郭夢曉，袁寶龍

（中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院，長沙 410004）

公益林是指為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會的生態(tài)、社會需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地[1]。生態(tài)公益林有重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，其主要作用體現(xiàn)在十個方面：涵養(yǎng)水源、保育土壤、凈化大氣環(huán)境、調(diào)節(jié)小氣候、固碳釋氧、生物多樣性保護(hù)、營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)、公益林農(nóng)業(yè)防護(hù)、公益林景觀和森林游憩、社會服務(wù)[2]。因此，湖南省對于公益林的管理和保護(hù)有著嚴(yán)格的規(guī)定，2001 年湖南省成為“建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制”的試點(diǎn)省之一，相繼出臺了《湖南省公益林區(qū)劃界定辦法》《湖南省公益林管理辦法》等，“十四五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)美麗湖南要“完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償”。雖然湖南省政府積極進(jìn)行生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，但仍存在過度依賴政府扶持、補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低等問題，導(dǎo)致公益林的所有者（以下稱林農(nóng)）在一定程度上所得利益遠(yuǎn)低于商業(yè)林，林農(nóng)參與生態(tài)公益林建設(shè)的積極性不高。因此，積極探索并優(yōu)化湖南省生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

1 公益林補(bǔ)償機(jī)制研究回顧

生態(tài)公益林是我國對森林的一種類型劃分，國外沒有生態(tài)公益林這一概念?？傮w來說，國內(nèi)外對生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)难芯恐饕杏谀Ｊ綐?gòu)建和標(biāo)準(zhǔn)確定。

1.1 補(bǔ)償模式

國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)公益林補(bǔ)償模式的研究主要分為三個方面。第一，有些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)公益林是一種公共產(chǎn)品，政府是公益林建設(shè)發(fā)展的主體力量。例如Schomers 等認(rèn)為“使用者付費(fèi)”原則并不適用于生態(tài)產(chǎn)品，應(yīng)該在國家層面進(jìn)行政府資金補(bǔ)償，由政府為公共產(chǎn)品買單[3]；第二，有些學(xué)者認(rèn)為優(yōu)化生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵在于挖掘市場的力量，提出創(chuàng)新市場化機(jī)制。例如，健全市場交易機(jī)制，市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粭l重要路徑是林業(yè)碳匯，應(yīng)加大自愿減排林業(yè)碳匯項(xiàng)目的抵扣比例，強(qiáng)力推進(jìn)國內(nèi)碳市場建設(shè)，并同時推進(jìn)市場補(bǔ)償與政府補(bǔ)償[4]；第三，有些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)公益林補(bǔ)償應(yīng)適當(dāng)結(jié)合其他補(bǔ)償模式，例如林慧[5]等認(rèn)為生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償是環(huán)境治理重要手段，要推動開發(fā)區(qū)與保護(hù)區(qū)之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償，構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的工作機(jī)制；Adhikari&Boag[6]認(rèn)為實(shí)物補(bǔ)償（如農(nóng)具等）也是有效的補(bǔ)償模式。

1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有些學(xué)者研究了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素，Macmillan[7]認(rèn)為重新造林需要的直接投入并不是確定森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的唯一條件，還要考慮森林經(jīng)營者為保護(hù)和管理森林資源所付出的機(jī)會成本；Wimscher[8]等認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素包括機(jī)會成本、保護(hù)成本、交易成本等；張眉[9]等提出根據(jù)不同權(quán)屬和收入變化來調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并比較了管護(hù)費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)的區(qū)別。此外，有些學(xué)者提出了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異化，徐旭[10]等研究了影響森林生態(tài)補(bǔ)償效果區(qū)域差異的因素，證實(shí)了我國進(jìn)行區(qū)域差異調(diào)控的必要性；盛文萍[11]等以北京市為例，提出應(yīng)根據(jù)公益林的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和區(qū)位因子（包括環(huán)境參數(shù)值、區(qū)劃參數(shù)值、稀缺度參數(shù)值）制定差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過學(xué)者和政府相關(guān)部門的長期努力，我國公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)已經(jīng)取得長足進(jìn)步，補(bǔ)償機(jī)制各方面的細(xì)節(jié)研究趨于成熟。然而，國內(nèi)現(xiàn)有研究仍存在以下不足：第一，缺乏對生態(tài)公益林全面系統(tǒng)的闡述；第二，現(xiàn)有關(guān)于公益林補(bǔ)償機(jī)制的研究更側(cè)重于國家方面，對于社會和市場方面沒有予以同等的重視；第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定主要考慮公益林的生態(tài)效益，忽略了其經(jīng)濟(jì)效益。因此，本文針對湖南省生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的問題，將國家、市場和社會作為統(tǒng)一給付主體，林農(nóng)與其他利益相關(guān)者納入統(tǒng)一受償主體，提出政府、社會和林農(nóng)相協(xié)調(diào)的多渠道補(bǔ)償機(jī)制。

2 湖南省生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的問題

2.1 過度依賴政府扶持

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)外部經(jīng)濟(jì)理論，生態(tài)公益林使區(qū)域內(nèi)人們受益，有正的外部經(jīng)濟(jì)，其生態(tài)收益遠(yuǎn)大于所有者的個人收益。按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益人應(yīng)當(dāng)支付給公益林建設(shè)者相當(dāng)?shù)膬斀?。因?yàn)楣媪植痪哂信潘?，普遍存在著“免費(fèi)搭便車”問題。對于生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)受益人明確的情況下，如旅游景區(qū)門票，林農(nóng)的成本才能得以支付，當(dāng)受益人不明確或難以明確的情況時，大多依靠國家財政進(jìn)行補(bǔ)償，支持能力有限。張明凱[12]等指出單獨(dú)依靠政府或企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償效果較差，而在排污權(quán)交易市場存在的情況下政府和社會共同提供資金的生態(tài)補(bǔ)償效果較好。

現(xiàn)今，湖南省生態(tài)公益林主要補(bǔ)償主體是政府，補(bǔ)償資金除了利他性捐贈外，極少有社會和市場資金來源，其他受益人應(yīng)承擔(dān)的部分被忽略掉了，公益林所有者的成本得不到等價補(bǔ)償。為了保障生態(tài)公益林建設(shè)與發(fā)展，湖南省相繼出臺了《湖南省公益林管護(hù)和補(bǔ)償基金使用管理核查辦法（試行）》（2011）《湖南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（2014）等，對生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確的界定，2001年湖南省個人經(jīng)營或集體所有的國家級、省級生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/hm2，如今湖南省省級以上公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均已上升至255元/hm2，扣除管護(hù)費(fèi)后仍有217.5 元/hm2。湖南省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，受補(bǔ)償公益林的面積不斷擴(kuò)大，僅2001-2010年十年間，湖南省生態(tài)公益林面積從200萬hm2擴(kuò)大至587萬hm2，每年公益林補(bǔ)償資金由1.5億元增加到6.43億元，而中央和地方政府的財政資金有限，財政資金不足的狀況日益明顯。

2.2 尚未形成多元化補(bǔ)償方式

依據(jù)《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（2007），個人經(jīng)營或所有的公益林，政府直接給予個人資金補(bǔ)償，所有者或經(jīng)營者為國有林業(yè)單位、集體林場的，政府對公益林管護(hù)人員支付勞務(wù)費(fèi)，并承擔(dān)有害生物防治、森林防火、補(bǔ)植、撫育等事項(xiàng)的費(fèi)用。以上補(bǔ)償政策主要為資金補(bǔ)償（財政撥款、專項(xiàng)資金補(bǔ)助等），補(bǔ)償方式單一，受償公益林面積大，給中央和湖南省政府帶來巨大的財政壓力。此外，對特殊群體采用稅收減免、退稅、貼息等政策補(bǔ)償，為受償主體提供生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營管理方法等技術(shù)補(bǔ)償，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行。

2.3 不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

湖南省生態(tài)公益林每hm2補(bǔ)償金額偏低。盡管湖南省的生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但是不足以彌補(bǔ)公益林所有者的機(jī)會成本、管護(hù)者的勞動成本和相關(guān)利益犧牲者的損失，相比同等面積的其他土地用途，種植經(jīng)濟(jì)作物所得收益遠(yuǎn)高于公益林補(bǔ)償金額。在2001 年湖南省開始實(shí)施公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的時候，省級以上生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為75 元/hm2，并在2001-2009 年期間維持不變。直到2010 年提高為 150 元/hm2，2014 年國家級公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步增長到255 元/hm2，省級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增加到225 元/hm2，如今湖南省個人經(jīng)營或集體所有的國家級、省級公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均上升為255元/hm2，扣除管護(hù)費(fèi)后為217.5元/hm2。

湖南省仍采取“一刀切”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然湖南省根據(jù)自身財政支持能力和本省的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值制定了總體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但省內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)生活水平、林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等差異較大，不適合實(shí)施“一刀切”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)今補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定并沒有考慮地域經(jīng)濟(jì)、造林方式、林木組成等情況。總體來說，以上問題會導(dǎo)致林農(nóng)保護(hù)和經(jīng)營生態(tài)公益林的積極性不高，在監(jiān)管不到位的情況下，極易發(fā)生亂砍濫伐或改變土地用途的現(xiàn)象。

2.4 受償主體經(jīng)營方式落后

湖南省多數(shù)個人或集體林農(nóng)受教育水平低、平均年齡較高、森林養(yǎng)護(hù)知識落后，接受新鮮事物和轉(zhuǎn)變思想觀念需要較長時間。即使國家已經(jīng)準(zhǔn)許林地流轉(zhuǎn)，但仍是分散化經(jīng)營居多，經(jīng)營方式落后，農(nóng)戶的林地面積也比較小，不利于公益林規(guī)?；?jīng)營管理。此外，林農(nóng)追求自身利益最大化，只關(guān)注短期的經(jīng)濟(jì)利益，忽視公益林的生態(tài)效益，認(rèn)識不到公益林建設(shè)的重要性。當(dāng)林地所有者對林業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意或林業(yè)補(bǔ)償期限到期停止補(bǔ)貼后，所有者極有可能毀林開墾，或轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟(jì)林木。

3 構(gòu)建湖南省生態(tài)公益林多渠道補(bǔ)償機(jī)制

針對以上問題，本文從補(bǔ)償給付主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、受償主體4個層次提出生態(tài)公益林多渠道補(bǔ)償機(jī)制模型。各層次不再以政府或林權(quán)所有者作為單一主體，把相關(guān)利益者納入同一模型（圖1）綜合分析，形成多渠道補(bǔ)償機(jī)制。

圖1 生態(tài)公益林多渠道補(bǔ)償機(jī)制模型

3.1 多元化補(bǔ)償給付主體

通常認(rèn)為在生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制中應(yīng)以政府為主、社會為輔，這一機(jī)制往往忽視了社會在公益林發(fā)展中的重要作用。政府對林農(nóng)補(bǔ)償可以當(dāng)作政府對公益林這種公共產(chǎn)品購買所支付的費(fèi)用，而區(qū)域內(nèi)企業(yè)或個人享受著公益林帶來的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，享受著低成本的生態(tài)產(chǎn)品，卻承擔(dān)著極小部分費(fèi)用。應(yīng)從“生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益”對應(yīng)利益相關(guān)者“權(quán)、責(zé)、利”的角度，把生態(tài)補(bǔ)償給付主體抽象為政府、市場和社會三元主體[13]。

首先，政府要完善公益林補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)和政策措施：一是每年制定盡可能具體而詳細(xì)的生態(tài)公益林補(bǔ)償預(yù)算，運(yùn)用法律和行政手段落實(shí)補(bǔ)償資金如實(shí)發(fā)放。二是采取及時有效的監(jiān)督和反饋措施，如，生態(tài)補(bǔ)償資金使用考核評估制度、公開透明的信息公開制度、公眾環(huán)境保護(hù)舉報制度，能夠?qū)φ邎?zhí)行效果精準(zhǔn)把握并及時改進(jìn)。

其次，應(yīng)積極引進(jìn)市場機(jī)制，市場主體通過交易獲得生態(tài)溢價：一是可以吸引相關(guān)主體進(jìn)行投資，通過投資提升公益林的經(jīng)濟(jì)價值；二是允許企業(yè)購買碳排放額取得資金用以補(bǔ)償，使得外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化；三是對區(qū)域內(nèi)主要受益群體征收環(huán)境稅、觀光費(fèi)等，如陜西省耀縣提取水利水保部門征收的水資源費(fèi)中10%給林業(yè)部門，也可以使一部分外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化。

最后，發(fā)掘社會公眾的力量，探索多元化的資金籌措渠道，盡可能使受益主體參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的補(bǔ)償：一是成立生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_放式公眾基金，充分調(diào)動個人與社會組織捐贈和參股的積極性，將部分條件較好的基金推向更廣闊的市場；二是通過資產(chǎn)證券化探索發(fā)行生態(tài)建設(shè)彩票，引入全球信貸，從而拓寬生態(tài)補(bǔ)償基金的融資途徑[14]；三是加大綠色生態(tài)保護(hù)意識的宣傳力度，提高社會公眾的生態(tài)保護(hù)意識，發(fā)展社會捐贈，這是一股不容忽視的力量，社會組織或個人參與公益籌資所籌資金可以作為公益林補(bǔ)償?shù)闹匾糠?；四是減少參保主體所承擔(dān)風(fēng)險，根據(jù)生態(tài)風(fēng)險引入生態(tài)保險機(jī)制，探尋建立與生態(tài)補(bǔ)償相適應(yīng)的生態(tài)保險系統(tǒng)。

3.2 靈活組合補(bǔ)償方式

3.2.1 資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和崗位補(bǔ)償相結(jié)合

政府提供的資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高空間有限，單一的資金補(bǔ)償方式已經(jīng)無法滿足林農(nóng)的個人收益預(yù)期，湖南省政府可以依據(jù)各市各縣地方情況發(fā)展技術(shù)補(bǔ)償和崗位補(bǔ)償。所謂技術(shù)補(bǔ)償，即對林農(nóng)開展免費(fèi)的林業(yè)新知識技能和經(jīng)營方式培訓(xùn)，例如，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)宜種植的經(jīng)濟(jì)作物、林間養(yǎng)殖所需要的技術(shù)，提高林木成活率、成材率的知識等。而崗位補(bǔ)償能為林農(nóng)提供一種“授人以漁”的獲益方式。吳樂[15]等對云南省屏邊苗族自治縣、西疇縣兩個地區(qū)進(jìn)行問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)相比于現(xiàn)金型補(bǔ)償，崗位型補(bǔ)償?shù)臏p貧效果更好，它顯示出較高的瞄準(zhǔn)度和持續(xù)性，由此提出用現(xiàn)金補(bǔ)償激勵富裕群體提供更多的生態(tài)服務(wù)，用崗位型補(bǔ)償帶動更多的貧困人口脫貧摘帽。

3.2.2 財政補(bǔ)償和市場化補(bǔ)償相結(jié)合

多元化補(bǔ)償方式應(yīng)是財政補(bǔ)償和市場化補(bǔ)償相結(jié)合。財政補(bǔ)償以“征用有償、管護(hù)有償”為原則，包括財政補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金補(bǔ)助、稅收補(bǔ)貼等。市場化補(bǔ)償?shù)姆较蚩梢允且韵? 個方面：一是改變林區(qū)靠消耗森林資源增收的單一發(fā)展模式，采取市場化補(bǔ)償方式，如，一對一交易、市場貿(mào)易、自愿市場的林業(yè)碳匯交易等；二是推動林地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制，使得林農(nóng)既可以按照資本的經(jīng)營方式將林權(quán)折價入股，與公司合資、合作經(jīng)營，也可以小范圍內(nèi)集體組織，林農(nóng)按股份分紅，形成政府支持、企業(yè)商業(yè)化投資、林農(nóng)市場化參與的PPP+模式；三是引導(dǎo)林農(nóng)合理利用生態(tài)公益林豐富的林業(yè)資源，充分發(fā)揮生態(tài)公益林森林景觀、生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢，打造優(yōu)美的森林景觀，開發(fā)“農(nóng)家樂”“森林人家”“生態(tài)休閑農(nóng)莊”等生態(tài)旅游項(xiàng)目，既能保護(hù)森林資源，又能提高林農(nóng)收益[16]；四是因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。相比生產(chǎn)周期長的木材生產(chǎn)，林下經(jīng)濟(jì)投入少、見效快、易操作、潛力大，是提高林地產(chǎn)出、增加農(nóng)民收入的有效途徑。政府應(yīng)放寬公益林管理辦法，在維持公益林基本生態(tài)效益的前提下，挖掘林地潛能，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、林間養(yǎng)殖，采取“農(nóng)戶+公司+合作社”等經(jīng)營模式組建林業(yè)專業(yè)合作社[17]。湖南省編制的《湖南省林下經(jīng)濟(jì)千億產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018-2025）》（2018），確定了以林下種植、林下養(yǎng)殖、相關(guān)產(chǎn)品采集加工等為主要內(nèi)容，以林藥、林禽林畜、特種養(yǎng)殖、林菌、資源昆蟲、林下農(nóng)經(jīng)作物、林果、特用花卉、特色類茶、林特產(chǎn)品10 種類型為主導(dǎo)的林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系。

3.3 合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

3.3.1 探索差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

雖然湖南省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但相較于公益林經(jīng)濟(jì)價值，偏低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)到對林農(nóng)的預(yù)期激勵效果。因此，現(xiàn)有很多研究提出推行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，期望把有限的資金實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，在考慮受償主體的投入與機(jī)會成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、林業(yè)自然資源生態(tài)環(huán)境狀況等因素，實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時，湖南省政府應(yīng)提高對此類現(xiàn)有研究的重視，充分利用已有數(shù)據(jù)，組建專家團(tuán)隊，盡快推行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得有限的公益林財政撥款能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置和生態(tài)效益最大化。

3.3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值

公益生態(tài)林最重要的是其生態(tài)價值，現(xiàn)有公益林管理辦法是按照公益林提供的生態(tài)價值來計算補(bǔ)償具體金額，然而林農(nóng)更看重的是林地的經(jīng)濟(jì)價值和個人收益，生態(tài)保護(hù)意識淡薄，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低只與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值相掛鉤，那擁有較高經(jīng)濟(jì)價值公益林的林農(nóng)更傾向于改變林地用途，如，有較高報酬的農(nóng)田、牧場、商品林等，或私自砍伐木材販賣，甚至拒絕簽署公益林合同。因此，制定差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，要提高公益林經(jīng)濟(jì)價值的權(quán)重，對經(jīng)濟(jì)價值較高的公益林適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 明晰受償主體

3.4.1 明確林地產(chǎn)權(quán)歸屬

隨著林地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施，承包者和所有者之間的林權(quán)糾紛事件日益增多，當(dāng)各方面利益發(fā)生沖突時，會發(fā)生對公益林資源的過度使用的情況，甚至為爭奪林業(yè)資源不顧后果濫砍亂伐。另有一種情況是，一些林農(nóng)缺少林權(quán)證，個人或集體所有林地被劃分為公益林后，無法得到相應(yīng)的補(bǔ)償金。因此，確定公益林受償主體范圍首先要明晰林地產(chǎn)權(quán)歸屬，明晰權(quán)利與義務(wù)歸屬，落實(shí)補(bǔ)償金發(fā)放。其次要做好產(chǎn)權(quán)糾紛的處理工作，優(yōu)先采取調(diào)解和仲裁，依法減輕林農(nóng)在行政復(fù)議和訴訟階段的舉證責(zé)任，并提供必要的法律援助來減輕林農(nóng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[18]，從而減少因林權(quán)糾紛導(dǎo)致的林農(nóng)權(quán)益和生態(tài)環(huán)境受損。

3.4.2 拓寬受償主體范圍

在公益林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐中，受償對象包括公益林所有者、管護(hù)者、生態(tài)效益提供者等直接受損者，他們?yōu)楸Ｗo(hù)和建設(shè)公益林付出了大量的成本。只是在保護(hù)公益林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值時對某些利益相關(guān)者造成了間接的損害，國家政策法規(guī)很少涉及對這類主體的補(bǔ)償。對于這類主體也應(yīng)納入受償主體范圍，制定相關(guān)政策應(yīng)對相關(guān)企業(yè)或個人進(jìn)行補(bǔ)償，但這類主體的范圍需要政府經(jīng)過實(shí)地調(diào)查后才能確定。因此，湖南省政府要根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，合理制定相應(yīng)法律法規(guī)，分清劃為公益林之前林業(yè)資源的受益者和之后的受益者范圍的區(qū)別，確保受償對象涵蓋全面。在受償主體享受依法接受補(bǔ)償金的權(quán)利外，應(yīng)以提高責(zé)任區(qū)域內(nèi)林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為己任，對公益林盡到管護(hù)的義務(wù)。