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        社區(qū)矯正用警問題研究

        2021-08-07 07:30:52
        湖南警察學院學報 2021年2期
        關(guān)鍵詞:矯正社區(qū)工作

        林 紅

        (廣東司法警官職業(yè)學院,廣州 510520)

        今年7月,期盼已久的《社區(qū)矯正法》終于正式實施,但關(guān)于社區(qū)矯正用警問題沒有明確規(guī)定。雖然可能是因為考慮到現(xiàn)實情況的復(fù)雜性而尚未有定論,不過,如何解決社區(qū)矯正中的用警問題,一直是各界高度關(guān)注的焦點,也是今后社區(qū)矯正工作能否健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié),有必要進行認真探討。本人在此拋磚引玉,針對該問題進行討論分析,希望提供一些可供參考的解決思路和辦法。

        一、設(shè)立社區(qū)矯正警察的必要性

        (一)反對設(shè)立社區(qū)矯正警察的學說及理由

        實際上,在《社區(qū)矯正法》立法過程中,爭論最激烈的問題就是社區(qū)矯正是否應(yīng)當配備人民警察。反對的理由有很多,歸納起來主要有幾個方面:

        1.國際潮流說

        目前,世界上大多數(shù)國家,尤其是歐美等發(fā)達國家,非監(jiān)禁刑的監(jiān)管機關(guān)工作人員基本上不是警察。隨著有限政府的精神和觀念深入人心,公民權(quán)利的意識和訴求日益高漲,去警察化已經(jīng)成為國際發(fā)展趨勢,警察權(quán)逐步收縮,現(xiàn)在社區(qū)矯正要求設(shè)立警察隊是逆世界潮流,不識時務(wù)。

        2.增加成本說

        我國公務(wù)員的隊伍已經(jīng)非常龐大,相關(guān)支出在國家財政支出中所占比例遠遠高于世界上許多國家,增設(shè)新的警種意味著國家要增加一筆龐大的人員開支,不但加重國家的財政負擔,也有違設(shè)立社區(qū)矯正制度的初衷。當初開展社區(qū)矯正工作的根本原因之一就是監(jiān)獄成本過于昂貴,需要耗費大量的國家和社會資源,這也是積極推行社區(qū)矯正的動力之一,增設(shè)矯正警察隊伍,與現(xiàn)代刑罰經(jīng)濟原則和效益原則背道而馳。

        3.權(quán)力擴張說

        有的專家認為,社區(qū)矯正應(yīng)該根植于社區(qū),如果社區(qū)矯正行政化甚至警察化,那么,社區(qū)矯正的推行反而意味著政府權(quán)力的擴張,不僅失去社區(qū)矯正本來的性質(zhì)和意義,而且要承擔權(quán)力不當擴張和濫用帶來的不利后果。①張紹彥教授明確反對社區(qū)矯正配置警察,認為社區(qū)矯正應(yīng)該是“社區(qū)”矯正,而不是“政府”矯正或“警察”矯正。參見張紹彥:社區(qū)矯正的現(xiàn)實和發(fā)展路向[J].政法論叢.2014(1):71-72隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展,法治國家理念的普及,公民權(quán)利意識的提升,民眾對公權(quán)力的動向保持高度的警惕,權(quán)力的擴張容易引發(fā)新的社會矛盾,也不利于社區(qū)矯正的進一步發(fā)展。

        4.利益之爭說

        反對者認為,社區(qū)矯正設(shè)警純粹是部門利益之爭,筆者兩年前參加社區(qū)矯正立法研討會就聽到不少類似的聲音,設(shè)警是行政機關(guān)的權(quán)力之爭、利益之爭,借社區(qū)矯正的發(fā)展來謀部門的私利,是很狹隘的做法。

        另外,還有認為社區(qū)矯正主要在社區(qū)及家庭中進行,與監(jiān)獄有天壤之別,不必要動用警力,即使需要使用,通過法律規(guī)定、制度安排,由公安機關(guān)協(xié)助就可以解決。等等,不一而足。總之,反對的聲音不少,表達也很強烈。

        (二)設(shè)立社區(qū)矯正警察的必要性分析

        那么,有沒有必要設(shè)立矯正警察呢?筆者經(jīng)過長時間的基層實踐考察深入思考之后的回答是,確有必要。理由綜述如下:

        1.社區(qū)矯正的性質(zhì)決定必須配置警察

        關(guān)于社區(qū)矯正的性質(zhì)早在2003年兩高兩部《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》 就已明確規(guī)定:“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對應(yīng)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動,是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯于社區(qū)內(nèi),由專門的國家機關(guān)在相關(guān)社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下,在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi),矯正其犯罪心理和行為惡習,并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”,這里表明雖然與監(jiān)獄采取監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式不同,但社區(qū)矯正的本質(zhì)還是一種刑罰執(zhí)行活動。已經(jīng)出臺的《社區(qū)矯正法》雖然沒有點明社區(qū)矯正的性質(zhì),但第一條“為了推進和規(guī)范社區(qū)矯正工作,保障刑事判決、刑事裁定和暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的正確執(zhí)行,提高教育矯正質(zhì)量,促進社區(qū)矯正對象順利融入社會,預(yù)防和減少犯罪,根據(jù)憲法,制定本法”的表述,基本上肯定“社區(qū)矯正在本質(zhì)上是一種非監(jiān)禁的刑罰執(zhí)行方式”。

        社區(qū)矯正的性質(zhì)決定了他的工作內(nèi)容,主要是依法對在社會上服刑或接受監(jiān)管的犯罪公民進行監(jiān)督、教育和改造。這些工作范疇包含了一些需要強制執(zhí)行的內(nèi)容,比如對社區(qū)服刑人員禁止令的執(zhí)行,以及針對嚴重違反監(jiān)管規(guī)定、脫管脫逃等違法犯罪行為時需采取必要的強制手段和強制措施等等。這種限制公民人身自由和基本權(quán)利的執(zhí)法權(quán),按照法律規(guī)定應(yīng)當由國家強制力保障實施,而警察是國家強制力的重要代表。從我國目前的法律制度和相關(guān)法律規(guī)定來看,與罪犯有關(guān)的執(zhí)法活動都明確規(guī)定由人民警察實施。比如,死緩或有期徒刑是由監(jiān)獄的警察執(zhí)行;對管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等罪犯實行社區(qū)矯正,也應(yīng)由警察參與執(zhí)行。所以,社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行的性質(zhì)決定了確有必要在社區(qū)矯正機構(gòu)配備一定數(shù)量的專職警察,由警察代表國家行使強制力,這樣既可以確保社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的有序開展和懲罰功能的實現(xiàn),同時也有利于推動刑事執(zhí)行一體化改革,保證我國法律和執(zhí)法制度的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

        2.社區(qū)矯正工作的現(xiàn)實和發(fā)展需要

        社區(qū)矯正的工作對象都是具有一定人身危險性和社會危害性的服刑人員,特別是目前社區(qū)服刑人員中大多數(shù)是緩刑犯、管制犯,這些犯人基本上沒有監(jiān)獄服刑經(jīng)歷,很多人在刑意識和法律意識比較淡薄,而社區(qū)矯正工作人員缺乏相應(yīng)的職權(quán)和執(zhí)法手段,無法對服刑人員形成有效震懾力。實踐當中,社區(qū)服刑人員不服監(jiān)管,沖撞甚至打罵社區(qū)矯正工作人員的事情時有發(fā)生,不但工作人員的人身安全受到威脅,在行刑開放的模式下,還存在一定程度的社會風險包括對民眾生活安全的威脅,換言之,如果社區(qū)矯正刑罰功能中本來具有的懲罰性被弱化,那么監(jiān)管的質(zhì)量和社區(qū)安全就很難保障。

        社區(qū)矯正實踐中,許多工作由于相關(guān)工作人員不具有警察身份沒有執(zhí)法權(quán)而出現(xiàn)障礙或難以落實。比如社會調(diào)查評估,由于不是警察,入戶遇到麻煩,調(diào)查難以開展;由于社區(qū)矯正工作人員不具有偵查權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)和其他執(zhí)法權(quán)力,針對管制和緩刑犯人的禁止令往往難以落實,在實踐中很多時候都是流于形式;若社區(qū)服刑人員嚴重不服監(jiān)管甚至出現(xiàn)脫逃,無法及時采取強制措施等等,這些都極大影響社區(qū)矯正的監(jiān)管質(zhì)量和矯治效果,同時也削弱社區(qū)矯正機構(gòu)的執(zhí)行能力,長期下去,直接威脅社區(qū)矯正工作的良性發(fā)展。

        自從社區(qū)矯正工作開展至今,社區(qū)服刑人員數(shù)量越來越龐大(見圖1),人員構(gòu)成也越來越復(fù)雜。從當前國際發(fā)展趨勢來看,刑罰模式已進入到以非監(jiān)禁刑為主的階段。在許多國家中,適用社區(qū)矯正的人數(shù)大大超過監(jiān)禁人數(shù),比如美國2016年底社區(qū)服刑犯(4547900 人)是監(jiān)禁犯(2246100 人)的2 倍(見圖2)。[1]目前我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展,社會變得更加開放、包容、多元,加以國際形勢的影響,刑罰的輕刑化在我國已經(jīng)成為必然的發(fā)展方向,司法部的高層也多次說過社區(qū)服刑人員未來將可能超過監(jiān)禁人數(shù)。同時,隨著社區(qū)矯正的不斷發(fā)展和深入,人員構(gòu)成也日趨復(fù)雜,吸毒、性犯罪、職業(yè)犯罪、外國籍等特殊社區(qū)服刑人員越來越多,今后將面對龐大的社區(qū)服刑人群和復(fù)雜的犯罪構(gòu)成,那么社區(qū)矯正工作隊伍的建設(shè)和執(zhí)法權(quán)力的完善就尤為重要。

        圖1

        圖2:2016年底美國社區(qū)服刑犯(4547900 人)是監(jiān)禁犯(2246100 人)的2 倍

        《人民警察法》第二條規(guī)定:“人民警察的任務(wù)是維護國家安全,維護社會治安秩序,保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn),保護公共財產(chǎn),預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動?!比绻麤]有足夠的執(zhí)法權(quán)力,刑罰的權(quán)威將受到極大的挑戰(zhàn)。所以,配置警察既是社區(qū)矯正實踐的現(xiàn)實急迫需要,也是未來發(fā)展必須正視的制度建設(shè)要求。

        至于擴權(quán)的擔憂,我認為是過慮。因為這里只是確認原本應(yīng)該屬于社區(qū)矯正機構(gòu)的刑罰執(zhí)行權(quán)力,根本不存在警察權(quán)擴張的問題。法律既然已經(jīng)確定社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)在社區(qū)矯正工作中的主體地位,有關(guān)執(zhí)行權(quán)力的歸屬也應(yīng)該由法律加以明確,使工作主體和執(zhí)法主體相統(tǒng)一,以保障執(zhí)行機構(gòu)工作的正常運轉(zhuǎn)。至于與公安機關(guān)的權(quán)力分配問題,由法律進一步優(yōu)化和具體化社區(qū)矯正的權(quán)力歸屬,清晰彼此工作職責,劃分彼此的權(quán)力范疇。這樣兩者的執(zhí)法范圍各有不同,沖突不可能存在,部門利益之爭也無從談起。相反,在社區(qū)矯正工作中,工作人員的責任與權(quán)力長期不對稱,將極其不利于工作的規(guī)范發(fā)展。

        3.社區(qū)矯正實踐中的成功試驗提供有力的實證支持

        鑒于社區(qū)矯正中警察缺位造成的工作困境,我國某些地方大膽試驗,從監(jiān)獄或戒毒系統(tǒng)抽調(diào)警察參與社區(qū)矯正工作,北京、上海、江蘇、安徽、湖北、湖南、廣西、云南、內(nèi)蒙等?。▍^(qū)、市)相繼采用類似的做法,據(jù)司法部社區(qū)矯正管理局的統(tǒng)計數(shù)據(jù),目前全國有27個省3000多名司法行政機關(guān)人民警察從事社區(qū)矯正工作,[2]這實際上開啟了我國社區(qū)矯正警察體制的改革探索,經(jīng)過多年的實踐,積累了較為豐富的有益經(jīng)驗。從實踐效果看,社區(qū)矯正配置警察強化工作實效,完善執(zhí)法規(guī)范,提升了社區(qū)矯正的質(zhì)量,效果顯著。我國社區(qū)服刑人員在矯正期間再犯罪率一直處于0.2%的較低水平[3],不可否認,參與社區(qū)矯正的司法警察在其中發(fā)揮了重要的作用。社區(qū)矯正的實踐證明,在社區(qū)矯正機構(gòu)配備一定數(shù)量的專職警察對社區(qū)矯正工作順利發(fā)展起到關(guān)鍵性的促進作用,如此顯著的實踐效果為我國社區(qū)矯正警察體制的構(gòu)建提供了有力的實證支持。

        4.國外先進經(jīng)驗的借鑒

        社區(qū)矯正發(fā)源于美國,并在歐美快速發(fā)展,對于中國來說,社區(qū)矯正是“舶來品”,是正在發(fā)展尚未成熟的新生事物,盡管我們有自己的獨特之處,但仍可以從外國相對成熟的社區(qū)矯正理念和實踐中得到一些啟發(fā)。

        考察當今世界社區(qū)矯正管理體制發(fā)現(xiàn),歐美許多發(fā)達國家設(shè)置以矯正官(緩刑官、假釋官)為主的工作模式。有的國家社區(qū)矯正官雖無警察之名,但卻擁有類似警察的職權(quán)。例如,美國的緩刑官和假釋官雖然不具有警察身份,但是法律賦予其執(zhí)法權(quán)力,在執(zhí)行公務(wù)期間可依法適用手銬、電警棍、催淚器,部分州的工作人員配發(fā)槍支。[4]在俄羅斯,社區(qū)矯正管理人員屬于警察,依法擁有相應(yīng)的職權(quán),如對社區(qū)矯正中罪犯逃避矯正等情況下采取緝拿并短期控制其人身自由的權(quán)力,以及緊急情況征用公民財產(chǎn)等警察權(quán)力[5]。而且國外的矯正官大多有統(tǒng)一的制式服裝,配置手銬、警棍等警用裝備(從我國現(xiàn)有的法律規(guī)定看,一般只有人民警察才能依法配備和使用警用裝備),從某種意義上來講,國外社區(qū)矯正的刑罰實踐,為我國構(gòu)建社區(qū)矯正警察工作模式提供了有益的經(jīng)驗和啟示。

        二、設(shè)立社區(qū)矯正警察的路徑選擇

        (一)社區(qū)矯正工作隊伍的模式選擇

        關(guān)于如何構(gòu)建社區(qū)矯正工作隊伍模式(包括如何設(shè)立社區(qū)矯正警察)學界和實踐也有不同的主張,歸納起來主要有兩種模式:

        一是社區(qū)矯正警察為主的模式。即設(shè)立新的警種—社區(qū)矯正警察,參照監(jiān)獄系統(tǒng)和戒毒系統(tǒng)的警種設(shè)置模式,將現(xiàn)有的主要社區(qū)矯正工作人員全部轉(zhuǎn)為警察身份。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建一個以矯正警察為工作主體、以社會工作者和志愿者為輔助力量的社區(qū)矯正隊伍。[5]支持者認為這樣既符合社區(qū)矯正的性質(zhì)和工作需要,也是最簡便易行的辦法。

        二是社區(qū)矯正官為主、警察為輔的模式。

        筆者比較傾向采用第二種模式,理由主要有三個方面:

        1.刑罰執(zhí)行方式的要求

        雖然社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正都是刑罰執(zhí)行方式,但兩者確實有很大的差別。監(jiān)獄的首要工作是安全,防止罪犯逃離羈押場所,重點是改造罪犯,預(yù)防重新犯罪,必須要有國家強制力作為保障,因此需要以能夠行使強制權(quán)的警察為主來進行管理。但社區(qū)矯正則有不同,雖然對社區(qū)服刑人員的人身自由和行為等權(quán)利也要有一定限制,但由于在法律上他們已經(jīng)被確認為犯罪情節(jié)輕微或者人身危害性和社會危害性較小,限制其再犯罪能力和預(yù)防犯罪固然重要,但更重要的是利用社會資源促使其改過自新,回歸家庭,融入社會。這種不同的工作目標或者工作重點決定工作模式和隊伍構(gòu)建應(yīng)當各有側(cè)重,監(jiān)獄以懲戒、改造為主,以警察主導,而社區(qū)矯正機構(gòu)的主要設(shè)置模式,以教育矯治為核心,更應(yīng)該強調(diào)工作隊伍的細分化、專業(yè)化、職業(yè)化,所以應(yīng)該以專業(yè)的社區(qū)矯正官為主、矯正警察為輔來開展工作。

        2.社區(qū)矯正工作的雙重屬性所決定

        社區(qū)矯正具有刑罰執(zhí)行性和社會性的雙重屬性,社區(qū)矯正工作人員全員或多數(shù)警察化會削弱社區(qū)矯正的“社會”化的特點,矯正強制性命令性色彩濃厚,既與社區(qū)矯正原本體現(xiàn)寬松的刑事政策相違背,也容易引起服刑人員的反感與抗拒,影響矯正的效果。另外,教育幫扶、心理輔導等這些偏重社會性質(zhì)的工作交由警察負責,不但不利于開展,而且容易導致社區(qū)服刑人員的“罪犯”身份暴露,影響他們重新融入社會。

        3.全員或多數(shù)人員警察化增加執(zhí)行成本

        這是學界許多專家所擔心的,警察編制的增加,加重國家財政負擔,社區(qū)矯正工作人員以警察為主在工作上既沒有必要,同時隨著隊伍越來越龐大,又勢必造成執(zhí)行成本的大幅增加,造成沉重的負擔。

        所以,我們應(yīng)當對社區(qū)矯正配置警察采取理性客觀的態(tài)度,既要看到警察在社區(qū)矯正工作中的必要性以及積極作用,同時也必須認識其局限性,在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)之上選擇比較合適相對優(yōu)越的方案,即在社區(qū)矯正中重點構(gòu)建專業(yè)人士業(yè)務(wù)人才(矯正官)為主、警察為輔的隊伍,按照專業(yè)分工、職能分配的原則開展工作。

        從社區(qū)矯正執(zhí)法屬性和社會屬性兩個維度出發(fā),將社區(qū)矯正工作任務(wù)分為不同職能的事務(wù),由不同的人員承擔。將違法違規(guī)行為調(diào)查取證、禁止令執(zhí)行、電子監(jiān)控、訓誡教育、收監(jiān)押送、特殊社區(qū)矯正人員的強化管控等具有強制性,需要強制力介入才能保障順利開展的工作交由社區(qū)矯正警察負責,刑事執(zhí)行工作中的法律事務(wù)類以及專業(yè)性質(zhì)工作則由社區(qū)矯正官承擔,主要組織開展教育幫扶、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)日常監(jiān)管等工作。這樣既滿足社區(qū)矯正社會化和刑事執(zhí)行的雙重要求,同時有利于社區(qū)矯正工作隊伍專業(yè)化水平的提升。

        (二)警察參與社區(qū)矯正工作的方式選擇

        筆者主張,在區(qū)縣級設(shè)立社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍,面向基層,分片負責,由點到面,主要負責社區(qū)矯正中的執(zhí)法事項(目前四川、山東、浙江、湖北等許多省市都已經(jīng)實行社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍隊建制的模式,但有些地區(qū)具體做法存在差異,需要以后加以優(yōu)化統(tǒng)一)。司法所里面設(shè)立社區(qū)矯正辦公室由社區(qū)矯正官專門負責日常管理、教育幫扶等事務(wù),由社工和志愿者協(xié)助。社區(qū)矯正警察與社區(qū)矯正官、社工、志愿者分工協(xié)作,共同完成社區(qū)矯正的工作任務(wù)。有學者提出司法所由于事務(wù)繁雜,人員配置和能力有限,不適宜承擔社區(qū)矯正的相關(guān)工作,①武玉紅教授2017年在上海政法學院舉辦的《社區(qū)矯正專題立法研討會》里明確提出:基層司法所不適合管理社區(qū)矯正,其觀點可參見武玉紅:對我國社區(qū)矯正組織管理模式的思考[J].河南司法警官職業(yè)學院學報.2011(1):30-33我倒認為,在目前的體制下,權(quán)衡利弊,司法所不失為明智的選擇。因為司法所立足社區(qū),根植基層,享有其他機構(gòu)并不具備的社區(qū)資源,同時貼近實際,貼近群眾,能夠密切掌握服刑人員的思想動態(tài),而且司法所里又有人民調(diào)解、安置幫教辦公室,必要時可以借助和聯(lián)合這些資源和力量解決社區(qū)服刑人員的各種問題和困難,這些都是其他機構(gòu)所無法比擬的優(yōu)勢。

        所以,依托現(xiàn)有司法行政機關(guān)的社區(qū)矯正工作隊伍,立足司法所,以社區(qū)矯正官為主導,同時設(shè)置少量的矯正警察,是成本和效益雙贏的路徑選擇。

        三、完善社區(qū)矯正警察立法保障

        社區(qū)矯正警察在實踐中已經(jīng)在全國范圍內(nèi)以不同方式開展工作,但缺乏立法的支持,目前可以說是沒有任何的法律依據(jù)。 2003年7月10日,“兩高兩部”聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》明確規(guī)定:“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要具體承擔社區(qū)矯正的日常管理工作”,未提及任何社區(qū)矯正工作人員的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限。2012年司法部頒布的《社區(qū)矯正實施辦法》,也一樣對社區(qū)矯正工作人員的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限未予明確規(guī)定。萬眾矚目的《社區(qū)矯正法》已經(jīng)頒布實施,但社區(qū)矯正警察的設(shè)立依然沒有任何提及。

        社區(qū)矯正警察隊伍問題應(yīng)該上升到國家法律層面,自 2003 年以來,不斷有全國人大代表、全國政協(xié)委員陸續(xù)就社區(qū)矯正警察隊伍的問題提出議案。2018年3月全國政協(xié)委員、華南農(nóng)業(yè)大學副校長溫思美向全國政協(xié)提交了《創(chuàng)新社區(qū)矯正制度 助力平安中國建設(shè)》提案,建議在廣東等沿海發(fā)達省市先行先試,在全國率先建立社區(qū)矯正司法警察隊伍。[7]全國人大代表秦希燕也曾提出建議,修改人民警察法,將社區(qū)矯正執(zhí)法人員納入警察編制。

        作為各界爭議最多的問題,立法者對社區(qū)矯正配備警察問題保持謹慎可以理解,十八屆四中全會的決議指出:“實踐證明行之有效的,要及時上升為法律。實踐條件還不成熟,需要先行先試的,要按照法定程序作出授權(quán)。”改革開放幾十年的立法傳統(tǒng)里有鮮明的“中國特色”,“司法推動主義”是其中的主導模式之一,即“司法機關(guān)改革試驗先行”,“立法機關(guān)將成熟的改革經(jīng)驗上升為法律”[8]的做法。社區(qū)矯正制度一開始也是局部試點,積累經(jīng)驗后在全國范圍推廣,在實踐中不斷“摸著石頭過河”,將近二十年后,社區(qū)矯正才開始正式立法。這種穩(wěn)健的做法,既可以提高民眾對法律的認同感和接受度,同時也體現(xiàn)法律的嚴肅性,維護法律的權(quán)威。但是,如果實踐運行中急需解決的實際問題例如社區(qū)矯正警察的配置一直懸而不決,對實際工作將帶來極大的困擾和隱患,而且,法律與實踐相離甚遠,時間一長,受損將不只是社區(qū)矯正的實際工作,更嚴重的是危及法律的權(quán)威!

        因此,有關(guān)部門需要進一步探索推廣社區(qū)矯正警察的實踐試點工作,建立一支專業(yè)的執(zhí)法隊伍,確立其職責范圍,并建立健全公開招錄、日常管理、人員培訓、考核評估、權(quán)利保障和晉升機制等制度。同時在理論上進行充分論證和總結(jié),呈交立法部門,由立法部門盡快完善相關(guān)制度的規(guī)定。具體主要包括:

        (一)社區(qū)矯正警察招錄制度

        關(guān)于警察的來源問題,目前主要是整合監(jiān)獄、戒毒工作系統(tǒng)的警察資源。一方面,隨著今后非監(jiān)禁刑的進一步發(fā)展,監(jiān)獄與社區(qū)矯正此消彼長,部分監(jiān)獄警察本身要考慮轉(zhuǎn)型,另一方面在某些戒毒任務(wù)不太繁重的地區(qū),剩余的戒毒警力可以充分利用,這兩者將成為國家配置社區(qū)矯正警察的重要來源。它既可以利用原來的警察資源,避免國家人力財力的浪費,節(jié)省財政開支,又可以借助司法警察和戒毒警察原有的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力,提升社區(qū)矯正的矯正質(zhì)量。但從社區(qū)矯正工作長遠的發(fā)展來看,要實現(xiàn)人員隊伍的專業(yè)化、長期化和可持續(xù)化就必須建立相應(yīng)的招錄制度。社區(qū)矯正工作是一項專業(yè)性、法律性、綜合性很強的工作,對社區(qū)矯正執(zhí)法人員的從業(yè)素質(zhì)有較高的要求。社區(qū)矯正警察具有公務(wù)員和警察雙重身份,但他們跟公務(wù)員又有所不同,需要具備普通公務(wù)員所不需具備的特殊技能和要求,比如社區(qū)矯正的業(yè)務(wù)素養(yǎng)、執(zhí)法能力、與罪犯的溝通能力等等。由于其工作的特殊性,許多國家對社區(qū)矯正工作者準入標準訂立非常嚴格,一般都高于公安和監(jiān)獄警察的標準,比如美國對社區(qū)矯正執(zhí)法人員的學歷、專業(yè)背景、個人素質(zhì)等都有著極為嚴格的要求:必須具有較高學歷及相關(guān)的專業(yè)背景 ( 諸如刑事執(zhí)法學、犯罪學、社會學等) ,至少擁有學士學位,除此之外還要求其具備良好的個人素養(yǎng)[9]。英國則要求社區(qū)矯正執(zhí)法人員經(jīng)過專門培訓,具有法學、犯罪學、社會學、心理學等專業(yè)背景的本科學歷人員[10]。目前在國內(nèi),《法官法》《檢察官法》確定了法官、檢察官與律師一起通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試才能獲得從業(yè)資格,監(jiān)獄人民警察也有專門的公務(wù)員招聘和考試系列,所以,可以大體參照公務(wù)員和人民警察的現(xiàn)行規(guī)定,同時借鑒國外的經(jīng)驗,建立一套適合社區(qū)矯正警察職業(yè)特點的招錄制度,設(shè)立相應(yīng)的崗位準入機制。首先,明確社區(qū)矯正警察的入職條件和要求,對人員的準入設(shè)置相應(yīng)的門檻,包括必須具有相應(yīng)的法學專業(yè)背景,良好的身體、心理素質(zhì)和思想道德素質(zhì)等等,其次,面向社會公開招考,擇優(yōu)錄取??荚図椖堪üP試和面試,以及必要的項目測試,比如心理測試、身體測試、應(yīng)變能力測試以及溝通能力測試等等,以確保入職人員具備相應(yīng)的工作素質(zhì)和能力(見下圖)。

        圖3:社區(qū)矯正警察素質(zhì)構(gòu)成

        (二)社區(qū)矯正警察的職業(yè)培訓制度

        美國警察管理專家 O. W. 威爾遜認為,實際工作人員需要通過長時間的正式訓練才能獲得專業(yè)技能。提升社區(qū)矯正警察執(zhí)法能力和業(yè)務(wù)水平的關(guān)鍵在于建立正規(guī)化和常態(tài)化的職業(yè)培訓制度,包括崗前培訓和在職培訓,以保證社區(qū)矯正警察隊伍的整體素質(zhì)符合要求以及隊伍的可持續(xù)發(fā)展。

        1. 崗前培訓

        崗前培訓是社區(qū)矯正警察獲得社區(qū)矯正警務(wù)理論知識和技能素養(yǎng)的主要途徑,也是決定他們能否履行工作職責的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。許多國家都很重視對社區(qū)矯正執(zhí)法人員進行崗前培訓,往往將其與任職資格相掛鉤。比如在澳大利亞,社區(qū)矯正官在從事社區(qū)矯正工作之前必須到州矯正署下屬的懲教學院參加為期 9周的技能培訓,經(jīng)考試合格后,再到社區(qū)罪犯服務(wù)司法所進行為期10個月的實習。通過培訓考試和實踐考核之后,才能拿到社區(qū)矯正執(zhí)業(yè)資格證書,正式開始社區(qū)矯正工作。[9]崗前培訓內(nèi)容主要包括職業(yè)道德教育、基礎(chǔ)理論知識和業(yè)務(wù)技能的培訓等等。

        2.在職培訓

        在職培訓包括晉升培訓和職業(yè)教育培訓。

        晉升培訓是指入職后工作達到一定年限符合晉升條件的社區(qū)矯正警察必須接受升職培訓方可以獲得晉升,培訓課程內(nèi)容除了新職位需要的專業(yè)知識和專業(yè)技能,重點培養(yǎng)矯正警察在晉升職位上的履職能力,保證晉升的警察都具備與職位相對應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力,同時在社區(qū)矯正警察隊伍中形成良性的激勵機制,激勵他們不斷地學習、提升自己,這對社區(qū)矯正警察隊伍整體素質(zhì)的提高發(fā)揮積極的作用。

        職業(yè)教育培訓對于社區(qū)矯正警察來說應(yīng)該是常態(tài)、規(guī)范、系統(tǒng)的職業(yè)學習和訓練,社區(qū)矯正執(zhí)法面向基層、面向罪犯,注重實踐和應(yīng)用,所以,培訓項目內(nèi)容應(yīng)該全面、實用、高效,除了針對社區(qū)矯正工作的基礎(chǔ)能力和關(guān)鍵能力的綜合和實戰(zhàn)培訓項目,還要有相應(yīng)的課程培養(yǎng)其職業(yè)精神,包括職業(yè)道德、職業(yè)操守、職業(yè)規(guī)范的學習和提升,職業(yè)認同感和幸福感的形成,同時設(shè)置符合社區(qū)矯正工作特點的情緒管理課程,讓社區(qū)矯正警察掌握化解工作壓力、調(diào)節(jié)個人情緒的方法,確保其職業(yè)心理條件符合工作需要。另外,由于社區(qū)矯正執(zhí)法是在完全開放的環(huán)境下,因此要對社區(qū)矯正警察在復(fù)雜環(huán)境下的應(yīng)變能力和自我保護的能力進行專業(yè)的訓練,同時也要根據(jù)形勢的發(fā)展,開設(shè)相應(yīng)的課程讓社區(qū)矯正警察熟練掌握相關(guān)領(lǐng)域最新專業(yè)知識與技能。概括而言,即是要針對社區(qū)矯正警察履行矯正執(zhí)法職責所需要的專業(yè)知識、實踐能力、工作策略、思想道德素質(zhì)和身心素質(zhì)進行多層次、多內(nèi)容、多方位、多手段的崗位培訓,優(yōu)化社區(qū)矯正警察隊伍,提升其工作能力。

        (三)社區(qū)矯正警察權(quán)利保障制度

        社區(qū)矯正警察的工作具有一定的特殊性和復(fù)雜性,再加上執(zhí)法工作的特點,他們的人身安全和職業(yè)安全隨時可能處于風險之中,這就需要為他們建立一套完整的權(quán)利保障制度,包括身體健康權(quán)、人身保護權(quán)、公務(wù)執(zhí)行權(quán)、身份保障權(quán)、休息休假權(quán)等等內(nèi)容,同時要明確規(guī)定社區(qū)矯正警察權(quán)益受到侵害時的救濟方式。目前雖然法律都規(guī)定了公安警察、監(jiān)獄警察等享有的職權(quán),但保護警察權(quán)益的條款卻十分原則,可操作性不強。為避免類似的弊病,《社區(qū)矯正法》或《人民警察法》在日后修改時不但要明確社區(qū)矯正警察的身份,同時還需要規(guī)定社區(qū)矯正警察的權(quán)利保障內(nèi)容,并加以細化,完善救濟途徑,切實維護他們的正當權(quán)益,以保證社區(qū)矯正警察隊伍的生命力和戰(zhàn)斗力。

        重點注意以下兩個方面:

        1.公務(wù)執(zhí)行權(quán)和人身保護權(quán)。

        目前社區(qū)矯正服刑人員的來源越來越復(fù)雜,有酗酒、吸毒、賭博等不良行為習慣以及嚴重心理疾病、精神病患者占有相當一部分,在開放的行刑環(huán)境對社區(qū)矯正警察人身安全造成一定程度的威脅?!渡鐓^(qū)矯正法》要明確矯正警察公務(wù)執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容和范圍,對妨礙社區(qū)矯正警察執(zhí)行公務(wù)的行為要加以嚴厲懲罰,以維護警察的權(quán)利,保障警察的人身安全,這也是保證國家強制力實現(xiàn)的必要措施。

        社區(qū)矯正警察除了享有法律規(guī)定的公務(wù)執(zhí)行權(quán)之外,法律還必須給予他們某種特別的保護,因為他們除了有權(quán)利保護自身的安全,同時也有責任保護社會和其他民眾的安全,因此,要賦予他們適當?shù)淖孕l(wèi)權(quán)以及在特定狀況下采取緊急應(yīng)對措施的權(quán)力,并配置相應(yīng)的警用武器,包括木棍、電棍、手銬、手槍等等,在必要的時候使用以保護警察和其他民眾不受傷害。

        通過法律規(guī)定和相關(guān)制度設(shè)計,明確并維護社區(qū)矯正警察的公務(wù)執(zhí)行權(quán)和人身保護權(quán),解除社區(qū)矯正隊伍的后顧之憂,使我國社區(qū)矯正工作走上良性的可持續(xù)的發(fā)展之路。

        2.身心健康權(quán)。

        社區(qū)服刑人員中也有一定的比例是艾滋病、結(jié)核病、新冠肺炎等傳染病患者,社區(qū)矯正警察作為密切接觸者,存在可能被感染的危險,應(yīng)當依據(jù)國家衛(wèi)生計生委等四部門印發(fā)的《職業(yè)病分類和目錄》的相關(guān)規(guī)定,將社區(qū)矯正警察也納入職業(yè)病范疇進行保障。同時設(shè)立年度體檢制度,讓社區(qū)矯正警察每年都接受體檢,建立健康檔案,以便根據(jù)其身體狀況調(diào)整工作安排。

        社區(qū)矯正警察長期處在高壓的工作環(huán)境下,心理健康問題也要重視。盡早建立相應(yīng)的心理危機預(yù)警制度,比如建立專門的針對社區(qū)矯正工作人員的心理輔導機構(gòu)或心理診所,幫助社區(qū)矯正警察及時調(diào)整心情,恢復(fù)良好的心理狀況。另外,每年一次的脫崗培訓,對社區(qū)矯正警察來說既是業(yè)務(wù)學習和提升,也是一種休養(yǎng)生息,給他們身心“充電”,讓他們能夠以更飽滿的熱情和精力重新投入工作,所以,脫崗的學習要形成制度,保證每個社區(qū)矯正警察都有“充電”機會,維護其身心健康。

        (四)社區(qū)矯正警察考核、晉升激勵制度

        社區(qū)矯正警察隊伍的建設(shè)還有一個關(guān)鍵環(huán)節(jié),就是要建立健全相應(yīng)的考核、晉升激勵制度,獎勤罰懶,給予他們充分的職業(yè)上升的空間,全方位地調(diào)動他們的工作積極性。

        考核是對一個人工作表現(xiàn)的評價,也是晉升的基礎(chǔ),所以,建立科學合理、公平公正的考核制度至關(guān)重要?,F(xiàn)階段,一些發(fā)達國家的公務(wù)員包括監(jiān)獄警察、社區(qū)矯正官員都改變以往陳舊的行政考核模式,建立以績效為核心的考核制度??己藘?nèi)容主要包括工作成績、工作能力、責任心、創(chuàng)新思維、遵守紀律情況以及職業(yè)道德等等。社區(qū)矯正警察的考核模式可以參照我們目前監(jiān)獄警察以及國外的先進經(jīng)驗,建立績效考核評價機制,明確、公開社區(qū)矯正警察績效考核的具體指標體系和標準,考核過程要公開透明,保證考核結(jié)果的公平公正。

        為了調(diào)動社區(qū)矯正警察工作的主動性、積極性、創(chuàng)造性,同時引導其自我完善和自我實現(xiàn),并推動人力資源優(yōu)化配置,建立一個完善的激勵機制是必不可少的,而晉升機制對于社區(qū)矯正警察來說無疑是最重要的激勵措施。

        但晉升能否真正發(fā)揮激勵的作用,取決于晉升的依據(jù)是否公平公正,所以晉升要建立在科學公正的績效考核的基礎(chǔ)之上,形成考核與晉升聯(lián)動的機制,同時拓展晉升的渠道和空間,改變警察以行政職務(wù)為主的單一晉升途徑,打破金字塔式的有限上升空間,對社區(qū)矯正警察進行科學分類,設(shè)立行政職務(wù)和技術(shù)職務(wù)并行的晉升制度。通過科學創(chuàng)新的制度設(shè)計,激發(fā)社區(qū)矯正警察工作的內(nèi)在動力,促進社區(qū)矯正工作隊伍的健康成長。

        總之,在法律上,建立一套社區(qū)矯正警察招錄、任職、考核、獎懲等內(nèi)容的人事管理制度和職業(yè)保障制度,推動隊伍職業(yè)化、細分化、專業(yè)化、正規(guī)化和可持續(xù)發(fā)展;從立法層面解決社區(qū)矯正的實踐性和制度性問題,為社區(qū)矯正工作的持續(xù)健康發(fā)展保駕護航!

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