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        三權(quán)分置戰(zhàn)略中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑探索

        2021-08-07 07:30:50
        關(guān)鍵詞:兩權(quán)分離分置三權(quán)

        劉 帥

        (重慶科技學(xué)院,重慶 401331)

        宅基地改革的重點(diǎn)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化,這和農(nóng)用地改革將重心放在經(jīng)營(yíng)權(quán)上思路一致,都是力圖激活土地的“沉默價(jià)值”,進(jìn)行資源的優(yōu)化配置,從而增加農(nóng)村集體和農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收益。實(shí)際上,從物權(quán)法明確宅基地使用權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)以來(lái),中央與地方對(duì)適度放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索從未中斷,但一直未有突破性進(jìn)展,直到2018年中央一號(hào)文件正式提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’……”①參見(jiàn) 中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)[EB/OL].http://china.caixin.com/2018-02-04/101207178.html,2020年4月3日訪問(wèn)。。

        然而,政策層面的設(shè)計(jì)還未完全納入法律框架,有關(guān)宅基地的法律法規(guī)制度尚散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)、《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)、《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》(以下簡(jiǎn)稱《婦女權(quán)益保障法》)和國(guó)務(wù)院的通知以及最高院的若干批復(fù)之中。其中, 2019年8月26日,《土地管理法》進(jìn)行了新的修訂,涉及到宅基地制度,但更多的是強(qiáng)調(diào)一戶一宅,盤活利用閑置宅基地和閑置住宅等,缺乏對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的清晰界定與規(guī)制,《民法典》同樣未對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行明確的制度安排,繼續(xù)適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。2020年的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn)的宅基地改革。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)依然是農(nóng)地制度建設(shè)的重要短板與弱項(xiàng)。

        一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的雙重困境

        (一)司法困境:裁判結(jié)果存在沖突

        宅基地使用權(quán)的糾紛在司法實(shí)踐中并不少見(jiàn),筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)、北大法寶上以“宅基地”“宅基地使用權(quán)”“宅基地+房屋買賣合同”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索,得到的相關(guān)有效案件數(shù)量如下圖:

        對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)研,則會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件雖各有特定的事實(shí),但基本上都會(huì)涉及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力問(wèn)題,而對(duì)流轉(zhuǎn)合同的效力認(rèn)定更是成為決定每個(gè)案件最終結(jié)果的勝負(fù)手。有學(xué)者抽樣考察了2018年以來(lái)部分宅基地使用權(quán)糾紛案件的判決情況,得出結(jié)論:“……10 份非試點(diǎn)地區(qū)的跨集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)糾紛案件判決書有 9 份認(rèn)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效;形成巨大反差的是16 份試點(diǎn)地區(qū)的跨集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)糾紛案件判決書全都認(rèn)定合同有效,其中的對(duì)比涇渭分明?!盵1]

        筆者檢索出2019年以來(lái)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件30份民事判決文書,其中,涉及跨集體經(jīng)濟(jì)組織的案件同樣出現(xiàn)裁判結(jié)果的沖突,試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)案件的合同有效率高達(dá)83%,而即使是有試點(diǎn)城市的貴州、浙江、四川等省,非試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)案件的合同無(wú)效率達(dá)90%。在非試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)跨集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同被認(rèn)定為有效,也是基于訴訟前,受讓人已成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員這種特殊情況,從而將跨集體流轉(zhuǎn)變?yōu)榧w內(nèi)流轉(zhuǎn),完全符合了現(xiàn)有法律框架。不同層級(jí)法院對(duì)相關(guān)法律事實(shí)的認(rèn)定也多存爭(zhēng)議,相關(guān)案件的發(fā)改率遠(yuǎn)高于其他農(nóng)地權(quán)益糾紛。實(shí)際上,這些上升至法律層面的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛只是現(xiàn)實(shí)中大量存在的隱性流轉(zhuǎn)的冰山一角,對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的需求還引發(fā)了現(xiàn)實(shí)生活中的大量隱性流轉(zhuǎn)事實(shí)。

        (二)非正式制度困境:隱性流轉(zhuǎn)難以遏制

        宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)是指在現(xiàn)有制度框架下,宅基地使用權(quán)難以在非試點(diǎn)地區(qū)較為自由的流轉(zhuǎn),因此,只能游離于正式的制度安排,或隱或現(xiàn)地拓展自身的空間。這種隱性流轉(zhuǎn)與我國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展密切相關(guān),有學(xué)者甚至預(yù)測(cè),“到2030年,我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到65.69%?!盵2]城鎮(zhèn)化率帶來(lái)了各種生產(chǎn)要素向城市的聚集,也吸引了周邊農(nóng)村居民的大量涌入,這就增大了城市的規(guī)模,導(dǎo)致了城市用地與住房的緊張,而農(nóng)村人口的流出又使得規(guī)模龐大的農(nóng)村宅基地空置,甚至導(dǎo)致空心村的出現(xiàn)。于是,在廣大農(nóng)村地區(qū),尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)空前活躍,一個(gè)巨大而隱秘的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐漸出現(xiàn),而且發(fā)展迅猛。以城中村為代表,大量宅基地使用權(quán)開(kāi)始披著“小產(chǎn)權(quán)”房的外衣在市場(chǎng)上倒手流轉(zhuǎn)。

        依照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分類,宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)是一種非正式的規(guī)則,并不被主流規(guī)則所吸納,但正如諾斯所言:“由于市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大,生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展或人們對(duì)現(xiàn)存制度下的成本和利益的看法有了改變,引起在現(xiàn)存制度下出現(xiàn)潛在獲利機(jī)會(huì),但是,由于外部條件內(nèi)在化的困難,利潤(rùn)無(wú)法在現(xiàn)有的制度安排下實(shí)現(xiàn)?!盵3]這種對(duì)利潤(rùn)的追求傾向于突破現(xiàn)有制度,尋求新的制度安排,從而促使正式規(guī)則出現(xiàn)變遷。盡管這種突破可以引致制度創(chuàng)新與資源配置的優(yōu)化,但由于其缺乏規(guī)制與監(jiān)督,也容易導(dǎo)致諸如一戶多宅、多占宅基地等對(duì)土地資源的浪費(fèi);交易安全難有保障;破壞城鄉(xiāng)規(guī)劃的有序性等一系列問(wèn)題,亟待整改并納入正式規(guī)則。

        二、困境解析:宅基地三權(quán)分置的法律制度尚未構(gòu)建完成

        宅基地流轉(zhuǎn)的雙重困境無(wú)不與宅基地三權(quán)分置改革尚未實(shí)現(xiàn)法律構(gòu)建與證成有關(guān):一方面,法律規(guī)范的缺位也使得各地法院在裁判時(shí)難以有明確的裁判依據(jù),這是造成同案不同判以及司法資源浪費(fèi)的根本原因;另一方面,城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得宅基地財(cái)產(chǎn)屬性得到凸顯,在現(xiàn)有法律框架下又沒(méi)法得到有效安排,被迫走向了非正規(guī)化的流轉(zhuǎn)路徑,帶來(lái)各種爭(zhēng)議與隱憂。故而,破解相關(guān)困境,就需要對(duì)宅基地三權(quán)分置的政策性話語(yǔ)進(jìn)行法律化鍛造與規(guī)范。

        (一)基本法律邏輯

        新中國(guó)成立70周年以來(lái),宅基地制度大體經(jīng)歷了一權(quán)歸農(nóng)、兩權(quán)分離、三權(quán)分置三個(gè)階段,這是宅基地上權(quán)利逐漸分化的過(guò)程,也是遵從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然。然而,無(wú)論是什么階段,宅基地本身所具有的資源、保障與財(cái)產(chǎn)三大屬性并未改變或缺失,只是在不同時(shí)代存在不同的制度設(shè)計(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天,宅基地制度有一個(gè)非常明晰的變化方向,即從保障屬性向財(cái)產(chǎn)屬性的變遷,宅基地不再是農(nóng)村居民“居者有其屋”意義上的最基本住房保障,其財(cái)產(chǎn)權(quán)能得到極大充實(shí)。

        宅基地的三大屬性還帶來(lái)了國(guó)家、集體、私人三大主體的博弈,共同塑造了宅基地制度的內(nèi)核并進(jìn)行利益分配。宅基地本身是重要的土地資源,國(guó)家有對(duì)這種資源進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任與義務(wù),而集體作為宅基地的所有權(quán)人必然根據(jù)集體利益對(duì)宅基地進(jìn)行分配與管控,農(nóng)戶作為宅基地的使用權(quán)人也要發(fā)揮宅基地的保障和財(cái)產(chǎn)屬性,但這種發(fā)揮要受到國(guó)家和集體的限制。三者關(guān)系如下圖:

        宅基地“三權(quán)分置”改革即在明晰三權(quán)內(nèi)涵與邊界的基礎(chǔ)上,凸顯宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性,以回應(yīng)時(shí)代的呼喚。有學(xué)者認(rèn)為,“由于宅基地使用權(quán)制度不是一項(xiàng)單純的經(jīng)濟(jì)制度,權(quán)利的邏輯和權(quán)力的邏輯都不可能完全展開(kāi)。因此,在農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)方面必須考慮在私法邏輯中嵌入公法邏輯這樣一種復(fù)合結(jié)構(gòu)……”[4]實(shí)際上,從該制度的發(fā)展過(guò)程來(lái)看,三權(quán)分置位于兩權(quán)分離階段之后,而兩權(quán)分離階段公法屬性更為強(qiáng)烈,現(xiàn)在的三權(quán)分置改革更類似于在公法邏輯中挖掘私法邏輯的過(guò)程。隨著社會(huì)發(fā)展,宅基地的公法屬性開(kāi)始讓位于私法屬性,進(jìn)而完成以所有權(quán)為中心到以使用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)移,就此形成改革的基本法律邏輯。

        (二)宅基地“三權(quán)分置”的法律結(jié)構(gòu)

        宅基地“三權(quán)分置”改革是一種政策語(yǔ)言,其內(nèi)涵還需進(jìn)一步明析,這就要求將其上升為更加規(guī)范的法律語(yǔ)言。對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”的法律翻譯,學(xué)術(shù)界有很多討論,大致分為以下幾種:另設(shè)權(quán)利型;設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)[5];拆分現(xiàn)有使用權(quán)。

        實(shí)際上,我們不應(yīng)只緊盯宅基地“三權(quán)分置”改革,而忽略宅基地兩權(quán)分離與三權(quán)分置的并存的情況。三權(quán)分置的改革在逐步的推行與深入,但不會(huì)立刻涵蓋全部的宅基地,沒(méi)有流轉(zhuǎn)的宅基地依然會(huì)保持靜態(tài)的權(quán)利結(jié)構(gòu),即兩權(quán)分離,而進(jìn)行流轉(zhuǎn)的宅基地則會(huì)充分體現(xiàn)三權(quán)分置的權(quán)利設(shè)計(jì),二者的并存將會(huì)是一種極為長(zhǎng)期的現(xiàn)象。也就是說(shuō),在流轉(zhuǎn)之時(shí),現(xiàn)有的使用權(quán)會(huì)劃分為代表身份屬性的資格權(quán)和代表財(cái)產(chǎn)屬性的使用權(quán),但未流轉(zhuǎn)之時(shí),仍然保持現(xiàn)有的兩權(quán)分離架構(gòu),即所有權(quán)與現(xiàn)有的使用權(quán),如下圖:

        隨著三權(quán)分置制度的不斷普及,我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)都會(huì)逐漸出現(xiàn)這種“動(dòng)靜結(jié)合”的狀態(tài),但“動(dòng)靜”所輻射的土地比例各地總會(huì)有合理差異,這既是農(nóng)戶在宅基地使用上的自主選擇權(quán)的體現(xiàn),也符合地方實(shí)際狀況。

        (三)宅基地“三權(quán)分置”的法律含義

        宅基地三權(quán)分置改革將宅基地上的權(quán)利劃分為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。其中,宅基地所有權(quán)歸集體享有,這與兩權(quán)分離時(shí)代沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別,宅基地資格權(quán)和使用權(quán)是此次“三權(quán)分置”政策的關(guān)鍵部分,對(duì)此需要進(jìn)行進(jìn)一步的論證。

        1.資格權(quán)。我們應(yīng)關(guān)注資格權(quán)的源起,無(wú)論是資格權(quán)還是使用權(quán),從根本上,其都來(lái)源于所有權(quán),是對(duì)所有權(quán)部分權(quán)能的延伸,故而,有學(xué)者認(rèn)為資格權(quán)起源于所有權(quán)是有道理的,畢竟,“所有權(quán)相對(duì)于其他物權(quán)也被稱為對(duì)物顯要的主宰(signoria eminente sulla cosa)。一切其他物權(quán)均從屬于所有權(quán),并且可以說(shuō)它們體現(xiàn)所有權(quán)。一切其他物權(quán),至少在其產(chǎn)生時(shí),均以所有權(quán)的存在為前提條件?!盵6]但是,資格權(quán)起源于所有權(quán)不代表在運(yùn)行中分離于所有權(quán),我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行兩權(quán)分離制度,將宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分開(kāi),此時(shí),雖然認(rèn)定成員資格的權(quán)利依然掌握在所有權(quán)人即集體手中,但一旦認(rèn)定成員資格,并分配宅基地,資格權(quán)就融入使用權(quán),并成為使用權(quán)運(yùn)用的前提。以農(nóng)戶為單位的集體成員就此開(kāi)始占有、使用宅基地,這也是2017年中央文件將三權(quán)模糊的分為所有、占有、使用的理由,而三權(quán)分置改革則是在流通過(guò)程中,將財(cái)產(chǎn)屬性的使用權(quán)的運(yùn)用前提資格權(quán)進(jìn)行剝離,進(jìn)而在使用權(quán)轉(zhuǎn)移的情況下保留集體成員身份,以保障集體成員對(duì)宅基地的繼受、保有,當(dāng)使用權(quán)轉(zhuǎn)移期限屆滿,集體成員可依托其身份重新享有宅基地使用權(quán)。不過(guò),宅基地使用權(quán)恢復(fù)時(shí),其上的房屋所有權(quán)不自然屬于集體成員,集體成員會(huì)與房屋所有權(quán)人進(jìn)行新的一輪博弈,支付對(duì)價(jià),以實(shí)現(xiàn)房地一體原則。

        2.使用權(quán)。宅基地的兩權(quán)分離與三權(quán)分置框架下,都有“宅基地使用權(quán)”這樣的名稱,但顯然二者的內(nèi)涵與權(quán)能會(huì)有極大差異,這種界分,也是此次宅基地三權(quán)分置改革的核心要點(diǎn)?,F(xiàn)有的宅基地使用權(quán)是在兩權(quán)分離和既有法律規(guī)范的語(yǔ)境下界定,其權(quán)利內(nèi)容由《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條①《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?!币?guī)定,該條款被《民法典》繼承,其實(shí)質(zhì)是提煉所有權(quán)中的占有與使用權(quán)能的用益物權(quán)。此時(shí)的使用權(quán)只對(duì)應(yīng)集體的所有權(quán),即使發(fā)生了轉(zhuǎn)移,也是在集體內(nèi)部的一種“內(nèi)循環(huán)”,對(duì)于“內(nèi)循環(huán)”,兩權(quán)分離即可,這也是兩權(quán)分離制度成為我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的宅基地基本制度的理由。

        然而,隨著社會(huì)發(fā)展,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)活躍,宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性更加凸顯,此時(shí),“內(nèi)循環(huán)”已沒(méi)法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置,因此,第三方即跨集體組織成員被引入,“內(nèi)循環(huán)”擴(kuò)張為“外循環(huán)”,宅基地三權(quán)分置改革應(yīng)運(yùn)而生。此時(shí),雖然已經(jīng)有了“外循環(huán)”的政策設(shè)計(jì),但為了保護(hù)弱勢(shì)的集體成員,需要為其保留成員身份,也就留住了宅基地使用權(quán)回彈的空間,這也是2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),只是“適度”放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的緣由,而新的宅基地使用權(quán)就只能具有單純的財(cái)產(chǎn)屬性,不能直接影響集體成員身份的界定。為避免混淆,這種具有單純財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)顯然應(yīng)有另一個(gè)稱謂,以區(qū)別于現(xiàn)有的宅基地使用權(quán),學(xué)者提出了宅基地次級(jí)使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地運(yùn)營(yíng)權(quán)等稱謂,筆者認(rèn)為與農(nóng)用地三權(quán)分置改革相契合,使用宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)較為適合。

        三、宅基地流轉(zhuǎn)的法律設(shè)計(jì)

        目前宅基地流轉(zhuǎn)面臨的困境都是由于現(xiàn)有的宅基地三權(quán)分置改革尚未在法律上予以規(guī)范,因此,需要依照2018年一號(hào)文件“落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的文件精神,進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度。

        (一)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

        一方面,應(yīng)細(xì)化農(nóng)民集體對(duì)宅基地依法享有各項(xiàng)權(quán)能,實(shí)踐中,農(nóng)村集體并不適宜直接管控宅基地,這種集體所有權(quán)必須依托其代理機(jī)構(gòu)——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn),“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體而非權(quán)利主體,其與成員集體之間構(gòu)成‘委托-代理’關(guān)系”,[7]雖然《民法典》第九十六條已將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為“特別法人”①《中華人民共和國(guó)民法典》第九十六條:本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人,為特別法人。,但對(duì)這種“特別法人”并未配套更細(xì)致的規(guī)范。應(yīng)明確農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的授權(quán)范圍以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)履行對(duì)宅基地初次分配、使用、流轉(zhuǎn)、退出等管理職能;另一方面,集體及其代理機(jī)構(gòu)通常只能代表多數(shù)人的意見(jiàn),因此,為了防止“多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政”,應(yīng)保障集體成員在有關(guān)宅基地的重大事項(xiàng)中上有知情權(quán)、參與權(quán)、投票權(quán)和監(jiān)督權(quán),尤其要保護(hù)弱勢(shì)群眾的權(quán)利。

        (二)保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

        資格權(quán)是一種成員權(quán),集體成員據(jù)此可以享有宅基地的相關(guān)權(quán)利,因此,有必要規(guī)范資格的認(rèn)定制度與異議制度。實(shí)踐中,成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一,戶籍、身份、落戶時(shí)間、二胎、出嫁、收養(yǎng)甚至外出求學(xué)、服刑等[8]都成為可能的考察因子,對(duì)于其中顯然違背公平原則的二胎、求學(xué)、服刑等考察因子,應(yīng)由法律法規(guī)開(kāi)列負(fù)面清單進(jìn)行直接剔除,而正面清單雖難以在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一,也可以由當(dāng)?shù)亟Y(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范。同時(shí),應(yīng)完善異議制度,在資格被否決的情況下,賦予該村民異議的權(quán)利,可以申請(qǐng)?jiān)谏霞?jí)政府的監(jiān)督下,召開(kāi)異議人、鄉(xiāng)賢代表、村民委員會(huì)的聯(lián)席會(huì)議,允許異議人充分發(fā)表意見(jiàn),并由聯(lián)席會(huì)議給出書面的結(jié)論,異議人不服,還可向法院進(jìn)行起訴。

        另外,資格權(quán)不只是宅基地的初始獲得,還涉及宅基地權(quán)利的保有。在流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)時(shí),資格權(quán)要保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿后,相關(guān)權(quán)利需要回彈至農(nóng)戶,但農(nóng)戶地位較為弱勢(shì),其權(quán)益容易受到侵害,會(huì)使得這個(gè)回彈過(guò)程充滿不確定性,為減小不確定性,一方面,各地應(yīng)規(guī)范不同流轉(zhuǎn)方式的合同樣本,并建立合同備案制度,在合同履行過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)管。另一方面,各地應(yīng)考慮設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)金制度,將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的部分資金注入資金池,并探討吸收社會(huì)資金的投入,在回彈失效的情況下,對(duì)非因農(nóng)戶原因失去宅基地使用權(quán)的集體成員進(jìn)行扶助。

        (三)適度放活宅基地使用權(quán)

        宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)明晰,因此,需要在充分尊重歷史、保障農(nóng)戶知情權(quán)與話語(yǔ)權(quán)、符合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上,對(duì)農(nóng)村宅基地及住房進(jìn)行準(zhǔn)確的確權(quán)登記頒證;宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力則是完整地實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的權(quán)能,要突破現(xiàn)行法律的限制,賦予宅基地使用權(quán)人更加完整的權(quán)能,尤其是收益權(quán)能,同時(shí),應(yīng)放寬對(duì)宅基地的用途限制,允許一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),增加對(duì)社會(huì)資本的吸引,實(shí)現(xiàn)宅基地的多元利用,真正激活其財(cái)產(chǎn)屬性;宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的核心是平衡,這里是要實(shí)現(xiàn)三重平衡,平衡宅基地的保障與財(cái)產(chǎn)屬性;平衡國(guó)家、集體、農(nóng)戶的不同權(quán)責(zé);平衡農(nóng)戶與受讓人的利益。

        義烏市在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中進(jìn)行了先期嘗試,“允許合法取得的宅基地連同地上建筑物有條件轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓方必須持有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證,并保證轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均不少于15平米的合法住宅,且不得再申請(qǐng)新的宅基地……并按宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的20%向村集體繳納土地所有權(quán)收益……”[9]這些措施從轉(zhuǎn)讓的前提條件、轉(zhuǎn)讓后轉(zhuǎn)讓方權(quán)利合理限制、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓如何保障集體經(jīng)濟(jì)組織利益等方面對(duì) “適度”的政策導(dǎo)向進(jìn)行了有益的探索,在不同主體和價(jià)值導(dǎo)向間探求平衡,取得較好效果,值得借鑒與進(jìn)一步提煉。

        綜上,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革是激活農(nóng)村“沉默價(jià)值”的密碼,在大力強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天,宅基地制度的進(jìn)一步完善,將成為我國(guó)農(nóng)村治理制度化與現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié),并為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供制度支撐。

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