吳天雨，賈衛(wèi)國

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037）

1 問題的提出

自1872年美國首次創(chuàng)建國家公園以來，國家公園模式已逐漸成為國際社會(huì)保護(hù)自然、人文資源和生態(tài)環(huán)境的有效方式，具有重大生態(tài)效益和社會(huì)價(jià)值。截至2019年底，我國也陸續(xù)建立了包括福建武夷山國家公園在內(nèi)的10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)。

我國國家公園體制的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)全民公益性，與集體林權(quán)具有的私有性形成一定的沖突。由于南方集體林區(qū)分布著大量的集體土地，集體林權(quán)占比大，這一沖突在南方集體林區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯，也是南方集體林區(qū)推進(jìn)國家公園建設(shè)的一大阻礙。學(xué)術(shù)界對國家公園管理體制的研究中，也已涉及到集體林權(quán)問題。王毅、黃寶榮[1]提到我國大量可能劃入國家公園范圍的自然區(qū)域，其土地所有權(quán)為集體所有，土地管理權(quán)獲取困難。汪勁[2]在對國家公園統(tǒng)一管理體制構(gòu)建的討論中，指出部分國家公園試點(diǎn)集體林地比重大，國家公園難以統(tǒng)一行使管理權(quán)。一些學(xué)者對該問題的應(yīng)對措施進(jìn)行了相對深入的思考，并圍繞引入保護(hù)地役權(quán)制度展開了研究，如張晏[3]、王宇飛[4]等。

總體來看，國內(nèi)國家公園的研究較少聚焦集體林權(quán)問題及其解決辦法。事實(shí)上，集體林權(quán)私有性與國家公園全民公益性構(gòu)成的矛盾，不僅影響了國家公園自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)加劇生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、各方利益沖突等一系列問題，具有重要研究價(jià)值。因此，本文對南方集體林區(qū)展開研究，并選取武夷山國家公園為案例點(diǎn)，圍繞集體林權(quán)比重大的特點(diǎn)深入分析國家公園建設(shè)難點(diǎn)，參考域外經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)的對策建議。

2 研究地區(qū)與方法

2.1 研究方法與過程

本研究人員于2020 年9 月前往武夷山國家公園進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研與材料收集工作，對國家公園管理機(jī)構(gòu)開展了半開放式訪談。首先，對武夷山國家公園管理局局領(lǐng)導(dǎo)及各部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談，了解該試點(diǎn)區(qū)的資源現(xiàn)狀與基本特征，就管理體制情況進(jìn)行了深入交流。針對國家公園建設(shè)中出現(xiàn)的集體林權(quán)私有性問題，管理局也介紹了他們的應(yīng)對之策。其次，與科研監(jiān)測中心負(fù)責(zé)人展開了交流，了解武夷山國家公園范圍內(nèi)的科研監(jiān)測和科普宣教情況。再次，對執(zhí)法支隊(duì)的負(fù)責(zé)人和相關(guān)成員進(jìn)行訪談，重點(diǎn)詢問了行政執(zhí)法以及與地方政府的協(xié)同管理情況。最后，分別對執(zhí)法支隊(duì)下設(shè)的兩個(gè)執(zhí)法大隊(duì)（管理站）領(lǐng)導(dǎo)和成員開展了訪談，包括星村大隊(duì)和武夷大隊(duì)。由于二者管轄區(qū)域分別涵蓋了武夷山國家公園核心區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，本研究圍繞具體執(zhí)法情況、國家公園日常管理面臨的困難以及土地集體所有出現(xiàn)的問題，對大隊(duì)隊(duì)長和成員進(jìn)行詢問?；诓牧险砗驮L談內(nèi)容，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對武夷山國家公園仍舊面臨的建設(shè)難點(diǎn)進(jìn)行分析，并結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)和其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)提出南方集體林區(qū)建設(shè)國家公園的對策建議。

2.2 研究區(qū)域概況

武夷山國家公園位于福建省北部，屬于典型的南方集體林區(qū)，主要表現(xiàn)為集體林權(quán)占比大、人口分布稠密以及對自然資源依賴度高。

集體林權(quán)占比大。武夷山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)總面積為1 001.41km2，集體土地面積為666.90km2，占總面積比例66.60%。其中，原自然保護(hù)區(qū)的集體林占60%，九曲溪上游保護(hù)地帶的集體林占84.2%，原風(fēng)景名勝區(qū)的集體林占比高達(dá)99.6%[5]。

人口分布稠密。試點(diǎn)區(qū)涉及武夷山市、邵武市、光澤縣和建陽區(qū)等4個(gè)市（縣、區(qū)）、9個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）29個(gè)行政村，區(qū)內(nèi)居民較多。以位于武夷山風(fēng)景名勝區(qū)和武夷山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的星村鎮(zhèn)為例，根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》，該鎮(zhèn)2017年常住人口有23 799人。

對自然資源依賴度高。茶產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)為當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)支柱型產(chǎn)業(yè)，是重要的經(jīng)濟(jì)增長源。當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生計(jì)基本上是“靠山吃山、靠水吃水”的自然依賴型模式，對試點(diǎn)區(qū)內(nèi)自然資源的依存度較高。

2.3 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

為處理好人地權(quán)屬關(guān)系、解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出矛盾，武夷山國家公園進(jìn)行了積極探索，嘗試走出一條人與自然和諧發(fā)展的道路。

第一，積極開展特許經(jīng)營，大力打造生態(tài)茶產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。首先，鼓勵(lì)和引導(dǎo)茶企、茶農(nóng)按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)茶-林、茶-草混交生態(tài)茶園，目前已累計(jì)建成生態(tài)茶園示范基地124hm2。其次，開發(fā)生態(tài)觀光游和茶文化體驗(yàn)，支持企業(yè)參與繼續(xù)經(jīng)營旅游景點(diǎn)，并制定就業(yè)引導(dǎo)與培訓(xùn)機(jī)制，引導(dǎo)地方居民參與特許經(jīng)營、旅游服務(wù)等。最后，根據(jù)景區(qū)門票收入動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每年支付山林權(quán)有償使用費(fèi)319萬元，且優(yōu)先聘用試點(diǎn)區(qū)內(nèi)居民從事導(dǎo)游、環(huán)衛(wèi)工、竹筏工等崗位。目前，景區(qū)內(nèi)上述崗位人員1 400多人，其中，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)居民有1 300多人。

第二，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)森林資源管控。首先，采取商品林贖買辦法對149.93hm2禁伐林進(jìn)行收儲(chǔ)，參照生態(tài)公益林進(jìn)行保護(hù)管理，按照390元/hm2進(jìn)行補(bǔ)償，對沒有劃入生態(tài)公益林的天然林則按300元/hm2予以補(bǔ)助。其次，參照天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對913.33hm2集體人工商品林予以補(bǔ)償，并對753.33hm2重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的毛竹林實(shí)行地役權(quán)管理，按照每年1 770元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)給予禁伐補(bǔ)助。

第三，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，開展生態(tài)移民搬遷。按照“依法依規(guī)、村民自愿、保護(hù)第一、和諧發(fā)展”的原則，因地制宜開展生態(tài)移民搬遷工程，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)原住民由核心保護(hù)區(qū)遷至一般控制區(qū)、由一般控制區(qū)逐步遷出國家公園體制試點(diǎn)區(qū)，并設(shè)立生態(tài)移民搬遷安置補(bǔ)償，指導(dǎo)和支持搬遷戶發(fā)展“民宿”和“餐飲業(yè)”，以真正實(shí)現(xiàn)“搬得出、留得住、發(fā)展好”。目前，武夷山國家公園內(nèi)現(xiàn)有人口3 352 人，均分布于一般控制區(qū)。

2.3.4 試點(diǎn)評價(jià)

試點(diǎn)以來，武夷山國家公園內(nèi)森林植被的原真性、完整性得到加強(qiáng)，生物多樣性更加豐富，森林覆蓋率達(dá)96.72%，取得較好的保護(hù)成效。同時(shí)，武夷山國家公園充分發(fā)揮了國家公園的生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢和品牌效應(yīng)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升居民收入水平。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)兩個(gè)完整行政村人均收入均高于周邊村人均收入。

3 武夷山國家公園面臨的問題與建設(shè)難點(diǎn)

3.1 試點(diǎn)區(qū)原住民較多，集體土地比重大

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)有大量原住民，土地大多為集體所有，是在南方集體林區(qū)推進(jìn)國家公園體制改革面臨的兩大突出約束，也是引起武夷山國家公園利益沖突、保護(hù)與發(fā)展矛盾的根本原因之一。

對此，武夷山國家公園也采取了一些措施，但“人”、“地”問題依舊突出。比如，通過征收的方式實(shí)現(xiàn)部分集體林地權(quán)屬國有化，包括武夷山特別保護(hù)區(qū)和九曲溪上游6.60km2的商品林[6]。但若要將余下的集體林地全部轉(zhuǎn)化為國有林地，所需資金巨大，這在目前是不現(xiàn)實(shí)的。又如，采用贖買或租賃的方式對集體林進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，設(shè)立了生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償、林權(quán)所有者補(bǔ)償?shù)?1 項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，但這會(huì)加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，可能會(huì)陷入資金不足的境地，且存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的問題[7]。另外，實(shí)施生態(tài)搬遷工程在某些敏感區(qū)塊是必要的，但南方集體林區(qū)較多區(qū)域已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的人地耦合系統(tǒng)。生態(tài)搬遷在某種意義上既是對已有人地關(guān)系的強(qiáng)行割裂，也會(huì)使政府面臨巨額搬遷費(fèi)用的壓力。事實(shí)上，集體林地的贖買、流轉(zhuǎn)以及生態(tài)搬遷使區(qū)內(nèi)居民喪失土地收益權(quán)的同時(shí)，也忽視了人地關(guān)系的動(dòng)態(tài)性和已經(jīng)形成的人地耦合系統(tǒng)對保護(hù)的促進(jìn)作用。

3.2 高位階法律缺失，行政執(zhí)法問題亟需解決

試點(diǎn)期間，武夷山國家公園被省政府授予了行政處罰權(quán)，但中央未明確授予國家公園管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)。在《國家公園法》尚未制定出臺(tái)的情況下，國家公園管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)依據(jù)來源于效力位階較低的地方法規(guī)或政策規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)性有限。雖然部分國家公園試點(diǎn)已經(jīng)制定了各自的管理體制方案，起到了一定的指導(dǎo)作用，如《武夷山國家公園條例（試行）》，但依然缺少國家層面的高位階國家公園保護(hù)法。

同時(shí)，執(zhí)法隊(duì)伍存在著執(zhí)法人員不足、能力有限的問題。武夷山國家公園管理局的派出機(jī)構(gòu)——管理站與相應(yīng)的執(zhí)法大隊(duì)合署辦公，人員統(tǒng)籌使用、交叉任職，既承擔(dān)所轄區(qū)內(nèi)資源、環(huán)境的保護(hù)與管理，又要負(fù)責(zé)行政執(zhí)法工作，六個(gè)管理站的入編人員全部加起來僅三四十人，相較于1 000多km2的國家公園體制試點(diǎn)區(qū)面積來說，及時(shí)執(zhí)法存在一定的困難，甚至執(zhí)法支隊(duì)的執(zhí)法服裝均為仿制。在南方集體林區(qū)設(shè)立國家公園，行政執(zhí)法問題是亟需解決的一大問題。

3.3 推動(dòng)點(diǎn)綠成金，但存在生態(tài)保護(hù)讓位經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)

武夷山國家公園包括了前武夷山國家級風(fēng)景名勝區(qū)，本身開發(fā)強(qiáng)度較大，旅游業(yè)及茶產(chǎn)業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿碓矗圏c(diǎn)區(qū)內(nèi)存在生態(tài)保護(hù)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓位的風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)內(nèi)茶山面積大、范圍廣，部分在核心保護(hù)區(qū)，與茶產(chǎn)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)活動(dòng)依舊在國家公園體制試點(diǎn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行，化肥、農(nóng)藥的使用依舊可能會(huì)造成環(huán)境污染。同時(shí)，武夷山風(fēng)景名勝區(qū)總面積62 萬km2，絕大部分也分布于核心保護(hù)區(qū)。景區(qū)每日旅游人次雖然被限制在3.2 萬以內(nèi)，但節(jié)假日時(shí)期常常被突破，且3.2萬人次/日是最佳旅游承載力還是極限旅游承載力也不能確定。若為極限旅游承載力，那么這一限制標(biāo)準(zhǔn)被突破就必定會(huì)帶來生態(tài)破壞。

事實(shí)上，南方集體林區(qū)自然資源稟賦較好的區(qū)域，大多已經(jīng)進(jìn)行了長期的、較高強(qiáng)度的資源開發(fā)，很多具有國家代表性的自然文化遺產(chǎn)，在國家公園體制改革前就已是知名旅游景點(diǎn)，自然依賴型產(chǎn)業(yè)往往成為當(dāng)?shù)氐闹е彤a(chǎn)業(yè)，是地方經(jīng)濟(jì)重要的增長來源[8]。與國家公園管理機(jī)構(gòu)以區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)作為第一目標(biāo)不同，地方政府視當(dāng)?shù)匕l(fā)展為優(yōu)先事項(xiàng)，容易出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)讓位經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。

3.4 國家公園管理機(jī)構(gòu)級別偏低，與地方政府難以形成有效協(xié)作

由于土地權(quán)屬復(fù)雜、人口分布稠密、地方自然資源開發(fā)強(qiáng)度較高等區(qū)域性特點(diǎn)，在南方集體林區(qū)整合設(shè)立的國家公園趨向于采用中央委托地方代管的管理模式，以更好的聯(lián)系地方利益主體、有效調(diào)配地方資源、獲取地方支持。但是，地方代管這一管理模式下的國家公園管理機(jī)構(gòu)，其上級機(jī)關(guān)不盡相同，大部分由省政府組成部門或下級政府代管，級別偏低，出現(xiàn)“科級管理處級”的現(xiàn)象。如武夷山國家公園管理局隸屬于福建省林業(yè)廳，為正處級別；下設(shè)機(jī)構(gòu)管理站為正科級別，具體承擔(dān)所轄區(qū)內(nèi)保護(hù)管理與行政執(zhí)法的職責(zé)。在管理過程中，由于級別所限，國家公園管理機(jī)構(gòu)往往無權(quán)要求林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等對國家公園內(nèi)相關(guān)資源同樣享有管理權(quán)的資源管理部門履行銜接和配合責(zé)任，難以處理部門間復(fù)雜利益關(guān)系和管理沖突問題。

此外，在建立國家公園問題上，地方政府與國家公園管理機(jī)構(gòu)之間仍存在認(rèn)識差距和實(shí)踐偏差，存在配合不及時(shí)、不到位的問題，出現(xiàn)地方政府部分人員推諉甚至是逃避國家公園體制試點(diǎn)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)責(zé)任的現(xiàn)象，難以與國家公園管理機(jī)構(gòu)形成有效協(xié)作，這與采用地方代管模式的初衷是違背的。

3.5 未完全實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一管理”，利益協(xié)調(diào)困難

武夷山國家公園體制試點(diǎn)工作開展之前，多頭管理問題嚴(yán)重（圖1），管理職責(zé)模糊不清、交叉重疊，管理分散、低效率。目前，武夷山國家公園管理體制尚未完全實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一管理”。因?yàn)槲湟纳斤L(fēng)景名勝區(qū)的旅游服務(wù)管理并不歸屬國家公園管理機(jī)構(gòu)，而是仍由隸屬于武夷山市的旅游管理服務(wù)中心負(fù)責(zé)，景區(qū)內(nèi)資源環(huán)境的保護(hù)與管理工作由武夷山國家公園管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

圖1 試點(diǎn)前武夷山國家公園存在的多頭管理現(xiàn)象

導(dǎo)致兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)并存的背后原因則是福建省林業(yè)廳和武夷山市對政治經(jīng)濟(jì)利益話語權(quán)的爭奪[9]。旅游業(yè)是武夷山市的支柱產(chǎn)業(yè)，武夷山風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入要上繳一部分給武夷山市財(cái)政，而經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍是考核政府官員的重要指標(biāo)。為保證既得利益不受損，地方政府會(huì)牢牢抓緊武夷山旅游資源這一重要的地方經(jīng)濟(jì)增長源，搶占景區(qū)利益話語權(quán)。為推進(jìn)國家公園體制試點(diǎn)改革，減少來自地方政府的阻力，提升地方政府的參與積極性，福建省林業(yè)廳將景區(qū)的旅游服務(wù)管理職能留給了武夷山市，不動(dòng)當(dāng)?shù)卣皡^(qū)門票這一重要財(cái)源。然而，由于門票收入不歸武夷山國家公園管理局管理，很難對試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理進(jìn)行合理投入，難以實(shí)現(xiàn)國家公園的自循環(huán)發(fā)展。

4 南方集體林區(qū)建設(shè)國家公園的對策建議

4.1 吸收保護(hù)地役權(quán)理念，建立保護(hù)地役權(quán)制度，促進(jìn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)

對于武夷山國家公園存在的人地關(guān)系矛盾，可吸收美國保護(hù)地役權(quán)理念，探索建立適合我國國家公園的保護(hù)地役權(quán)制度。首先，必須立法確認(rèn)保護(hù)地役權(quán)，為我國建立保護(hù)地役權(quán)制度提供法律基礎(chǔ)。由于《物權(quán)法》中的地役權(quán)指傳統(tǒng)意義上的地役權(quán)，很難兼容保護(hù)地役權(quán)的概念，以美國保護(hù)地役權(quán)授權(quán)法的模式來確立又缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，可考慮借鑒加拿大、澳大利亞等國家單獨(dú)立法的模式，在尚未出臺(tái)的《國家公園法》中予以規(guī)定。其次，我國可參考美國保護(hù)地役權(quán)，將財(cái)產(chǎn)概念化為權(quán)利束，即在不改變集體所有權(quán)的情況下，對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行部分轉(zhuǎn)移或施加用途管制，促進(jìn)區(qū)內(nèi)集體土地有效服務(wù)于國家公園建設(shè)。對此，應(yīng)在細(xì)化并明確保護(hù)需求的前提下，結(jié)合土地權(quán)屬，劃定國家公園內(nèi)實(shí)施保護(hù)地役權(quán)的適宜范圍。同時(shí)，制定正負(fù)行為清單，對國家公園范圍內(nèi)的居民行為進(jìn)行管控，確定其可以用何種方式對土地以及自然資源達(dá)到何種程度的利用。為保證保護(hù)地役權(quán)制度的順利推行，可考慮借鑒美國推出稅收激勵(lì)措施，并科學(xué)制定保護(hù)效果的評價(jià)方法和差異化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 加快《國家公園法》立法進(jìn)程，解決行政執(zhí)法問題，促進(jìn)園區(qū)有效執(zhí)法

全國人大常委會(huì)應(yīng)盡快出臺(tái)國家層面、適用于我國所有國家公園的綜合性基本法。對此，要加快《國家公園法》的立法出臺(tái)，并協(xié)調(diào)好與其他相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系，為國家公園建設(shè)和各地國家公園管理提供法律依據(jù)和規(guī)范指引[10]。在立法過程中，應(yīng)充分參考幾處國家公園試點(diǎn)的試行立法結(jié)果，如《武夷山國家公園條例（試行）》，吸取教訓(xùn)，為《國家公園法》制定與實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)。

同時(shí)，借鑒美國、加拿大實(shí)行的“一園一法”模式，各地國家公園應(yīng)針對園內(nèi)差異性問題，可考慮在《國家公園法》的基礎(chǔ)上，由所在地省級人大出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，對具體問題的管理制度進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化。在南方集體林區(qū)整合設(shè)立的國家公園，集體林權(quán)占比大、原住民眾多，且目前正處于深化林改的重要階段。對此，可以制定《南方集體林區(qū)國家公園法（實(shí)施細(xì)則）》，在其中對園區(qū)內(nèi)林權(quán)改革的實(shí)行做出具體規(guī)定，探索保護(hù)地役權(quán)制度并進(jìn)行細(xì)化，以達(dá)到全民所有自然資源占主體地位的要求。

至于困擾我國各國家公園體制試點(diǎn)區(qū)的行政執(zhí)法問題，我國可吸取美國經(jīng)驗(yàn)，在將要出臺(tái)的《國家公園法》中明確規(guī)定國家公園執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可直接授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)，也可由地方政府行使來避免多頭執(zhí)法問題。

4.3 堅(jiān)定嚴(yán)格保護(hù)第一，科學(xué)開展特許經(jīng)營，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)

事實(shí)上，如何處理好生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，是世界各國建立國家公園面臨的普遍問題[11]。首先，必須堅(jiān)定“嚴(yán)格保護(hù)第一”不動(dòng)搖，在這一前提下，保障國家公園內(nèi)居住人民的利益，構(gòu)建科學(xué)的特許經(jīng)營制度。其次，落實(shí)管理機(jī)構(gòu)?？煽紤]借鑒美國模式，以法律形式明確規(guī)定國家公園管理局為各國家公園特許經(jīng)營的管理主體，并下設(shè)專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營的日常運(yùn)營管理[12]。最后，要引入市場競爭機(jī)制。可聘請專業(yè)人才對特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理，并施以動(dòng)態(tài)評估，以增強(qiáng)特許經(jīng)營的競爭性，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。此外，還應(yīng)建立嚴(yán)格的審查機(jī)制，確保特許經(jīng)營合同的履行，并對特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行定期監(jiān)督，從而控制生態(tài)影響[13]。

針對武夷山國家公園內(nèi)旅游業(yè)可能造成的自然資源破壞問題，可從英國漫游權(quán)制度獲得啟示。基于對國家公園內(nèi)自然資源、關(guān)鍵生態(tài)要素、生態(tài)過程、景觀特征以及游客影響的科學(xué)分析，合理規(guī)劃景區(qū)旅游路線，科學(xué)分配游憩用地、旅游接待服務(wù)設(shè)施和旅游規(guī)劃管理用地，并通過法規(guī)、規(guī)劃等各類管理手段精細(xì)調(diào)控游客進(jìn)入景區(qū)的行為方式[14]。同時(shí)，要以國家公園而不是風(fēng)景名勝區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)測量出景區(qū)各區(qū)域的最佳承載力與極限承載力，制定游客流量控制預(yù)案，進(jìn)行游客流量日常監(jiān)測，限制參觀人數(shù)和時(shí)長。當(dāng)游客數(shù)達(dá)到極限承載力時(shí)，景區(qū)必須立即采取管理措施將游客數(shù)嚴(yán)格控制在極限承載力以內(nèi)，如疏散游客至其他游客量較低的區(qū)域。

4.4 適當(dāng)提升管理機(jī)構(gòu)級別，完善協(xié)同管理機(jī)制，促進(jìn)園區(qū)有效管理

針對國家公園管理機(jī)構(gòu)級別偏低的問題，可考慮明確地方代管這一管理模式下的各國家公園管理局為省政府派出機(jī)構(gòu)，直接由省政府垂直管理。目前三江源、海南熱帶雨林國家公園管理局即是如此。這樣一來，不僅可以提升管理機(jī)構(gòu)級別，減少來自地方政府制約，真正實(shí)現(xiàn)省政府統(tǒng)一垂直管理，還可以保證管理機(jī)構(gòu)行使的是中央事權(quán)，類似美國和日本的國家公園，以保障政策執(zhí)行的有效性[4]。

除提升國家公園管理機(jī)構(gòu)級別以外，還應(yīng)完善協(xié)同管理機(jī)制，促進(jìn)地方政府相關(guān)職能部門與國家公園管理機(jī)構(gòu)的相互配合、優(yōu)勢互補(bǔ)。在這一方面，武夷山國家公園自身探索出有效的聯(lián)合管理機(jī)制，核心是國家公園管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣畬?shí)行交叉任職，即由武夷山市一名領(lǐng)導(dǎo)兼任武夷山國家公園管理局副局長，六個(gè)管理站則由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任站長，涉及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)兼任副站長，從而將國家公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府緊密相連，使國家公園管理機(jī)構(gòu)更易獲得地方政府及相關(guān)職能部門的積極配合和有力支持，實(shí)現(xiàn)聯(lián)管聯(lián)保。同時(shí)，可在省級層面設(shè)立一個(gè)專門的協(xié)調(diào)組織，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系。

4.5 建立理事會(huì)機(jī)制，協(xié)調(diào)利益沖突，促進(jìn)利益共贏

新的國家公園建立常常涉及到機(jī)構(gòu)和人員的歸并整合，容易引起財(cái)權(quán)、事權(quán)的調(diào)整和人事變動(dòng)。這必將觸及到當(dāng)前既得利益各方，影響一些機(jī)構(gòu)和個(gè)人利益。更重要的是，對于自然資源依賴型產(chǎn)業(yè)，需要調(diào)整已有的經(jīng)營機(jī)制和管理辦法，這可能會(huì)給地方收入和社區(qū)發(fā)展造成一定的影響，使得地方政府和社區(qū)居民缺少參與國家公園建設(shè)的積極性甚至變成阻力。美國弗羅里達(dá)州政府就為獲得國家公園商業(yè)水產(chǎn)的管理權(quán)與國家公園管理局展開數(shù)十年的權(quán)力博弈，最終通過引入多方參與機(jī)制在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上結(jié)束了這場管轄權(quán)之爭[13]。日本也探索出一條不同利益相關(guān)者共同參與治理的理事會(huì)機(jī)制，非常值得我國借鑒。

對于國家公園管理局與旅游管理服務(wù)中心兩機(jī)構(gòu)并存的現(xiàn)象，可以參考日本建立理事會(huì)機(jī)制。針對園區(qū)內(nèi)生態(tài)旅游業(yè)的經(jīng)營管理與利益分配，設(shè)置一個(gè)專門的該課題應(yīng)對型理事會(huì)，并吸收各利益相關(guān)者代表作為成員，包括國家公園管理機(jī)構(gòu)，地方政府，旅游企業(yè)，旅游團(tuán)體負(fù)責(zé)人，導(dǎo)游，社區(qū)居民，等等[15]。對武夷山國家級風(fēng)景名勝區(qū)旅游服務(wù)的管理職能從屬等問題，通過圓桌會(huì)議的方式進(jìn)行探討協(xié)商，尋找更好的解決辦法。類似地，對于國家公園體制建設(shè)過程中出現(xiàn)的其他重大問題或利益沖突，可設(shè)置針對性的應(yīng)對型理事會(huì)，并逐漸推進(jìn)綜合型理事會(huì)的建立，建立共建共治共享機(jī)制，促進(jìn)利益共贏。

依照黨中央國務(wù)院的安排，我國國家公園體制試點(diǎn)于2020年完成，此后將進(jìn)入國家公園體制試點(diǎn)推廣和全面建設(shè)時(shí)期。而集體林權(quán)的私有性與國家公園的全民公益性構(gòu)成了顯著矛盾[16-17]，給南方集體林區(qū)推動(dòng)國家公園建設(shè)帶來一系列阻礙，如人地關(guān)系問題、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾、各類利益沖突以及權(quán)力博弈等[18-20]。

武夷山國家公園屬于典型的南方集體林區(qū)，集體林權(quán)比重大，其部分試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有推廣意義，其建設(shè)難點(diǎn)也具有區(qū)域代表性?；谖湟纳絿夜珗@的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)建設(shè)難點(diǎn)，參考域外經(jīng)驗(yàn)，圍繞化解人地矛盾、完善管理體制、協(xié)調(diào)利益沖突、平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)園區(qū)有效執(zhí)法等五個(gè)方面提出比較具有實(shí)際操作性的對策建議，可有效促進(jìn)南方集體林區(qū)推進(jìn)國家公園體制改革，可為現(xiàn)有國家公園體制試點(diǎn)管理狀況的持續(xù)改善提供思路。