唐楚藝

摘 要：習近平總書記指出，“社區(qū)是基層基礎，只有基礎牢固，國家大廈才能穩(wěn)固”。在此次新冠肺炎疫情防控中，聯防聯控的城市社區(qū)治理機制成為我國抗疫實踐中的一大亮點。根據疫情中聯防聯控城市社區(qū)治理機制實踐中暴露的短板，“以疫情防控為契機”，從根本上解決我國城市社區(qū)治理存在的問題，形成長效城市社區(qū)治理機制，成為今后我國城市社區(qū)治理體系和治理能力現代化的關鍵方向。

關鍵詞：疫情防控;城市社區(qū)治理;城市社區(qū)抗疫

中圖分類號：C912.81 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2021）06-0050-03

社區(qū)治理是社會治理的“末梢”。疫情是一場大災，也是一場大考，我國大部分城市社區(qū)在面對“壓倒式”疫情防控任務的危急關頭下，取得了突出的成績，但也應看到權力、任務的“下沉”與城市社區(qū)的承受能力相失衡等問題，因此，后疫情時代形成長效的現代化城市社區(qū)治理機制，從根本上增強我國面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的抵御能力成為今后社區(qū)治理的重點方向。

一、新冠肺炎疫情下聯防聯控城市社區(qū)治理機制的實踐探索

習近平總書記指出：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控工作中的阻擊作用”。面對新冠肺炎疫情，中國的基層治理體系和治理能力受到重大考驗。眾多城市社區(qū)努力探索抗擊疫情的方法，通過聯合預防和控制創(chuàng)新城市社區(qū)治理機制，形成了“中國經驗”，對此機制的探索和反思的價值是巨大的，這對于現代化中國城市社區(qū)的治理體系和治理能力具有重要意義。

（一）以黨建為引領的共建共治管理機制

2020年7月23日，習近平總書記在吉林省長春市調研時指出：“提高社區(qū)效能，關鍵是加強黨的領導”?？疾煲咔榉揽刂械奈錆h城市社區(qū)具有獨特的屬性：黨員干部的“綁定性網格下沉”，在非常態(tài)階段的城市社區(qū)網格中，強化了基層政府和社區(qū)自治組織之間的對接關系，“下沉”的黨員干部與城市社區(qū)干部共同奮戰(zhàn)，直接呼應防疫指揮部，形成了具有中國特色的城市社區(qū)治理機制。通過跨部門組織（如防疫總部和臨時黨支部）整合各種組織資源，并在統(tǒng)一指揮下采取聯合行動，共同應對此次突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。值得一提的是，在這場抗擊疫情的戰(zhàn)役中，“精細化治理”和“差異化治理”的結合體現在“全政府”的治理機制中。一方面，在黨中央的堅強領導下，人員和應急物資以標準化的方式進行調度;另一方面，城市社區(qū)可以根據當地情況實施更精準的政策，城市社區(qū)可以使用市場導向的方法進行人員和物資派遣。這種以黨建為引領的共建共治管理機制，不僅體現了黨中央集中統(tǒng)一領導，而且還反映了基層人民某種程度的靈活自治，這是具有“中國特色”的基層治理機制，值得進一步總結和深化。

（二）以全民抗疫為主線的城市社區(qū)治理機制

習近平總書記提出：“打贏疫情防控這場人民戰(zhàn)爭，必須緊緊依靠人民群眾”。在黨中央的強大領導下，將全國14億人動員起來抗擊疫情，形成強大合力，創(chuàng)造了中國奇跡。在此期間，即使在武漢“封城”后，也保證居民供水供電，各種資源連續(xù)供應，從城市到農村都體現著穩(wěn)定與秩序。其背后是全民參與的城市社區(qū)治理機制：城市居民服從統(tǒng)一安排，自覺居家隔離;城市社區(qū)工作者、志愿者、物管保安挨家挨戶排查統(tǒng)計，嚴防死守;民警、消防員、環(huán)衛(wèi)工人等各司其職，以確保城市社區(qū)秩序。聯合防控的城市社區(qū)治理機制如連接社會的脈絡，有條不紊地運行。在黨的領導下，全民參與的抗擊疫情城市社區(qū)管理機制，充分體現了中國特色社會主義制度的優(yōu)勢。

（三）以城市社區(qū)精細化服務為特色的聯防聯控主戰(zhàn)場

在與新冠肺炎疫情做斗爭的過程中，社區(qū)發(fā)揮了重要作用。突發(fā)性流行病迫使城市社區(qū)改善和創(chuàng)新微服務方法，例如，許多社區(qū)委員會和物管幫助被隔離人員和孤寡老人購買蔬菜和藥品;為嚴重老齡化的社區(qū)建立幫扶小組，結合社區(qū)實際情況采取“一幫一”的管理服務;安排專人通過線上聯系，實時監(jiān)測隔離人員的動態(tài)狀況，提高防控效果。此外，這次疫情還催生了社區(qū)管理流程的創(chuàng)新。例如，許多社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物管部門共同打造了臨時快遞點，實行生活必需品集中消毒配送，并將快遞移至社區(qū)內部的公共通風區(qū)域，避免居民聚集的同時也為社區(qū)居民提供了便利。城市社區(qū)各種精細化服務為特色的聯防聯控不僅在防控疫情中取得了顯著成績，而且贏得了廣泛的社會認可。

（四）以行業(yè)組織為支持的城市社區(qū)“橫向治理”新平臺

通過與社會組織建立緊密聯系促進基層社會治理的專業(yè)化，是近年來社會治理的主要趨勢。在此次抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)役中，眾多行業(yè)組織也發(fā)揮了重要作用，創(chuàng)建了許多專業(yè)平臺并整合各種資源防控疫情。例如，在堅持抗疫并復工復產的過程中，辦公樓復工是城市聯防聯控的一個難點。為此，成都市樓宇經濟促進會、成都市標準化研究院等行業(yè)組織合作，聽取專家和公眾的建議，推出了全國首個商務寫字樓新型冠狀病毒肺炎疫情防控團體標準。在此標準的指導下，辦公樓物業(yè)管理公司與城市社區(qū)緊密溝通，并為已入駐的公司防疫管理提供技術支持，協(xié)助公司恢復業(yè)務流程。各個行業(yè)組織的聯合推動了一個綜合平臺的形成，該平臺整合了抗疫過程中的各種資源，這已成為城市社區(qū)“橫向治理”的重要方式。

（五）以高科技大數據為依托的智慧城市社區(qū)“云管理”

這次疫情還催生了城市社區(qū)中的高科技“智能”管理，例如：杭州市余杭區(qū)在隔離人員家中安裝云視頻設備，社區(qū)工作人員可以使用手機App操作來實現遠程視頻對話;使用人工智能語音系統(tǒng)為居家隔離者進行健康管理;一些城市社區(qū)開發(fā)了電子通行證;利用大數據技術管理和服務出入境人員，以實現地區(qū)性疫情預防和控制等;一些城市社區(qū)還使用各種智能技術產品，如送餐機器人和無人機消毒等以輔助防疫。

二、疫情“大考”中城市社區(qū)治理的短板

在這次抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中，在黨的領導和全社會的通力合作下，我國疫情防控工作取得了顯著成績，許多地方的城市社區(qū)加強了對城市公共衛(wèi)生環(huán)境和數據技術的改進管理，以協(xié)助疫情防控機制，建立統(tǒng)一、專業(yè)、多樣和智能的城市社會基層治理結構，積累了初具特色的經驗和做法，但也暴露出城市社區(qū)治理中的一些弱項和短板，主要問題如下。

（一）防疫工作“面寬量大”與“人力短缺”構成矛盾

城市社區(qū)工作“上面千條線、下面一根針”，任務極其繁重。據民政部有關數據，每個城市社區(qū)干部平均面對至少350人，全國平均每6名城市社區(qū)干部負責1個城市社區(qū)，武漢的社區(qū)基層工作者每天至少打600個電話詢問疫情情況。許多城市社區(qū)工作者走街串巷，挨家挨戶上門排查。大部分城市社區(qū)工作者堅守崗位，日夜值守社區(qū)防控一線，據不完全統(tǒng)計，全國400多萬名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者用血肉之軀捍衛(wèi)全國65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)。同時也要看到，城市社區(qū)防疫人員職業(yè)定位不明確，能力不突出，缺乏高素質高水平的專業(yè)人才。大部分城市社區(qū)防疫工作人員年齡偏大、學歷偏低、創(chuàng)新不足，不會也不善于利用網絡、大數據等科技手段來開展相關防疫工作。

（二） 治理主體相對單一，參與治理的機制不健全

社會組織和個人參與社會治理壁壘依舊存在。在黨中央的強大領導下，舉國同舟并濟，積極抗擊疫情。許多非政府組織和個人愿意捐贈金錢和物資，并申請志愿者參加抗擊疫情的斗爭，他們表現出卓越的參與治理的能力和極大的熱忱。但是，還有許多城市社區(qū)未充分開展動員居民工作，使得居民對城市社區(qū)的聯合預防和控制工作漠不關心，不愿意配合城市社區(qū)人員防疫工作。還有些志愿者和社會組織等希望幫助城市社區(qū)抗擊疫情，但城市社區(qū)大眾參與的機制尚不完善，很難發(fā)揮更好的作用。

（三）居民共同體意識欠缺，難以激活居民自治

社區(qū)居民的參與度低是當今世界各地城市社區(qū)面臨的一個普遍問題。在此次疫情防控中，部分居民不配合防疫工作，甚至辱罵城市社區(qū)工作者，認為疫情防控與自己無關。從根本上說，城市社區(qū)居民抗疫動員工作暴露出來的問題，反映出城市居民缺乏社區(qū)共同體精神。在大多數城市社區(qū)中，居委會傾向于負責所有事務，造成居民的參與意識低下，而社區(qū)自治最重要的主體就是居民。隨著自治概念的普及，城市社區(qū)居民的權利意識已經得到激活，但是對承擔責任和義務的意識仍然不清晰。居委會要培養(yǎng)居民的參與意識，在疫情這種特殊背景下促進城市居民自治進程。

（四）應急機制不完善，基礎建設還需加強

城市社區(qū)檢測系統(tǒng)落后，預警系統(tǒng)布點密度不足，潛藏風險點摸查不清，尚未形成綜合預警和科學決策;城市社區(qū)衛(wèi)生應急服務區(qū)域不平衡，各城市社區(qū)應急物資儲備的種類和數量不一，缺乏必要的應急資源。同時在一些老舊小區(qū)和“無物業(yè)、無封閉、無安保”的“三無”小區(qū)，城市社區(qū)工作人員和志愿者數量有限，綜合服務設施和生活環(huán)境較差，物業(yè)管理水平低;租賃房多，導致流動人員多，社區(qū)人員構成復雜，城市社區(qū)治理難度高，且主要還是依靠人力，“智控”作用并未有效應用，造成精細化管理無法實施到位，成為此次疫情危機之下的防控工作的重要難點。

（五） 法治觀念有待增強，治理界限不明確

習近平總書記指出：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控”。在公共危機下打破常規(guī)，采取多種應急管理方法至關重要，但是，即使在危機時期，城市社區(qū)治理工作也應遵守法制并堅守底線，防止陷入權力異化和“絕對正義陷阱”。在此次城市社區(qū)疫情防控工作中，一些城市社區(qū)禁止房客進入社區(qū)，缺乏相關法律依據;甚至個別社區(qū)任意泄露從湖北返回的居民身份證號碼和地址等個人信息，嚴重侵害了公民的隱私權;一些城市社區(qū)干部在預防和控制工作中忽略了人文關懷，暴露出法律知識不足和法律意識差等問題。

三、后疫情時代推動城市社區(qū)治理現代化的舉措

在黨中央堅強領導和各方面大力支持下，全國防疫戰(zhàn)取得了來之不易的成果。目前，境外疫情暴發(fā)增長仍在持續(xù)，我國外防輸入壓力仍不容小覷，“以疫為契機”，從根本上解決基層城市社區(qū)治理暴露出的問題，形成長效城市社區(qū)治理機制，成為今后城市社區(qū)治理體系現代化和治理能力現代化的關鍵。

（一）重視城市社區(qū)工作者隊伍建設

黨的十九大報告指出，“要加強城市社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”，轉移治理重心，首要是權力和資源的下移。因此，今后有必要重點建設一支素質高、能力強、結構合理、活力充沛的城市社區(qū)工作人員隊伍，進一步明確城市社區(qū)工作人員的職業(yè)序列、職位編制、身份定位、人員數量、來源渠道、選拔方法、激勵機制、工作職責等方面。提高城市社區(qū)職工福利待遇，建立工資增長機制;暢通城市社區(qū)工作者進入公務員和事業(yè)單位的通道;加強城市社區(qū)職工的教育培訓，以吸引大批優(yōu)秀人才下沉到城市社區(qū)。同時，利用基層黨組織的凝聚力和動員力量，進一步開展區(qū)域黨建工作，建立“上下左右”資源聚集在城市社區(qū)的常態(tài)機制。

（二）培育城市社區(qū)居民共同體精神

黨的十九屆四中全會提出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。社區(qū)是共建共治社會治理格局的主要前沿。面對城市社區(qū)居民共同體精神的缺乏，在后疫情時代，建立新的熟人社區(qū)和信任體系對于這種精神的培育至關重要。一方面，可以定期開展社區(qū)文娛活動，鼓勵城市社區(qū)工作者與居民、居民與居民之間聯系熟絡;另一方面，通過強化城市社區(qū)協(xié)商民主機制，鼓勵城市社區(qū)居民借助城市社區(qū)公共管理平臺實時反饋意見與想法，對個人數據及時更新，讓城市社區(qū)居民成為數據的更新者、使用者，促使各方在應對緊急情況時迅速達成共識，共同應對各種困難和危機。

（三） 深化多方參與協(xié)同治理的長效機制

第一，建成城市社區(qū)治理多主體網絡，以“黨建+”模式為主軸，建立城市社區(qū)與基層政府、企事業(yè)單位的溝通、對話、合作協(xié)商的機制，充實城市社區(qū)工作力量。第二，以現有城市社區(qū)組織為主體，增加社會組織對城市社區(qū)的支持，提高社會組織的能力，使其成為城市社區(qū)治理的可靠伙伴。第三，從調查居民需求出發(fā)，構建城市居民動員體系，不僅要準確響應居民的需求，還要引入居民的自主服務和參與，以提高居民的能力和參與水平，使城市社區(qū)能夠在危機時期有效動員居民，彌補城市社區(qū)防控力量的不足。

（四）完善城市社區(qū)治理體系和機制

為了大力推動城市社區(qū)治理體系和機制的改革，可以考慮選擇全國一些城市進行改革試驗。武漢市的城市社區(qū)在此次防控疫情中經受了嚴峻的考驗，既有優(yōu)秀的經驗可以提煉，也有教訓需要總結及日后規(guī)避。一是建設城市社區(qū)黨組織領導、居委會負責、協(xié)商討論、服務群眾的治理結構，使基層黨代表、人大代表、政協(xié)委員在城市社區(qū)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中發(fā)揮領導作用，完善城市社區(qū)協(xié)商機制，建立“協(xié)商在一線”等制度化的參與平臺。二是實行城市社區(qū)工作事項準入制度，堅持人員、財產、權利、責任和利益的對稱下沉。三是依法厘清政府責任和社會責任，理順政府與社會的關系，理清行政事務與城市社區(qū)自治事務、政府委托事務與城市社區(qū)自治事務之間的界限，并制定城市社區(qū)治理的權力和責任清單。

（五）建成有抗逆力的城市社區(qū)應急管理體系

第一，多維度提高城市社區(qū)的預防能力，推出多樣化預警系統(tǒng)、應急預案、應急中心、災害保險、空間建筑標準、救援培訓等系統(tǒng)政策，增加應急演練、城市社區(qū)安全教育等環(huán)節(jié)。第二，調整和升級現有的應急管理責任制，將曾經是“分門別類、各負其責”和“單災種”的各個部門整合到應急管理組織結構中，制定全面的應急管理系統(tǒng)工作職責，并完善各基層主體的工作職責應急責任清單與合作機制。第三，增加用于城市社區(qū)應急的設備，確保城市社區(qū)應急資源的豐富性和多樣性，創(chuàng)建功能混合的多樣化城市社區(qū)公共空間，儲備必要的急救和醫(yī)療等應急資源，突發(fā)性風險、災害暴發(fā)時，有暢通渠道支持該機制，可以為政府系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和市場系統(tǒng)的資源及時進入城市社區(qū)提供保證。

（六）實現城市社區(qū)治理方式法治化

法治是治國理政的基本方式。鑒于城市社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中面臨的法律問題，有必要提高城市社區(qū)治理者和社區(qū)居民對法治的認識。提高城市社區(qū)治理主體的法治意識和能力，有必要通過學習法律知識，增強法律意識，加強法治觀念，提高日常工作中依法治理的能力。對于城市社區(qū)居民來說，通過自學和參與城市社區(qū)法治宣傳活動來提高自己的法律素養(yǎng)，強化城市社區(qū)居民規(guī)則意識。同時，要充分發(fā)揮志愿者、城市社區(qū)民警、基層法律服務工作人員和其他法律從業(yè)人員的作用，提供法律援助和深入開展法治宣傳，引導居民形成法治理念。

總之，社區(qū)作為國家治理的“最后一公里”，在推動城市建設發(fā)展中起著舉足輕重的作用，應對新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對城市社區(qū)治理體系和治理能力的一次重大考驗。在黨的領導、全社會全行業(yè)支持和科技的支撐下，城市社區(qū)在此次疫情防控工作中發(fā)揮了巨大作用。疫情防控不僅是一項應急工作，還是一項需要長期做好的保障工作。只有真正建成城市社區(qū)長效治理機制，實現城市社區(qū)治理穩(wěn)定性的綜合提升，才能更好推進城市建設發(fā)展。

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