許亞嵐

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出要完善證券立法機(jī)制，加大刑事懲戒力度，完善行政法律制度，健全民事賠償制度，強(qiáng)化市場(chǎng)約束機(jī)制。這是我國(guó)資本市場(chǎng)歷史上首個(gè)兩辦聯(lián)合發(fā)布的專項(xiàng)針對(duì)打擊證券違法活動(dòng)的文件，也是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全方位加強(qiáng)和改進(jìn)證券監(jiān)管執(zhí)法工作的行動(dòng)綱領(lǐng)，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

再次“零容忍”打擊證券違法活動(dòng)

《意見(jiàn)》的發(fā)布對(duì)推動(dòng)中國(guó)資本市場(chǎng)改革發(fā)展和穩(wěn)定，優(yōu)化穩(wěn)定、透明、公平和可預(yù)期的資本市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境，全面增強(qiáng)公眾投資者的幸福感、獲得感和安全感，更好地促進(jìn)資本市場(chǎng)服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更好地貫徹資本市場(chǎng)領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放政策，打造我國(guó)資本市場(chǎng)的全球競(jìng)爭(zhēng)力，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，包括促進(jìn)上市公司質(zhì)量的提升，全面落實(shí)三公原則，進(jìn)一步建設(shè)投資者友好型社會(huì)，都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！翱梢哉f(shuō)，《意見(jiàn)》是針對(duì)資本市場(chǎng)領(lǐng)域依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的一個(gè)重要的綱領(lǐng)性文件。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、商法研究所所長(zhǎng)劉俊海對(duì)《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者如是說(shuō)。

為貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，近日證監(jiān)會(huì)集中部署專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，集中打擊財(cái)務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保及操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易等嚴(yán)重違法行為，依法從嚴(yán)從快從重查辦16起重大典型案件。

對(duì)于《意見(jiàn)》的落實(shí)，在武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新看來(lái)，有四個(gè)要點(diǎn)。第一，要協(xié)作監(jiān)管，嚴(yán)把資本市場(chǎng)入口關(guān)。證監(jiān)會(huì)、交易所和證券中介既要做好本職工作，同時(shí)也要相互協(xié)作，共同充當(dāng)好資本市場(chǎng)守門人的角色，為我國(guó)資本市場(chǎng)的高質(zhì)量發(fā)展提供保質(zhì)足量的上市資源。

第二，要堅(jiān)決防止資本無(wú)序擴(kuò)張及違法違規(guī)造富。在這個(gè)層面上，重點(diǎn)是做好并購(gòu)環(huán)節(jié)，既要鼓勵(lì)做優(yōu)、做大、做強(qiáng)上市公司的主業(yè)，尤其是有效支持高科技創(chuàng)新方面，同時(shí)要防止一些上市公司借并購(gòu)之名實(shí)施無(wú)序擴(kuò)張，形成事實(shí)上的壟斷。另外，要通過(guò)嚴(yán)查嚴(yán)打違法違規(guī)的造富行為，來(lái)保護(hù)投資者權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)三公原則。

第三，證券執(zhí)法司法體制機(jī)制要進(jìn)一步完善。這里主要強(qiáng)調(diào)的是證券的行政執(zhí)法與刑事司法在體制機(jī)制上的銜接以及配合，在這方面將會(huì)做出具體的安排。

第四，要構(gòu)建立體的、有機(jī)的投資者保護(hù)體系。尤其是在證券糾紛發(fā)生的時(shí)候，要讓代表人訴訟機(jī)制常態(tài)化，《意見(jiàn)》中指出，要構(gòu)建舉報(bào)平臺(tái)及有償舉報(bào)機(jī)制，同時(shí)加大代表人訴訟的推行力度，確保投資者合法權(quán)益的維護(hù)，進(jìn)而有效地威懾證券違法犯罪行為。

“提高嚴(yán)查嚴(yán)打證券違法犯罪的效率和威懾力，很大程度上有賴于監(jiān)管層的執(zhí)法力量和司法部門的相互配合?！倍切聦?duì)《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者稱，要產(chǎn)生足夠的威懾力，還需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，包括構(gòu)建檢舉平臺(tái)，建立有償檢舉機(jī)制，發(fā)動(dòng)群眾來(lái)編織嚴(yán)查嚴(yán)打證券違法犯罪的一張法網(wǎng)，最終威懾力和效率都會(huì)大幅提升。

此次《意見(jiàn)》又被稱之為“零容忍”《意見(jiàn)》，是資本市場(chǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)新起點(diǎn)。

申萬(wàn)宏源首席市場(chǎng)專家桂浩明對(duì)《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者稱，從以往來(lái)看，過(guò)去我們對(duì)于證券違規(guī)犯罪行為打擊嚴(yán)厲，但相對(duì)來(lái)說(shuō)有些問(wèn)題處理比較慢，有些長(zhǎng)時(shí)間得不到立案，有些最終處理相對(duì)偏輕。目前來(lái)看，我們?cè)俅螐?qiáng)調(diào)“零容忍”，任何違法線索都要查處，任何犯罪行為都要處置，“也只有‘零容忍，并且是在制度嚴(yán)格要求下的‘零容忍，才能真正保證市場(chǎng)的長(zhǎng)治久安”。

董登新也表示，監(jiān)管層對(duì)證券違法犯罪行為的“零容忍”，表達(dá)了一種嚴(yán)厲監(jiān)管的態(tài)度和嚴(yán)查嚴(yán)打證券違法犯罪的決心，也考驗(yàn)著我們監(jiān)管層的專業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)以及執(zhí)法的效率和效果。

相關(guān)法律需進(jìn)一步更新和細(xì)化

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放取得了顯著成就。一方面是對(duì)內(nèi)改革。3月19日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于修改<證券公司股權(quán)管理規(guī)定>的決定》以及《關(guān)于修改<關(guān)于實(shí)施《證券公司股權(quán)管理規(guī)定》有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定>的決定》，對(duì)股東機(jī)構(gòu)和股東背景做出調(diào)整，證券公司的設(shè)立和變更批準(zhǔn)放寬?！罢哒{(diào)整+市場(chǎng)需要”降低證券公司的準(zhǔn)入門檻，將推動(dòng)證券公司的變革。

另一方面是對(duì)外開(kāi)放。根據(jù)金融開(kāi)放要求，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)外資投資證券公司放寬限制，外資證券運(yùn)營(yíng)比國(guó)內(nèi)券商成熟，運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)明顯。6月，大和證券（中國(guó)）正式獲得證監(jiān)會(huì)頒發(fā)的《經(jīng)營(yíng)證券期貨業(yè)務(wù)許可證》，外資券商的進(jìn)入，必然改變?nèi)绦袠I(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。

而隨著資本市場(chǎng)改革開(kāi)放的穩(wěn)步推進(jìn)，市場(chǎng)參與主體、結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，信息技術(shù)快速發(fā)展，違法案件呈現(xiàn)出新的情況和特點(diǎn)。

“目前我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展到新階段，規(guī)范化、法制化程度大幅度提高，在各主體的共同努力下，資本市場(chǎng)正在還原一個(gè)風(fēng)清氣正的市場(chǎng)環(huán)境。但與此同時(shí)，在新形勢(shì)下仍有一些新型違法犯罪現(xiàn)象，過(guò)去赤裸裸炒作股價(jià)的行為更加隱蔽，喜歡披上各種各樣的外衣。”桂浩明稱。

比如最近市場(chǎng)比較關(guān)注的“偽市值管理”，打著市值管理的名號(hào)，實(shí)際上是為了股東套現(xiàn)、減持或質(zhì)押等，聯(lián)合機(jī)構(gòu)資金“抬轎”，實(shí)現(xiàn)各種灰色利益。“對(duì)這類新型的犯罪行為我們需要進(jìn)一步打擊。”桂浩明表示。

此外，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，開(kāi)戶更容易，但線上交易有很多可以規(guī)避監(jiān)管的環(huán)節(jié)，對(duì)此，董登新表示，監(jiān)管層可以通過(guò)掌控的大數(shù)據(jù)，包括開(kāi)戶資料、交易終端和交易的大數(shù)據(jù)，通過(guò)云計(jì)算來(lái)尋找證券違法犯罪的蛛絲馬跡，“在這方面證監(jiān)會(huì)和證交所已經(jīng)積累了不少的經(jīng)驗(yàn)，可以用來(lái)防范和威懾證券違法犯罪”。

當(dāng)然，“我們還需要對(duì)資本市場(chǎng)和證券活動(dòng)的法律有進(jìn)一步更新和細(xì)化”。經(jīng)濟(jì)學(xué)者王赤坤表示，整個(gè)資本市場(chǎng)在有序完成換道、換擋、換速，如同高速路開(kāi)車，在加強(qiáng)速度的同時(shí)，需要一套完整的法律法規(guī)保證整個(gè)資本市場(chǎng)的安全和持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著資本市場(chǎng)發(fā)展的進(jìn)一步成熟，給相關(guān)執(zhí)法單位和執(zhí)法人員的執(zhí)法工作指明方向，也給核查工作明確了標(biāo)準(zhǔn)，有利于基層執(zhí)法工作的有序開(kāi)展，在規(guī)范資本市場(chǎng)和證券市場(chǎng)行為的同時(shí)，可以減輕資本市場(chǎng)各參與主體的工作負(fù)擔(dān)?！胺煞ㄒ?guī)逐步完善，政府有法可依，監(jiān)管執(zhí)法就能到位?！?/p>

加強(qiáng)國(guó)際證券執(zhí)法協(xié)作

《意見(jiàn)》中還提到，要探索加強(qiáng)國(guó)際證券執(zhí)法協(xié)作的有效路徑和方式，積極參與國(guó)際金融治理，推動(dòng)建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執(zhí)法聯(lián)盟?？梢哉f(shuō)，打擊跨境證券違法犯罪也是此次《意見(jiàn)》中的一個(gè)新課題。

桂浩明告訴記者，目前來(lái)看，隨著中國(guó)資本市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放，這方面的問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)。比如利用滬港通、深港通等模式，在海外聚集大量資金，又利用當(dāng)?shù)刭Y金成本比較低的特征，來(lái)操縱市場(chǎng)、炒作股票;包括部分境內(nèi)企業(yè)在海外上市后，利用兩地招商的制度差進(jìn)行一些違規(guī)信息披露等行為。一些公司同時(shí)在境內(nèi)外上市，對(duì)于這種屬于跨境的犯罪行為我們?cè)谶^(guò)去缺乏相關(guān)法律依據(jù)，如今，我國(guó)資本市場(chǎng)也強(qiáng)調(diào)“長(zhǎng)臂管理”要求，因此，嚴(yán)厲打擊跨境證券違法犯罪行為是非常必要的。

跨國(guó)非法證券活動(dòng)對(duì)我國(guó)正常金融市場(chǎng)造成極大隱患。王赤坤告訴記者，有些跨國(guó)非法證券活動(dòng)比如虛擬貨幣，無(wú)真實(shí)價(jià)值支撐，相關(guān)投機(jī)交易活動(dòng)存在虛假風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn);另外，莊家能很輕易地控盤這些數(shù)字幣交易，并輕易控制這些數(shù)字幣交易價(jià)格和全網(wǎng)合約交易市場(chǎng)，無(wú)論是“多單爆倉(cāng)”還是“空單爆倉(cāng)”，都是莊家控制交易并收割普通投資人的一種手法，大量的買賣和炒作，促使這些數(shù)字幣價(jià)格暴漲暴跌。“已經(jīng)有個(gè)人和機(jī)構(gòu)高杠桿參與，在暴漲暴跌過(guò)程中，屢屢被平倉(cāng)或爆倉(cāng)，爆倉(cāng)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)高杠桿傳到正常金融市場(chǎng)，增大正規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)，影響我國(guó)金融穩(wěn)定。”

與此同時(shí)，有些跨國(guó)非法證券活動(dòng)目前處于各國(guó)監(jiān)管之外，使得國(guó)際金融環(huán)境更加復(fù)雜?！案鞣N需要跨境資金通過(guò)交易虛擬數(shù)字幣等跨國(guó)非法證券活動(dòng)獲得資金跨境流通，一方面造成大量資金外流，另一方面為洗錢等犯罪行為提供方便，增加了政府打擊非法洗錢等犯罪活動(dòng)的難度?！蓖醭嗬と缡钦f(shuō)。

“通過(guò)跨境監(jiān)管的合作來(lái)防止跨境證券犯罪是未來(lái)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)”。董登新稱，如今證監(jiān)會(huì)和滬深交易所、港交所等已經(jīng)展開(kāi)了非常好的跨境合作監(jiān)管模式，而將來(lái)如何把這個(gè)模式拓展到有中資企業(yè)掛牌的國(guó)家，相關(guān)跨境合作監(jiān)管還有比較大的難度和障礙，這值得進(jìn)一步探索?！拔磥?lái)隨著我國(guó)資本市場(chǎng)國(guó)際化，尤其是中國(guó)資本市場(chǎng)的雙向開(kāi)放，跨境監(jiān)管合作將會(huì)越來(lái)越重要，因此，我們未來(lái)還需要不斷提高跨境監(jiān)管的能力以及跟境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作協(xié)同的能力。”

打擊證券違法需多方配合

“監(jiān)管機(jī)構(gòu)要扎緊籬笆、嚴(yán)格自律，善于清除害群之馬、潛規(guī)則，對(duì)違法犯罪采取‘零容忍態(tài)度，依法帶頭終結(jié)不公平、不合法、不誠(chéng)信、不可持續(xù)的商業(yè)模式。”劉俊海認(rèn)為，“市場(chǎng)會(huì)失靈，監(jiān)管者不該失靈。證監(jiān)會(huì)要高度重視監(jiān)管體制的建設(shè)，包括優(yōu)化證券執(zhí)法的體制和機(jī)制，比如讓檢察機(jī)關(guān)將來(lái)也可駐證監(jiān)會(huì)辦公，在證交所所在地設(shè)立證券違法犯罪的辦案基地等?！?/p>

“監(jiān)管、執(zhí)法和司法體制的變革，對(duì)監(jiān)管者、執(zhí)法者和司法者來(lái)說(shuō)，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。”劉俊海表示，要彰顯證監(jiān)會(huì)、公安部門、檢察機(jī)關(guān)、人民法院包括地方人民政府應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，必須把思想統(tǒng)一到《意見(jiàn)》上來(lái)，按照建規(guī)章、零容忍的基本精神，加大監(jiān)管執(zhí)法的力度。除“零容忍”、堅(jiān)持法律原則外，還需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅(jiān)持底線思維，監(jiān)控執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)把相關(guān)文件的精神吃透、悟透，確保文件不會(huì)被束之高閣。

此外，上市公司只有胸懷對(duì)投資者的感恩之心，對(duì)法律的信仰之心和對(duì)法律責(zé)任的敬畏之心，才能夠受人尊重，才能夠基業(yè)常青。上市公司包括控制股東、實(shí)控人、董監(jiān)高等，中介機(jī)構(gòu)包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、券商等都要慎獨(dú)自律、見(jiàn)賢思齊、擇善而從。

打擊資本市場(chǎng)中的違規(guī)違法行為，不僅是保護(hù)資本市場(chǎng)的正常發(fā)展和長(zhǎng)治久安，也是維護(hù)投資者利益的一個(gè)根本性的措施。桂浩明表示，對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，一方面我們要堅(jiān)持價(jià)值投資、長(zhǎng)期投資的理念;同時(shí)應(yīng)配合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主動(dòng)檢舉相關(guān)線索;還需要大家共同遵守資本市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，共同履行好打擊資本市場(chǎng)違規(guī)行為的工作。

劉俊海也表示，投資者應(yīng)當(dāng)放棄過(guò)去不理性、不安全的投資模式，不要追漲殺跌?！拔磥?lái)，我們的資本市場(chǎng)投資環(huán)境會(huì)越來(lái)越好，越來(lái)越風(fēng)清氣正，越來(lái)越誠(chéng)信、公平、透明，投資者不可再信謠傳謠，不可相信內(nèi)幕信息，不可操縱市場(chǎng)。”

劉俊海認(rèn)為，投資者需要考慮的是，《意見(jiàn)》提出要取消證券虛假陳述民事責(zé)任的前置處罰程序。“我們?cè)谫Y本市場(chǎng)建立了長(zhǎng)達(dá)20年的虛假陳述民事案件的行政處罰前置程序，也就是讓證監(jiān)會(huì)先處罰上市公司及其董監(jiān)高、實(shí)際控制人和控制股東以及中介機(jī)構(gòu)，投資者拿到行政處罰決定書(shū)，或拿到這些違法犯罪行為人承擔(dān)刑事責(zé)任的刑事判決書(shū)，才能提起民事訴訟，但違法犯罪行為成千上萬(wàn)，證監(jiān)會(huì)處罰不過(guò)來(lái)，這樣投資者就不能提起民事訴訟。而取消這一程序就意味著，證監(jiān)會(huì)沒(méi)有處罰相關(guān)違法活動(dòng)的當(dāng)事人，投資者有證據(jù)可以上告，交易所沒(méi)有自律處分的案件，投資人也可以提起民事訴訟?！?/p>