀況，這種可能性微乎其微。因此，鄉(xiāng)村組織的功能不可或缺、不容忽視，農(nóng)村公共品供給必須重視其組織基礎(chǔ)。

① 《垃圾圍村如何破解？借鑒城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的“光山經(jīng)驗(yàn)”》，2019年1月4日， https：//www.sohu.com/a/286718838_120060409，2020年12月3日。

② 印子：《鄉(xiāng)村基本治理單元及其治理能力建構(gòu)》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) 》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

③ 印子：《村組治理：功能定位、運(yùn)作機(jī)理與優(yōu)化路徑》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第2期。

④ 陳柏峰：《熟人社會(huì)： 村莊秩序機(jī)制的理想型探究》，《社會(huì)》2011年第1期;杜鵬：《熟人社會(huì)的空間秩序》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) 》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第5期。

⑤ 陳鋒：《連帶式制衡：基層組織權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制》，《社會(huì)》2012年第1期。

⑥ 陳柏峰：《基層社會(huì)治理模式的變遷與挑戰(zhàn)》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第9期。

⑦ 羅興佐：《水利，農(nóng)業(yè)的命脈》，上海：學(xué)林出版社，2012年，第18頁。

⑧ 焦長(zhǎng)權(quán)：《政權(quán)“懸浮”與市場(chǎng)“困局”：一種農(nóng)民上訪行為的解釋框架——基于鄂中G鎮(zhèn)農(nóng)民農(nóng)田水利上訪行為的分析》，《開放時(shí)代》2010年第6期。

⑨ 陳柏峰：《村務(wù)民主治理的類型與機(jī)制》，《學(xué)術(shù)月刊》2018年第8期。

⑩ 埃莉諾·奧斯特羅姆、羅伊·加德納：《灌溉系統(tǒng)自主治理與不對(duì)稱問題的解決》，2005年4月4日，http：//www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp？NewsID=6593，2020年2月5日。

B11 參見譚同學(xué)：《農(nóng)田水利家庭化的隱憂——來自江漢平原某鎮(zhèn)的思考》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2006年第1期;吳秋菊、林輝煌：《重復(fù)博弈、社區(qū)能力與農(nóng)田水利合作》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期。

B12 龔春霞：《優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)水權(quán)的路徑分析——以個(gè)體農(nóng)戶和農(nóng)村集體的比較分析為視角》，《思想戰(zhàn)線》2018年第4期。

B13 胡瑞法、孫藝奪：《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的困境擺脫與策應(yīng)》，《改革》2018年第2期。

B14 孫明揚(yáng)：《基層農(nóng)技服務(wù)供給模式的變遷與小農(nóng)的技術(shù)獲取困境》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第3期。

B15 楊華：《時(shí)空壓縮下的農(nóng)民分化》，《求索》2019年第5期。

B16 B17 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第54-55、55頁。

（責(zé)任編輯：陳 果）