劉 帥

（重慶科技學(xué)院，重慶 401331）

宅基地改革的重點(diǎn)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，這和農(nóng)用地改革將重心放在經(jīng)營(yíng)權(quán)上思路一致，都是力圖激活土地的“沉默價(jià)值”，進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，從而增加農(nóng)村集體和農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收益。實(shí)際上，從物權(quán)法明確宅基地使用權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)以來(lái)，中央與地方對(duì)適度放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索從未中斷，但一直未有突破性進(jìn)展，直到2018年中央一號(hào)文件正式提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’……”①參見(jiàn) 中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)[EB/OL].http://china.caixin.com/2018-02-04/101207178.html，2020年4月3日訪問(wèn)。。

然而，政策層面的設(shè)計(jì)還未完全納入法律框架，有關(guān)宅基地的法律法規(guī)制度尚散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱《婦女權(quán)益保障法》）和國(guó)務(wù)院的通知以及最高院的若干批復(fù)之中。其中， 2019年8月26日，《土地管理法》進(jìn)行了新的修訂，涉及到宅基地制度，但更多的是強(qiáng)調(diào)一戶一宅，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅等，缺乏對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的清晰界定與規(guī)制，《民法典》同樣未對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行明確的制度安排，繼續(xù)適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。2020年的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn)的宅基地改革。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)依然是農(nóng)地制度建設(shè)的重要短板與弱項(xiàng)。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的雙重困境

（一）司法困境：裁判結(jié)果存在沖突

宅基地使用權(quán)的糾紛在司法實(shí)踐中并不少見(jiàn)，筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)、北大法寶上以“宅基地”“宅基地使用權(quán)”“宅基地+房屋買賣合同”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，得到的相關(guān)有效案件數(shù)量如下圖：

對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)研，則會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件雖各有特定的事實(shí)，但基本上都會(huì)涉及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力問(wèn)題，而對(duì)流轉(zhuǎn)合同的效力認(rèn)定更是成為決定每個(gè)案件最終結(jié)果的勝負(fù)手。有學(xué)者抽樣考察了2018年以來(lái)部分宅基地使用權(quán)糾紛案件的判決情況，得出結(jié)論：“……10 份非試點(diǎn)地區(qū)的跨集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)糾紛案件判決書有 9 份認(rèn)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效；形成巨大反差的是16 份試點(diǎn)地區(qū)的跨集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)糾紛案件判決書全都認(rèn)定合同有效，其中的對(duì)比涇渭分明?！盵1]

筆者檢索出2019年以來(lái)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件30份民事判決文書，其中，涉及跨集體經(jīng)濟(jì)組織的案件同樣出現(xiàn)裁判結(jié)果的沖突，試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)案件的合同有效率高達(dá)83%，而即使是有試點(diǎn)城市的貴州、浙江、四川等省，非試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)案件的合同無(wú)效率達(dá)90%。在非試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)跨集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同被認(rèn)定為有效，也是基于訴訟前，受讓人已成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員這種特殊情況，從而將跨集體流轉(zhuǎn)變?yōu)榧w內(nèi)流轉(zhuǎn)，完全符合了現(xiàn)有法律框架。不同層級(jí)法院對(duì)相關(guān)法律事實(shí)的認(rèn)定也多存爭(zhēng)議，相關(guān)案件的發(fā)改率遠(yuǎn)高于其他農(nóng)地權(quán)益糾紛。實(shí)際上，這些上升至法律層面的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛只是現(xiàn)實(shí)中大量存在的隱性流轉(zhuǎn)的冰山一角，對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的需求還引發(fā)了現(xiàn)實(shí)生活中的大量隱性流轉(zhuǎn)事實(shí)。

（二）非正式制度困境：隱性流轉(zhuǎn)難以遏制

宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)是指在現(xiàn)有制度框架下，宅基地使用權(quán)難以在非試點(diǎn)地區(qū)較為自由的流轉(zhuǎn)，因此，只能游離于正式的制度安排，或隱或現(xiàn)地拓展自身的空間。這種隱性流轉(zhuǎn)與我國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展密切相關(guān)，有學(xué)者甚至預(yù)測(cè)，“到2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到65.69%?！盵2]城鎮(zhèn)化率帶來(lái)了各種生產(chǎn)要素向城市的聚集，也吸引了周邊農(nóng)村居民的大量涌入，這就增大了城市的規(guī)模，導(dǎo)致了城市用地與住房的緊張，而農(nóng)村人口的流出又使得規(guī)模龐大的農(nóng)村宅基地空置，甚至導(dǎo)致空心村的出現(xiàn)。于是，在廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)空前活躍，一個(gè)巨大而隱秘的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐漸出現(xiàn)，而且發(fā)展迅猛。以城中村為代表，大量宅基地使用權(quán)開(kāi)始披著“小產(chǎn)權(quán)”房的外衣在市場(chǎng)上倒手流轉(zhuǎn)。

依照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分類，宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)是一種非正式的規(guī)則，并不被主流規(guī)則所吸納，但正如諾斯所言：“由于市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展或人們對(duì)現(xiàn)存制度下的成本和利益的看法有了改變，引起在現(xiàn)存制度下出現(xiàn)潛在獲利機(jī)會(huì)，但是，由于外部條件內(nèi)在化的困難，利潤(rùn)無(wú)法在現(xiàn)有的制度安排下實(shí)現(xiàn)?！盵3]這種對(duì)利潤(rùn)的追求傾向于突破現(xiàn)有制度，尋求新的制度安排，從而促使正式規(guī)則出現(xiàn)變遷。盡管這種突破可以引致制度創(chuàng)新與資源配置的優(yōu)化，但由于其缺乏規(guī)制與監(jiān)督，也容易導(dǎo)致諸如一戶多宅、多占宅基地等對(duì)土地資源的浪費(fèi)；交易安全難有保障；破壞城鄉(xiāng)規(guī)劃的有序性等一系列問(wèn)題，亟待整改并納入正式規(guī)則。

二、困境解析：宅基地三權(quán)分置的法律制度尚未構(gòu)建完成

宅基地流轉(zhuǎn)的雙重困境無(wú)不與宅基地三權(quán)分置改革尚未實(shí)現(xiàn)法律構(gòu)建與證成有關(guān)：一方面，法律規(guī)范的缺位也使得各地法院在裁判時(shí)難以有明確的裁判依據(jù)，這是造成同案不同判以及司法資源浪費(fèi)的根本原因；另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得宅基地財(cái)產(chǎn)屬性得到凸顯，在現(xiàn)有法律框架下又沒(méi)法得到有效安排，被迫走向了非正規(guī)化的流轉(zhuǎn)路徑，帶來(lái)各種爭(zhēng)議與隱憂。故而，破解相關(guān)困境，就需要對(duì)宅基地三權(quán)分置的政策性話語(yǔ)進(jìn)行法律化鍛造與規(guī)范。

（一）基本法律邏輯

新中國(guó)成立70周年以來(lái)，宅基地制度大體經(jīng)歷了一權(quán)歸農(nóng)、兩權(quán)分離、三權(quán)分置三個(gè)階段，這是宅基地上權(quán)利逐漸分化的過(guò)程，也是遵從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然。然而，無(wú)論是什么階段，宅基地本身所具有的資源、保障與財(cái)產(chǎn)三大屬性并未改變或缺失，只是在不同時(shí)代存在不同的制度設(shè)計(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，宅基地制度有一個(gè)非常明晰的變化方向，即從保障屬性向財(cái)產(chǎn)屬性的變遷，宅基地不再是農(nóng)村居民“居者有其屋”意義上的最基本住房保障，其財(cái)產(chǎn)權(quán)能得到極大充實(shí)。

宅基地的三大屬性還帶來(lái)了國(guó)家、集體、私人三大主體的博弈，共同塑造了宅基地制度的內(nèi)核并進(jìn)行利益分配。宅基地本身是重要的土地資源，國(guó)家有對(duì)這種資源進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任與義務(wù)，而集體作為宅基地的所有權(quán)人必然根據(jù)集體利益對(duì)宅基地進(jìn)行分配與管控，農(nóng)戶作為宅基地的使用權(quán)人也要發(fā)揮宅基地的保障和財(cái)產(chǎn)屬性，但這種發(fā)揮要受到國(guó)家和集體的限制。三者關(guān)系如下圖：

宅基地“三權(quán)分置”改革即在明晰三權(quán)內(nèi)涵與邊界的基礎(chǔ)上，凸顯宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，以回應(yīng)時(shí)代的呼喚。有學(xué)者認(rèn)為，“由于宅基地使用權(quán)制度不是一項(xiàng)單純的經(jīng)濟(jì)制度，權(quán)利的邏輯和權(quán)力的邏輯都不可能完全展開(kāi)。因此，在農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)方面必須考慮在私法邏輯中嵌入公法邏輯這樣一種復(fù)合結(jié)構(gòu)……”[4]實(shí)際上，從該制度的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，三權(quán)分置位于兩權(quán)分離階段之后，而兩權(quán)分離階段公法屬性更為強(qiáng)烈，現(xiàn)在的三權(quán)分置改革更類似于在公法邏輯中挖掘私法邏輯的過(guò)程。隨著社會(huì)發(fā)展，宅基地的公法屬性開(kāi)始讓位于私法屬性，進(jìn)而完成以所有權(quán)為中心到以使用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)移，就此形成改革的基本法律邏輯。

（二）宅基地“三權(quán)分置”的法律結(jié)構(gòu)

宅基地“三權(quán)分置”改革是一種政策語(yǔ)言，其內(nèi)涵還需進(jìn)一步明析，這就要求將其上升為更加規(guī)范的法律語(yǔ)言。對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”的法律翻譯，學(xué)術(shù)界有很多討論，大致分為以下幾種：另設(shè)權(quán)利型；設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)[5]；拆分現(xiàn)有使用權(quán)。

實(shí)際上，我們不應(yīng)只緊盯宅基地“三權(quán)分置”改革，而忽略宅基地兩權(quán)分離與三權(quán)分置的并存的情況。三權(quán)分置的改革在逐步的推行與深入，但不會(huì)立刻涵蓋全部的宅基地，沒(méi)有流轉(zhuǎn)的宅基地依然會(huì)保持靜態(tài)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，即兩權(quán)分離，而進(jìn)行流轉(zhuǎn)的宅基地則會(huì)充分體現(xiàn)三權(quán)分置的權(quán)利設(shè)計(jì)，二者的并存將會(huì)是一種極為長(zhǎng)期的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，在流轉(zhuǎn)之時(shí)，現(xiàn)有的使用權(quán)會(huì)劃分為代表身份屬性的資格權(quán)和代表財(cái)產(chǎn)屬性的使用權(quán)，但未流轉(zhuǎn)之時(shí)，仍然保持現(xiàn)有的兩權(quán)分離架構(gòu)，即所有權(quán)與現(xiàn)有的使用權(quán)，如下圖：

隨著三權(quán)分置制度的不斷普及，我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)都會(huì)逐漸出現(xiàn)這種“動(dòng)靜結(jié)合”的狀態(tài)，但“動(dòng)靜”所輻射的土地比例各地總會(huì)有合理差異，這既是農(nóng)戶在宅基地使用上的自主選擇權(quán)的體現(xiàn)，也符合地方實(shí)際狀況。

（三）宅基地“三權(quán)分置”的法律含義

宅基地三權(quán)分置改革將宅基地上的權(quán)利劃分為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。其中，宅基地所有權(quán)歸集體享有，這與兩權(quán)分離時(shí)代沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，宅基地資格權(quán)和使用權(quán)是此次“三權(quán)分置”政策的關(guān)鍵部分，對(duì)此需要進(jìn)行進(jìn)一步的論證。

1.資格權(quán)。我們應(yīng)關(guān)注資格權(quán)的源起，無(wú)論是資格權(quán)還是使用權(quán)，從根本上，其都來(lái)源于所有權(quán)，是對(duì)所有權(quán)部分權(quán)能的延伸，故而，有學(xué)者認(rèn)為資格權(quán)起源于所有權(quán)是有道理的，畢竟，“所有權(quán)相對(duì)于其他物權(quán)也被稱為對(duì)物顯要的主宰（signoria eminente sulla cosa）。一切其他物權(quán)均從屬于所有權(quán)，并且可以說(shuō)它們體現(xiàn)所有權(quán)。一切其他物權(quán)，至少在其產(chǎn)生時(shí)，均以所有權(quán)的存在為前提條件?！盵6]但是，資格權(quán)起源于所有權(quán)不代表在運(yùn)行中分離于所有權(quán)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行兩權(quán)分離制度，將宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分開(kāi)，此時(shí)，雖然認(rèn)定成員資格的權(quán)利依然掌握在所有權(quán)人即集體手中，但一旦認(rèn)定成員資格，并分配宅基地，資格權(quán)就融入使用權(quán)，并成為使用權(quán)運(yùn)用的前提。以農(nóng)戶為單位的集體成員就此開(kāi)始占有、使用宅基地，這也是2017年中央文件將三權(quán)模糊的分為所有、占有、使用的理由，而三權(quán)分置改革則是在流通過(guò)程中，將財(cái)產(chǎn)屬性的使用權(quán)的運(yùn)用前提資格權(quán)進(jìn)行剝離，進(jìn)而在使用權(quán)轉(zhuǎn)移的情況下保留集體成員身份，以保障集體成員對(duì)宅基地的繼受、保有，當(dāng)使用權(quán)轉(zhuǎn)移期限屆滿，集體成員可依托其身份重新享有宅基地使用權(quán)。不過(guò)，宅基地使用權(quán)恢復(fù)時(shí)，其上的房屋所有權(quán)不自然屬于集體成員，集體成員會(huì)與房屋所有權(quán)人進(jìn)行新的一輪博弈，支付對(duì)價(jià)，以實(shí)現(xiàn)房地一體原則。

2.使用權(quán)。宅基地的兩權(quán)分離與三權(quán)分置框架下，都有“宅基地使用權(quán)”這樣的名稱，但顯然二者的內(nèi)涵與權(quán)能會(huì)有極大差異，這種界分，也是此次宅基地三權(quán)分置改革的核心要點(diǎn)?，F(xiàn)有的宅基地使用權(quán)是在兩權(quán)分離和既有法律規(guī)范的語(yǔ)境下界定，其權(quán)利內(nèi)容由《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條①《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！币?guī)定，該條款被《民法典》繼承，其實(shí)質(zhì)是提煉所有權(quán)中的占有與使用權(quán)能的用益物權(quán)。此時(shí)的使用權(quán)只對(duì)應(yīng)集體的所有權(quán)，即使發(fā)生了轉(zhuǎn)移，也是在集體內(nèi)部的一種“內(nèi)循環(huán)”，對(duì)于“內(nèi)循環(huán)”，兩權(quán)分離即可，這也是兩權(quán)分離制度成為我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的宅基地基本制度的理由。

然而，隨著社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)活躍，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性更加凸顯，此時(shí)，“內(nèi)循環(huán)”已沒(méi)法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，因此，第三方即跨集體組織成員被引入，“內(nèi)循環(huán)”擴(kuò)張為“外循環(huán)”，宅基地三權(quán)分置改革應(yīng)運(yùn)而生。此時(shí)，雖然已經(jīng)有了“外循環(huán)”的政策設(shè)計(jì)，但為了保護(hù)弱勢(shì)的集體成員，需要為其保留成員身份，也就留住了宅基地使用權(quán)回彈的空間，這也是2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，只是“適度”放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的緣由，而新的宅基地使用權(quán)就只能具有單純的財(cái)產(chǎn)屬性，不能直接影響集體成員身份的界定。為避免混淆，這種具有單純財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)顯然應(yīng)有另一個(gè)稱謂，以區(qū)別于現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)，學(xué)者提出了宅基地次級(jí)使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地運(yùn)營(yíng)權(quán)等稱謂，筆者認(rèn)為與農(nóng)用地三權(quán)分置改革相契合，使用宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)較為適合。

三、宅基地流轉(zhuǎn)的法律設(shè)計(jì)

目前宅基地流轉(zhuǎn)面臨的困境都是由于現(xiàn)有的宅基地三權(quán)分置改革尚未在法律上予以規(guī)范，因此，需要依照2018年一號(hào)文件“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的文件精神，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度。

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

一方面，應(yīng)細(xì)化農(nóng)民集體對(duì)宅基地依法享有各項(xiàng)權(quán)能，實(shí)踐中，農(nóng)村集體并不適宜直接管控宅基地，這種集體所有權(quán)必須依托其代理機(jī)構(gòu)——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體而非權(quán)利主體，其與成員集體之間構(gòu)成‘委托－代理’關(guān)系”，[7]雖然《民法典》第九十六條已將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為“特別法人”①《中華人民共和國(guó)民法典》第九十六條：本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。，但對(duì)這種“特別法人”并未配套更細(xì)致的規(guī)范。應(yīng)明確農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的授權(quán)范圍以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)履行對(duì)宅基地初次分配、使用、流轉(zhuǎn)、退出等管理職能；另一方面，集體及其代理機(jī)構(gòu)通常只能代表多數(shù)人的意見(jiàn)，因此，為了防止“多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政”，應(yīng)保障集體成員在有關(guān)宅基地的重大事項(xiàng)中上有知情權(quán)、參與權(quán)、投票權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尤其要保護(hù)弱勢(shì)群眾的權(quán)利。

（二）保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

資格權(quán)是一種成員權(quán)，集體成員據(jù)此可以享有宅基地的相關(guān)權(quán)利，因此，有必要規(guī)范資格的認(rèn)定制度與異議制度。實(shí)踐中，成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，戶籍、身份、落戶時(shí)間、二胎、出嫁、收養(yǎng)甚至外出求學(xué)、服刑等[8]都成為可能的考察因子，對(duì)于其中顯然違背公平原則的二胎、求學(xué)、服刑等考察因子，應(yīng)由法律法規(guī)開(kāi)列負(fù)面清單進(jìn)行直接剔除，而正面清單雖難以在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一，也可以由當(dāng)?shù)亟Y(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)完善異議制度，在資格被否決的情況下，賦予該村民異議的權(quán)利，可以申請(qǐng)?jiān)谏霞?jí)政府的監(jiān)督下，召開(kāi)異議人、鄉(xiāng)賢代表、村民委員會(huì)的聯(lián)席會(huì)議，允許異議人充分發(fā)表意見(jiàn)，并由聯(lián)席會(huì)議給出書面的結(jié)論，異議人不服，還可向法院進(jìn)行起訴。

另外，資格權(quán)不只是宅基地的初始獲得，還涉及宅基地權(quán)利的保有。在流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)時(shí)，資格權(quán)要保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿后，相關(guān)權(quán)利需要回彈至農(nóng)戶，但農(nóng)戶地位較為弱勢(shì)，其權(quán)益容易受到侵害，會(huì)使得這個(gè)回彈過(guò)程充滿不確定性，為減小不確定性，一方面，各地應(yīng)規(guī)范不同流轉(zhuǎn)方式的合同樣本，并建立合同備案制度，在合同履行過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)管。另一方面，各地應(yīng)考慮設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)金制度，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的部分資金注入資金池，并探討吸收社會(huì)資金的投入，在回彈失效的情況下，對(duì)非因農(nóng)戶原因失去宅基地使用權(quán)的集體成員進(jìn)行扶助。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，因此，需要在充分尊重歷史、保障農(nóng)戶知情權(quán)與話語(yǔ)權(quán)、符合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村宅基地及住房進(jìn)行準(zhǔn)確的確權(quán)登記頒證；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力則是完整地實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的權(quán)能，要突破現(xiàn)行法律的限制，賦予宅基地使用權(quán)人更加完整的權(quán)能，尤其是收益權(quán)能，同時(shí)，應(yīng)放寬對(duì)宅基地的用途限制，允許一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，增加對(duì)社會(huì)資本的吸引，實(shí)現(xiàn)宅基地的多元利用，真正激活其財(cái)產(chǎn)屬性；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的核心是平衡，這里是要實(shí)現(xiàn)三重平衡，平衡宅基地的保障與財(cái)產(chǎn)屬性；平衡國(guó)家、集體、農(nóng)戶的不同權(quán)責(zé)；平衡農(nóng)戶與受讓人的利益。

義烏市在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中進(jìn)行了先期嘗試，“允許合法取得的宅基地連同地上建筑物有條件轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓方必須持有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，并保證轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均不少于15平米的合法住宅，且不得再申請(qǐng)新的宅基地……并按宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的20%向村集體繳納土地所有權(quán)收益……”[9]這些措施從轉(zhuǎn)讓的前提條件、轉(zhuǎn)讓后轉(zhuǎn)讓方權(quán)利合理限制、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓如何保障集體經(jīng)濟(jì)組織利益等方面對(duì) “適度”的政策導(dǎo)向進(jìn)行了有益的探索，在不同主體和價(jià)值導(dǎo)向間探求平衡，取得較好效果，值得借鑒與進(jìn)一步提煉。

綜上，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革是激活農(nóng)村“沉默價(jià)值”的密碼，在大力強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，宅基地制度的進(jìn)一步完善，將成為我國(guó)農(nóng)村治理制度化與現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供制度支撐。