摘要：關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，學(xué)界主要有自然資源國家所有權(quán)理論和行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論之爭，以自然資源國家所有權(quán)理論為主導(dǎo)的民事性質(zhì)說在制度運行上存在一定的邏輯障礙，而行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論更符合生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度。在賠償磋商與司法銜接的過程中，磋商協(xié)議的司法確認(rèn)存在與司法確認(rèn)本質(zhì)相背離的問題，磋商未果之時，損害賠償之訴與公益訴訟存在起訴順位沖突的問題。在《民法典》正式實施的背景下，做好磋商制度與司法的銜接，需要完善執(zhí)行效力來源和兩訴銜接的制度規(guī)范。

關(guān)鍵詞：訴前磋商;司法確認(rèn)制度;生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴;環(huán)境民事公益訴訟;起訴順位

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）09-0050-03

《民法典》的實施為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了實體法依據(jù)。磋商制度作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的前置程序，其性質(zhì)定位是決定磋商制度與司法銜接的關(guān)鍵。訴前磋商程序的實質(zhì)為私法理念中平等協(xié)商原則的延伸，在節(jié)省司法資源的同時提高了環(huán)境損害救濟效率。然而，就目的而言，實現(xiàn)保護國家生態(tài)環(huán)境公共利益不受侵害是磋商制度的核心所在，民事性質(zhì)和行政性質(zhì)成為磋商制度的討論焦點。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的理論基礎(chǔ)與性質(zhì)定位

對理論基礎(chǔ)的解構(gòu)是厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)及后續(xù)與司法銜接問題的關(guān)鍵，學(xué)界主要有自然資源國家所有權(quán)理論和行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論之爭。

（一）以自然資源國家所有權(quán)理論為基礎(chǔ)的民事性質(zhì)說

自然資源國家所有權(quán)理論將國家和自然資源分別具體化為享有所有權(quán)的主體和財產(chǎn)，行政機關(guān)作為代表在國家所有的自然資源受到侵害之時啟動索賠程序。

基于所有權(quán)理論，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商為民事性質(zhì)。行政機關(guān)的身份不再是公權(quán)力下的環(huán)境執(zhí)法者，而是與賠償義務(wù)人在私法秩序下，以自愿、平等、意思自治為原則，通過自由協(xié)商的民事手段來實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的公益目的，該理論更加強調(diào)磋商雙方的平等民事主體地位，與司法程序的銜接體現(xiàn)在通過司法確認(rèn)方式賦予磋商協(xié)議強制執(zhí)行力。

行政機關(guān)磋商未果之時，基于所有權(quán)理論，在磋商程序與訴訟程序的銜接問題上，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的起訴順位優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟。由于環(huán)境公益只是國家財產(chǎn)權(quán)力之上的反射利益，故只有在行政機關(guān)出現(xiàn)怠于行使權(quán)力的情況下，環(huán)保社會組織方可基于環(huán)境問題提起環(huán)境民事公益訴訟。

（二）以行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論為基礎(chǔ)的行政性質(zhì)說

行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論認(rèn)為，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)保護和改善人民的生活環(huán)境，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是行政機關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的一種方式。我國《憲法》第九條和第二十六條規(guī)定了國家環(huán)境保護目標(biāo)，從立法、行政、司法方面對國家公權(quán)力進行約束[1]。作為國家的代表，行政機關(guān)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)由憲法規(guī)定的國家環(huán)境保護義務(wù)派生而來，將索賠權(quán)視為行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的延伸，通過行政權(quán)實現(xiàn)環(huán)境公益保護。

以監(jiān)管職責(zé)理論為視角，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商為行政性質(zhì)。行政機關(guān)作為公共事務(wù)的管理者，在生態(tài)環(huán)境遭到侵害之時有義務(wù)行使監(jiān)管職權(quán)，通過訴前磋商達(dá)到維護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的公益目的。磋商制度是行政主體借用私法中的協(xié)商手段實行的生態(tài)損害救濟方式，具有行政性質(zhì)。

在磋商未果的情況下，基于監(jiān)管職責(zé)理論，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴在起訴順位上優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟。監(jiān)管職責(zé)理論的核心要義在于將監(jiān)管行為進行擴大化解釋，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害索賠行為屬于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管之范疇，亦屬于行政權(quán)運用之體現(xiàn)，基于現(xiàn)代環(huán)境治理體系中行政權(quán)優(yōu)先的邏輯，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴因其行政性質(zhì)優(yōu)先于司法范疇內(nèi)的環(huán)境民事公益訴訟。

（三）自然資源國家所有權(quán)理論及民事性質(zhì)說的邏輯障礙

以自然資源國家所有權(quán)理論為主導(dǎo)的民事性質(zhì)說在制度運行上存在一定的邏輯障礙。一方面，自然資源的概念并不能包含生態(tài)環(huán)境的全部內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境損害既有生態(tài)環(huán)境要素的損害，也有生態(tài)服務(wù)功能的不利改變，從此種意義上說，生態(tài)環(huán)境并不能等同于自然資源，生態(tài)環(huán)境的公益屬性明顯[2]。另一方面，自然資源國家所有權(quán)并非與民法意義上的所有權(quán)完全一致，自然資源國家所有權(quán)本質(zhì)上是一種監(jiān)管責(zé)任，是國家管理自然資源的權(quán)利而非自有財產(chǎn)權(quán)，因此行政機關(guān)在磋商過程不能對其任意處置。

基于所有權(quán)與賠償義務(wù)人展開的民事性質(zhì)磋商同樣不符合實踐現(xiàn)狀。不同于民法意義上的磋商，行政機關(guān)在委托評估和監(jiān)督執(zhí)行上具有先天優(yōu)勢，在磋商過程中可能存在不恪盡職守的道德風(fēng)險，磋商雙方的信息獲取能力不對等，交流地位不平等，意思自治的原則難以在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中體現(xiàn)出來。

（四）行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論及行政性質(zhì)說的合理解釋

行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論更符合生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度?！睹穹ǖ洹焚x權(quán)國家規(guī)定的機關(guān)主張生態(tài)損害賠償救濟的權(quán)利，行政機關(guān)的環(huán)境保護義務(wù)在我國《環(huán)境保護法》中也有明確規(guī)定，對生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)是行政機關(guān)環(huán)境管理職能的體現(xiàn)。此外，行政機關(guān)對行政管理方式具有一定自由裁量權(quán)，此舉為行政機關(guān)在磋商不成時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴奠定了基礎(chǔ)。

基于監(jiān)管職責(zé)理論將磋商制度定性為行政性質(zhì)在實踐中較為恰當(dāng)。磋商制度在調(diào)查評估、監(jiān)督執(zhí)行等方面有公權(quán)力痕跡，其依賴于行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能，行政性質(zhì)明顯。磋商制度不以傳統(tǒng)的單方行政命令為手段，而是借用私法秩序下協(xié)商的方式以達(dá)到維護環(huán)境公共利益的目的，是環(huán)境救濟模式的創(chuàng)新之舉。

二、磋商制度與司法銜接的問題探析

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施至今，理論成果愈加多元，實踐經(jīng)驗愈加豐富，制度體系愈加完善，雖然各地通過該制度解決了一定數(shù)量的生態(tài)環(huán)境損害案件，但在適用過程中仍舊存在些許突出問題。

（一）磋商協(xié)議司法確認(rèn)的實踐困惑

磋商協(xié)議的司法確認(rèn)存在與司法確認(rèn)本質(zhì)相背離的問題。雖然《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（簡稱《改革方案》）新增了磋商協(xié)議申請司法確認(rèn)的相關(guān)規(guī)定，但在實踐中存在一定障礙。一方面，磋商制度與《人民調(diào)解法》所規(guī)定的民事調(diào)解不同?！度嗣裾{(diào)解法》的調(diào)整范疇在于民間糾紛，且具有糾紛不大、易于解決的特點，生態(tài)損害賠償案件與公共利益相關(guān)，并不適用《人民調(diào)解法》中的調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度。另一方面，通過司法確認(rèn)程序?qū)彶檫_(dá)不到磋商協(xié)議的審查標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（簡稱《若干規(guī)定》），司法確認(rèn)對于磋商協(xié)議的審查應(yīng)當(dāng)包含“不損害國家利益、社會公共利益”的內(nèi)容，然而司法確認(rèn)作為非訴程序，審查過程僅為確認(rèn)協(xié)議的有效性，并不涉及對雙方實體權(quán)利義務(wù)的審查[3]，基層審判員在十五日內(nèi)根據(jù)書面內(nèi)容難以做出是否損害國家利益或公共利益的判斷。

（二）兩訴銜接的順位沖突

《改革方案》規(guī)定，在訴前磋商未果時，賠償權(quán)利人及其指定部門可以提起訴訟，但對與環(huán)境民事公益訴訟相銜接的規(guī)定并不完善。在制度實踐中可能面臨如下問題：當(dāng)行政機關(guān)正在與賠償義務(wù)人進行磋商之時，環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，法院對該公益訴訟可否立案？如果立案，法院應(yīng)當(dāng)通知賠償權(quán)利人停止磋商還是發(fā)現(xiàn)磋商正在進行后另行告知環(huán)保社會組織中止公益訴訟審理？

此外，《若干規(guī)定》所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴優(yōu)先審理的規(guī)定會極大打擊環(huán)保社會組織提起公益訴訟的積極性。一方面，為避免面臨如“常州毒地案”式的敗訴風(fēng)險，環(huán)保社會組織在提起環(huán)境公益訴訟前必然要考慮的比行政機關(guān)更多，然而《若干規(guī)定》明確在兩訴沖突之時，環(huán)境民事公益訴訟需中止審理，環(huán)保社會組織還要再考慮行政機關(guān)是否行使索賠權(quán)的因素，避免在兩訴并行的背景下投入大量資源卻沒有收獲的尷尬局面。另一方面，《若干規(guī)定》明確，基于同一事實，環(huán)保社會組織可就前訴未涵蓋的內(nèi)容提起公益訴訟，然而環(huán)保社會組織的調(diào)查取證能力在多數(shù)情況下不及行政機關(guān)，難以發(fā)現(xiàn)未涵蓋之訴求。有鑒于此，環(huán)保社會組織提起公益訴訟的積極性會因此遭受沖擊，使公益訴訟出現(xiàn)制度虛置的問題。

三、《民法典》視域下磋商制度與司法銜接的完善路徑

《民法典》第一千二百三十四條和一千二百三十五條通過立法賦權(quán)國家規(guī)定的機關(guān)和法律規(guī)定的組織主張生態(tài)損害賠償救濟的權(quán)利，其與《民事訴訟法》第五十五條所規(guī)定的公益訴訟程序?qū)崿F(xiàn)了實體法與程序法的有機結(jié)合。在《民法典》正式實施的背景下，磋商制度與司法銜接的兩個主要環(huán)節(jié)即磋商協(xié)議的執(zhí)行效力來源和兩訴銜接的制度規(guī)范是需要完善的重點。

（一）磋商協(xié)議的行政化設(shè)計

磋商協(xié)議司法確認(rèn)的主要目的有二：第一，基于司法確認(rèn)程序?qū)Υ枭虆f(xié)議進行審查，發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用，以平衡磋商雙方當(dāng)事人之間的不平等地位，從而實現(xiàn)磋商雙方在自愿、平等的基礎(chǔ)上達(dá)成磋商協(xié)議的構(gòu)想[4]。第二，司法確認(rèn)可以賦予磋商協(xié)議強制執(zhí)行力，避免談判資源的浪費，符合效率性原則。依據(jù)上文所述，民事性質(zhì)磋商的構(gòu)想與實踐現(xiàn)狀有所差距。司法確認(rèn)程序僅對民事調(diào)解案件中所達(dá)成協(xié)議的合法性和自愿性進行審查，磋商協(xié)議涉及公共利益，司法確認(rèn)審查達(dá)不到磋商協(xié)議所需的審查標(biāo)準(zhǔn)，因此，在目的一難以實現(xiàn)的情況之下，目的二也就不具有價值。

將磋商協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議更符合現(xiàn)實情況。在行政性質(zhì)視域下，司法權(quán)需要按照“越權(quán)無效”的原則對行政權(quán)予以監(jiān)督，這種授權(quán)體現(xiàn)為不合法、濫用權(quán)力、目的不正當(dāng)，等等[5]。具體到磋商協(xié)議中，首先，磋商協(xié)議達(dá)成后，若賠償義務(wù)人不履行磋商協(xié)議所達(dá)成的義務(wù)，行政機關(guān)可以根據(jù)《行政法》的相關(guān)規(guī)定強制執(zhí)行或申請法院強制執(zhí)行。其次，磋商協(xié)議達(dá)成后，若賠償義務(wù)人認(rèn)為磋商有違合法性原則需維護自身利益，可以向法院提起行政訴訟。最后，有利害關(guān)系的公民和環(huán)保社會組織可以申請參加磋商，完善磋商制度的公眾參與機制。

（二）兩訴銜接的協(xié)調(diào)路徑

一是擴大公益訴訟范疇以發(fā)揮兩訴優(yōu)勢?！睹穹ǖ洹穼嵤┖?，公益訴訟被納入廣義的生態(tài)損害賠償之中[6]，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計初衷是為突出行政機關(guān)在環(huán)境保護方面的優(yōu)勢，如何既發(fā)揮行政機關(guān)的優(yōu)勢，又保障環(huán)保社會組織提起公益訴訟的積極性是兩訴銜接的重點問題。

基于行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論，兩訴具有相同的目的，都在于環(huán)境公共利益的保護，基于此，可以將兩訴整合納入公益訴訟的范疇。理由如下：《民事訴訟法》第五十五條明確規(guī)定可以提起公益訴訟的主體包括法定機關(guān)和有關(guān)組織，《民法典》第一千二百三十五條規(guī)定生態(tài)賠償權(quán)利人包括國家規(guī)定的機關(guān)和法律規(guī)定的組織。依據(jù)《改革方案》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的起訴主體為省、市、區(qū)行政機關(guān)及其指定機構(gòu)，可以將其理解為《民事訴訟法》第五十五條中的法定機關(guān)和《民法典》一千二百三十五條中的國家規(guī)定機關(guān)，循此而行，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴屬于公益訴訟的一類。當(dāng)然，兩訴在訴訟過程中關(guān)于舉證責(zé)任等方面的特殊規(guī)定要進行區(qū)分。如此而來，環(huán)保社會組織也可以作為支持起訴人加入生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴中，這樣既避免了二者在起訴順位方面的沖突，又可以促進環(huán)保社會組織與行政機關(guān)在公益訴訟中的交流，加強雙方在收集證據(jù)等方面的優(yōu)勢互補，從而保障環(huán)保社會組織提起公益訴訟的積極性，為細(xì)化兩訴銜接的具體規(guī)范奠定基礎(chǔ)。

二是增設(shè)訴前程序以保證信息通暢。確保同一污染事實中，賠償權(quán)利人、環(huán)保社會組織、人民法院、人民檢察院之間信息的通暢是解決順位沖突問題的關(guān)鍵。兩訴銜接規(guī)范的細(xì)化可以參照美國《清潔水法》第五百零五條的規(guī)定，公民在提起環(huán)境公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)履行先行告知義務(wù)。結(jié)合我國實際情況，首先，社會組織和公民在發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害事件后，應(yīng)當(dāng)首先向行政機關(guān)報告，督促相關(guān)部門盡快開展調(diào)查，啟動磋商程序，環(huán)保社會組織和有利害關(guān)系的公民可以申請加入磋商以達(dá)到完善公眾參與機制的目的。其次，若未達(dá)成磋商協(xié)議，行政機關(guān)可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，基于上文分析，環(huán)保社會組織可以作為支持起訴人加入訴訟。第三，若在一定期間內(nèi)，相關(guān)行政部門怠于行使監(jiān)管權(quán)力，環(huán)保社會組織可以向有管轄權(quán)的法院提起環(huán)境公益訴訟，法院在受理案件后應(yīng)向社會公示。第四，若在環(huán)保社會組織提起公益訴訟期間，行政機關(guān)啟動調(diào)查磋商程序，行政機關(guān)應(yīng)向法院告知，法院可以裁定中止審理，基于磋商的行政屬性，環(huán)保社會組織可以作為第三人加入到磋商之中。第五，若最終達(dá)成合法有效的磋商協(xié)議并依協(xié)議履行，環(huán)保社會組織應(yīng)當(dāng)撤回公益訴訟。第六，當(dāng)環(huán)保社會組織提起的公益訴訟處于中止審理的狀態(tài)之時，行政機關(guān)磋商未果提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，法院立案后，在征得當(dāng)事人同意的情況下，可以將基于同一事實的兩個公益訴訟合并審理。第七，檢察機關(guān)在此前過程中應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，若環(huán)保社會組織和行政機關(guān)未依法對污染事件進行妥善處理，檢察機關(guān)基于第三順位可以提起檢察環(huán)境公益訴訟。

四、結(jié)語

探析磋商制度與司法銜接問題的關(guān)鍵在于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)定位。第一，行政機關(guān)作為公權(quán)力主體，借用私法領(lǐng)域的磋商手段并不能規(guī)避其行政屬性，基于環(huán)境監(jiān)管職責(zé)理論，行政機關(guān)對生態(tài)環(huán)境負(fù)有監(jiān)管義務(wù)。第二，將磋商程序及磋商協(xié)議定性為行政性質(zhì)更加符合實踐現(xiàn)狀，賠償義務(wù)人獲得相應(yīng)訴權(quán)，以此才能有效平衡磋商雙方當(dāng)事人之間的地位，相對于司法確認(rèn)方式更有利于磋商協(xié)議達(dá)成后的落實。第三，在《民法典》實施背景下，將兩訴定性為公益訴訟，可以有效解決磋商未果時兩訴在起訴順位上的沖突，既能保障環(huán)保社會組織提起公益訴訟的積極性，又可發(fā)揮行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的優(yōu)勢，更有利于實現(xiàn)環(huán)境公益保護的目的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳海嵩.國家環(huán)境保護義務(wù)的溯源與展開[J].法學(xué)研究，2014（3）.

[2] 別濤，劉倩，季林云.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與司法銜接關(guān)鍵問題探析[J].法律適用，2020（7）.

[3] 孫佑海，閆妍.如何建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度[J].環(huán)境保護，2018（5）.

[4] 廖華.生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶嵺`省思與制度走向[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2021（1）.

[5] 崔永東.司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑試探[J].首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019（4）.

[6] 徐忠麟，宋金華.民法典視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)在沖突與完善[J].法律適用，2020（23）.

作者簡介：孫一鈞（1995—），男，漢族，山東淄博人，單位為山東師范大學(xué)，研究方向為法理學(xué)、環(huán)境法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）