楊杰　桂麗

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施 PPP模式 模式選擇 保障建議

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施，主要包括農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、飲水工程、農(nóng)村供電、天然林保護(hù)等經(jīng)濟(jì)性設(shè)施和農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會性設(shè)施[1]。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要步驟，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善農(nóng)村人居環(huán)境有十分重要的意義。然而，供給不足、融資渠道單一、設(shè)施管理效率低等問題一直制約著我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，有必要創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給模式，提高設(shè)施的建設(shè)與運營效率。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府與私人企業(yè)為了滿足人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要而建立的一種合作關(guān)系，其目的是共同提供公共產(chǎn)品并實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。PPP模式由私人企業(yè)進(jìn)行項目融資，能夠節(jié)省政府資金、降低財政風(fēng)險。同時，私人企業(yè)能夠帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗，從而提高項目運行效率和服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)政府與私人企業(yè)互利共贏。目前，PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用比較廣泛，實踐經(jīng)驗豐富，而農(nóng)村受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和投融資環(huán)境的制約，PPP模式的應(yīng)用尚處于摸索和嘗試階段。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施推行PPP模式的必要性與可行性

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施推行PPP模式的必要性

1.PPP模式解決了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金難題。分稅制改革后，地方政府承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，基層財政壓力普遍較大。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職責(zé)本應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)，但由于縣鄉(xiāng)財政困難，有限的財政資金主要用于滿足政府機(jī)關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入嚴(yán)重不足。此外，農(nóng)村地區(qū)市場化程度較低，投融資環(huán)境不如城市，基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道單一導(dǎo)致供給不足。引入PPP模式，通過私人企業(yè)進(jìn)行項目融資，既可以利用私人企業(yè)的自有資金，也可以由私人企業(yè)貸款融資，拓寬了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道，有效解決了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的資金難題[2]。

2.PPP模式有效提升了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運營效率。我國的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由于投資資金匱乏，投資主體權(quán)責(zé)不明確等原因?qū)е略O(shè)施長久失修、功能老化，加上缺乏專業(yè)的管理團(tuán)隊，管理效率低下。引入PPP模式，私人企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢能夠提升基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平、保證工程進(jìn)度;其擁有豐富的管理經(jīng)驗及專業(yè)團(tuán)隊，能夠有效提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施推行PPP模式的可行性

1.國家政策支持。近年來，國家出臺了一系列政策措施，積極鼓勵社會資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）提出要進(jìn)一步拓寬民間投資的范圍，鼓勵社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、水土保持等項目[3]?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）積極鼓勵傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式，并提出傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點項目包括農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、種子工程等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目[4]。

2.充足的社會資金。改革開放以來，我國的私營企業(yè)發(fā)展迅速，截至2018年底，我國登記注冊的私營企業(yè)達(dá)到3474.2萬戶，私營企業(yè)注冊資金達(dá)到2115000億元。私營企業(yè)擁有較先進(jìn)的技術(shù)和管理理念，具有強(qiáng)大的市場競爭力，私營企業(yè)的發(fā)展壯大為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的實施帶來了巨大的社會資本和豐富的管理經(jīng)驗。此外，我國的城鄉(xiāng)居民儲蓄率一直居高不下，2018年我國居民儲蓄率達(dá)到44.91%，充足的社會資金為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的融資提供了資金保障[5]。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式選擇分析

（一）PPP模式的分類

PPP模式在實踐與發(fā)展過程中衍化出多種具體的運作方式。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由于經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不同，其對PPP模式的選擇也會有所差別。根據(jù)PPP模式的實際應(yīng)用情況，可以將PPP項目運作方式劃分為特許經(jīng)營類、外包類及民營化類三種[6]。特許經(jīng)營類是政府部門與私人企業(yè)通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，在特許經(jīng)營期內(nèi)，由私人企業(yè)負(fù)責(zé)項目融資、建設(shè)和經(jīng)營，具體包括BOT、TOT、ROT等模式;外包類是主要由政府部門投資，私人企業(yè)負(fù)責(zé)項目一個或幾個環(huán)節(jié)的建設(shè)、經(jīng)營，最后由政府部門支付相關(guān)費用，具體包括服務(wù)外包、管理外包等模式;民營化類是由私人企業(yè)投資、建設(shè)和經(jīng)營，項目受政府的監(jiān)督與管理，具體包括PUO、BOO等模式。

（二）不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式選擇分析

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）的精神，我們可以按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的不同，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施劃分為經(jīng)營性設(shè)施、準(zhǔn)經(jīng)營性設(shè)施及非經(jīng)營性設(shè)施。不同類型的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由于其公益性和經(jīng)營性不同，其對PPP模式的選擇也不同[7]。

1.經(jīng)營性設(shè)施對PPP模式的選擇。經(jīng)營性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)村供暖等具有受益主體明確、項目投資回報高、市場競爭力強(qiáng)等特點，其收費完全可以補(bǔ)償投資成本，此類項目適合市場化方式運作，私人資本通過經(jīng)營收費回收投資成本并取得利潤。政府負(fù)責(zé)提供政策支持、制定法規(guī)，做好項目的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督，可采用的PPP模式有以下兩種：一是BOO（Build-Own-Operate）模式，即建設(shè)—擁有—經(jīng)營，是指政府與私人企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由私人企業(yè)建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施項目，但不需要將基礎(chǔ)設(shè)施項目返還給相應(yīng)的政府。二是PUO（Purchase-Upgrade-Operate）模式，即購買—更新—經(jīng)營，是指由私人企業(yè)購買既有基礎(chǔ)設(shè)施并進(jìn)行更新擴(kuò)建，私人企業(yè)經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施并永久擁有其產(chǎn)權(quán)。

2.準(zhǔn)經(jīng)營性設(shè)施對PPP模式的選擇。準(zhǔn)經(jīng)營性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉等，其受益主體明確，兼具公益性與盈利性，但經(jīng)營收費不能完全補(bǔ)償投資成本，如果由私人投資將會因經(jīng)營虧損而導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。這類設(shè)施直接關(guān)系到農(nóng)戶生產(chǎn)生活切身利益，外部性強(qiáng)、社會效益明顯，政府應(yīng)給予財政補(bǔ)貼或政策支持，適合的PPP模式有以下幾種：一是BOT（Build-Operate-Transfer）模式，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府與社會投資者簽訂特許權(quán)協(xié)議，在特許期內(nèi)，由社會投資者負(fù)責(zé)項目的籌資、建設(shè)和運營，社會投資者通過經(jīng)營收費回收投資成本并取得合理的利潤回報，特許期屆滿，社會投資者將項目歸還給相應(yīng)政府。二是TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式，即移交—經(jīng)營—移交，是指政府把既有基礎(chǔ)設(shè)施的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)，由其進(jìn)行經(jīng)營管理，政府一次性從私人企業(yè)取得一筆資金用于開發(fā)新項目，特許期屆滿，私人企業(yè)把原有項目移交給政府。三是ROT（Renovate-Operate-Transfer）模式，即重構(gòu)一經(jīng)營一移交，是指政府與社會投資者簽訂特許權(quán)協(xié)議，由社會投資者負(fù)責(zé)既有基礎(chǔ)設(shè)施的運營管理以及對陳舊基礎(chǔ)設(shè)施的改擴(kuò)建，特許期結(jié)束后，社會投資者將全部基礎(chǔ)設(shè)施交還給政府[8]。ROT模式比TOT模式增加了對既有基礎(chǔ)設(shè)施的改建、擴(kuò)建項目，也有學(xué)者將這種模式稱為“TOT+BOT”。

3.非經(jīng)營性設(shè)施對PPP模式的選擇。非經(jīng)營性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施、防洪工程、綠化設(shè)施等，其公益性和社會效益較強(qiáng)，適合政府投資。但限于政府財力不足，可由政府出臺激勵政策，鼓勵私人部門參與，采用下列兩種模式：一是服務(wù)外包模式。服務(wù)外包是指企業(yè)將部分生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)委托給經(jīng)驗豐富的外部專業(yè)團(tuán)隊，由其承接該項業(yè)務(wù)。純公益性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施一般由政府投資建設(shè)，設(shè)施的管理、維修、養(yǎng)護(hù)等部分業(yè)務(wù)實行服務(wù)外包，通過公開招標(biāo)方式選擇具有資質(zhì)和經(jīng)驗的專業(yè)隊伍來承包。政府與承包企業(yè)簽訂合同，規(guī)定雙方的責(zé)權(quán)利。二是委托經(jīng)營模式。委托經(jīng)營是指政府以簽訂合同的方式委托企業(yè)負(fù)責(zé)項目的經(jīng)營管理。純公益性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可以采取委托經(jīng)營的模式，即由政府與私人企業(yè)簽訂協(xié)議，政府以一定的費用將已建成投產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施委托給私人企業(yè)經(jīng)營管理，項目所有權(quán)仍歸政府所有。

根據(jù)以上分析，對于不同類型的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，其適合的PPP管理模式不同，本文把PPP模式的具體參考模式、運作方式及各自的優(yōu)缺點進(jìn)行綜合，以供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施選擇參考，見表1所示：

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施推行PPP模式的難點及保障建議

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施推行PPP模式的難點

1.農(nóng)村地區(qū)推行PPP模式的市場條件尚不成熟。雖然PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施廣泛運用，但農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展慢于城市，PPP模式順利運行需要成熟的市場機(jī)制、良好的投融資主體及健全的法律保障體系等的支撐，農(nóng)村地區(qū)這些條件顯然還不成熟，加大了PPP模式在農(nóng)村推廣運用的難度。另一方面，PPP模式對于農(nóng)村地區(qū)來說尚屬新生事物，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不了解PPP模式的運作流程，宣傳、推廣力度不夠。

2.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目盈利性低，難以調(diào)動私人資本參與的熱情。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)民收入普遍較低。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的收費必須考慮農(nóng)戶的普遍接受程度，這必然降低農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的盈利性。私人資本以追求利益最大化為目標(biāo)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的低盈利性不符合私人投資的意愿，PPP模式在農(nóng)村地區(qū)可能會由于缺乏適合的投資主體而難以推行。

3.現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目運行效率不高，難以達(dá)到預(yù)期效果。從現(xiàn)有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目來看，公私合作往往追求短期利益，雙方急功近利，項目的可行性及風(fēng)險評估不充分，導(dǎo)致項目運行達(dá)不到預(yù)期效果。同時，地方政府存在政策措施不到位、監(jiān)管不力以及缺乏實踐經(jīng)驗等問題，私人部門則可能會由于利益得不到保障而降低農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平，損害農(nóng)戶利益，這些因素都會在一定程度上影響基礎(chǔ)設(shè)施的運行效率。

（二）保障建議

1.政府部門要轉(zhuǎn)變職能并積極為PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件。政府部門應(yīng)積極做好下列工作：一是制定PPP模式相關(guān)法律法規(guī)，為私人資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及PPP項目的順序運行提供法律保障;二是組織專門人員進(jìn)行PPP項目運作流程的培訓(xùn)，并考察借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗;三是加強(qiáng)政府監(jiān)管，監(jiān)督公私雙方嚴(yán)格履行合同，保證項目有序運行，保質(zhì)保量完成任務(wù)。

2.選擇適合的合作項目并給予激勵政策，為私人企業(yè)的投資收益提供保障。在PPP模式引入初期，要盡量選擇一些盈利性相對較高的經(jīng)營性項目，吸引私人資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府可以出臺激勵政策保障PPP模式的推行，諸如：政府可以在一定時期內(nèi)購買一定量的產(chǎn)品，保障私人企業(yè)的最低收益。政府可以出臺相應(yīng)法規(guī)，要求農(nóng)村供水、供電、供暖、垃圾處理、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施新建項目優(yōu)先選擇PPP模式，政府給予財政補(bǔ)貼或者允許私人企業(yè)在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行項目拓展，提高項目收益。

3.建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。從實踐來看，由于風(fēng)險評估不充分、風(fēng)險責(zé)任劃分不明確導(dǎo)致PPP項目延期或失敗的案例不少。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由于地理位置的特殊性以及收益情況不穩(wěn)定等因素，在這些地區(qū)的投資將會面臨更大的市場風(fēng)險。PPP模式中，政府與私人部門的風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任應(yīng)當(dāng)在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時加以確定，承擔(dān)的風(fēng)險程度應(yīng)與所獲收益相匹配。公私雙方通過明確風(fēng)險責(zé)任，構(gòu)建科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，有效防范與化解項目風(fēng)險。

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基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下西南民族地區(qū)農(nóng)村勞動力流動的福利效應(yīng)研究”（19BSH032）。

作者單位：云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院;桂麗為本文通訊作者