韓一元

2021年1月28日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在紐約召開新聞發(fā)布會，就新一年聯(lián)合國工作的優(yōu)先事項做陳述。

聯(lián)合國被公認為全球多邊體系的基石。但近年來，隨著各類區(qū)域、次區(qū)域合作蓬勃興起，諸多地區(qū)機構在解決沖突、促進發(fā)展等方面發(fā)揮著日益重要的作用。這種狀況也使得一種看低、甚至拋棄聯(lián)合國的聲音出現(xiàn)。事實上，聯(lián)合國與此類區(qū)域、次區(qū)域組織都是維護多邊主義的重要力量。通過多年實踐，雙方逐漸建立起靈活務實的合作機制，未來有望向著聯(lián)合國秘書長古特雷斯提出的“網絡化多邊主義”發(fā)展，共同維護全球公利。

聯(lián)合國面臨區(qū)域組織挑戰(zhàn)

聯(lián)合國成立于1945年，其各項組織結構和運行機制是應運二戰(zhàn)后的世界而設置的。在70多年后的今天，國際格局已發(fā)生巨大變化。各類戰(zhàn)后遺留的地區(qū)安全問題熱度不減反增，氣候變化、公共衛(wèi)生、技術變革等領域的新興挑戰(zhàn)日益嚴峻，大國協(xié)調遭遇重大挫折。面對新老問題疊加的嚴峻現(xiàn)實，聯(lián)合國難免力不能逮。再加上組織機構碎片化、工作流程復雜冗余、文山會海無窮無盡等日積月累的問題，聯(lián)合國在國際多邊體系中的主導地位面臨嚴峻考驗。

與此同時，各類區(qū)域、次區(qū)域合作蓬勃興起。20世紀60年代以來，數量眾多的區(qū)域性國際組織紛紛成立。這類組織由于其成員位于共同地理空間，具有相似的歷史和文化背景，在保護區(qū)域利益、促進區(qū)域發(fā)展、對抗強權政治等方面有更多共同語言，在處理本地區(qū)熱點問題時具備獨特優(yōu)勢。目前較為重要且活躍的地區(qū)機構包括歐盟、歐洲安全與合作組織、非洲聯(lián)盟、東南亞國家聯(lián)盟、美洲國家組織、海灣合作委員會、加勒比共同體等。在很多地區(qū)，民眾對地區(qū)機構的認同度高于對聯(lián)合國的認同度。

面對這種局面，聯(lián)合國一方面強調區(qū)域和次區(qū)域組織是基于規(guī)則的全球秩序不可或缺的一部分，肯定其對本地區(qū)的重要貢獻;另一方面努力將此類區(qū)域合作置于以聯(lián)合國為核心的多邊體系中，通過各類對話、宣言和協(xié)議協(xié)調彼此關系，并探索各類合作形式，確保雙方發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，相互促進而不是彼此沖突。

聯(lián)合國與區(qū)域組織合作成效顯著

聯(lián)合國與區(qū)域組織合作最為密切的領域是維護和平與安全。早在成立之時，聯(lián)合國就注意到與區(qū)域組織的關系問題?！堵?lián)合國憲章》第八章明確指出，聯(lián)合國鼓勵成員國在將地方爭端提交安理會之前，依照區(qū)域辦法或經由區(qū)域機關和平解決爭端;同時也強調，如無安理會授權，不得依區(qū)域辦法或由區(qū)域機關采取任何執(zhí)行行動。以上規(guī)定明確了安理會和區(qū)域組織在安全事務上的關系，既肯定了區(qū)域組織對確保聯(lián)合國全面發(fā)揮作用具有重要意義，又強調了安理會對維護國際和平與安全負有主要責任，對區(qū)域組織的行動做了明確限制。

在維護和平與安全領域，聯(lián)合國與地區(qū)機構之間的合作形式多種多樣。有時是地區(qū)機構響應、配合安理會采取行動，如在應對科特迪瓦、利比里亞等國內亂時，安理會多次授權西非國家經濟共同體部隊采取行動確保地區(qū)安全。有時是區(qū)域組織行動在先，聯(lián)合國隨后接手，如在2004年布隆迪族群沖突中，非盟首先部署駐布隆迪特派團，但面臨資金、后勤保障等方面問題，于是安理會授權部署了聯(lián)合國布隆迪行動部隊。有時，聯(lián)合國與地區(qū)機構并肩行動，互相提供支持。1991年海地發(fā)生軍事政變后，聯(lián)合國與美洲國家組織向海地共同委派了一個特派團，即駐海地國際文職人員特派團。除了傳統(tǒng)安全領域，聯(lián)合國及其專門機構在糧食安全、公共衛(wèi)生、氣候變化等非傳統(tǒng)安全議題上與地區(qū)機構的合作也不斷加強。

隨著相關合作的深化，聯(lián)合國也意識到將此類合作機制化、制度化的重要性。2015年5月，聯(lián)大通過《關于加強聯(lián)合國同各區(qū)域和次區(qū)域組織合作的政治宣言》。在協(xié)調合作方面，走在前列的是聯(lián)合國與非盟、東盟的關系。近年聯(lián)合國與非盟相繼建立“聯(lián)合國—非盟加強和平與安全伙伴關系聯(lián)合框架”和“非盟—聯(lián)合國執(zhí)行2063年議程和2030年可持續(xù)發(fā)展議程框架”。聯(lián)合國還多次召開非盟—聯(lián)合國年度會議和相關合作對話會，探討雙方互補性、相互依賴性和新合作形式。聯(lián)合國與東盟之間以五年行動計劃帶動雙方關系發(fā)展，合作已從政治和經濟領域拓展到氣候行動、性別平等、網絡安全等新興領域，每年定期舉行1.5軌的非正式論壇“東盟—聯(lián)合國區(qū)域對話”。

網絡化多邊主義

2021年4月，古特雷斯在“加強聯(lián)合國同區(qū)域和次區(qū)域組織合作”高級別公開辯論會上稱，加強聯(lián)合國與區(qū)域和次區(qū)域組織的伙伴關系是其“網絡化多邊主義”愿景不可或缺的一部分。所謂網絡化多邊主義，即將各個全球和區(qū)域組織、經濟和政治實體聯(lián)系起來，實現(xiàn)各個行為體的充分參與。面對一個存在大量挑戰(zhàn)和多個利益攸關方的復雜環(huán)境，多邊合作最好的前景便是充分發(fā)揮各個行為體的優(yōu)勢并形成合力。聯(lián)合國和區(qū)域、次區(qū)域組織作為正式的政府間機構，其密切合作將是網絡化多邊主義的重要支柱之一。其中，聯(lián)合國應充分發(fā)揮主導作用和政治合法性優(yōu)勢，在協(xié)調斡旋、物資調配、資金籌措、維護規(guī)范等領域發(fā)揮作用。區(qū)域和次區(qū)域組織與聯(lián)合國相比，具備小巧靈活、聚焦本土的獨特優(yōu)勢，也更了解本區(qū)域的政治微妙和文化敏感問題，在開展區(qū)域行動、推動區(qū)域合作方面往往能發(fā)揮關鍵作用。

中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國和全球最大的發(fā)展中國家，始終維護以聯(lián)合國為核心的多邊體系，支持聯(lián)合國加強與區(qū)域及次區(qū)域組織合作。中國不僅同非盟、東盟、阿盟等都建立了戰(zhàn)略伙伴關系，還積極推動在聯(lián)合國框架下的三方合作、南南合作。中國亦推動建立上海合作組織、亞投行等機構，作為現(xiàn)有多邊機制的有益補充。目前，上合組織與聯(lián)合國在阿富汗等地區(qū)熱點問題和反恐、禁毒等領域開展了不同形式的合作，取得積極成果。中國提出的“一帶一路”倡議與聯(lián)合國和各區(qū)域發(fā)展議程的對接亦成效顯著。總體而言，聯(lián)合國與區(qū)域和次區(qū)域組織加強合作，與中國構建人類命運共同體、推進國際關系民主化的努力是并行不悖的。古特雷斯提出的網絡化多邊主義需要聯(lián)合國和各機構的通力合作，也離不開中國等大國的支持與協(xié)作。在多方的共同努力下，聯(lián)合國與區(qū)域和次區(qū)域組織之間有望形成共生共存、相互支持的良性合作關系，為多邊主義的未來點亮明燈。