李晨陽(yáng)

國(guó)際調(diào)解是冷戰(zhàn)結(jié)束后解決國(guó)際危機(jī)的重要方式之一，并產(chǎn)生過(guò)不少成功的案例，但也并非總能成功。今年2月1日緬甸軍隊(duì)接管國(guó)家權(quán)力并扣押前總統(tǒng)吳溫敏、前國(guó)務(wù)資政杜昂山素季等民盟政要后，國(guó)際社會(huì)紛紛介入緬甸國(guó)內(nèi)的這場(chǎng)政治危機(jī)，但迄今為止作用并不大，其原因值得深思。

首先是國(guó)際調(diào)解行為主體的目標(biāo)不一致。一般而言，國(guó)際調(diào)解的行為主體包括全球性國(guó)際組織、地區(qū)性國(guó)際組織、大國(guó)、普通國(guó)家、非政府組織和個(gè)人，相比而言，前三類的作用最突出。緬軍實(shí)施緊急狀態(tài)后，聯(lián)合國(guó)作為全球影響力最大的全球國(guó)際性組織立即介入，歐盟、東盟等地區(qū)性國(guó)際組織也紛紛表明態(tài)度，中美俄日印英等大國(guó)、東盟部分成員國(guó)以及作為非政府組織的國(guó)際紅十字會(huì)也都先后對(duì)緬甸施加影響，但是各方調(diào)停的目的有很大的差異。聯(lián)合國(guó)、歐盟以及美英澳加等西方國(guó)家認(rèn)定緬甸軍人發(fā)動(dòng)的是政變，要求緬軍停止緊急狀態(tài)并還政于民盟，但事實(shí)上包括聯(lián)合國(guó)緬甸問(wèn)題特使比爾格納在內(nèi)的聯(lián)合國(guó)工作人員對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)政治力量的實(shí)力對(duì)比、對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)是否可能發(fā)生大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)的判斷都不夠準(zhǔn)確，而基于上述認(rèn)知所提出的要緬軍結(jié)束緊急狀態(tài)的訴求和解決路徑則是緬軍無(wú)法接受的，這樣的調(diào)解自然難以推進(jìn)。國(guó)際紅十字會(huì)只提出幫助緬甸抗疫和實(shí)施人道主義救援，故得到了緬甸管理委員會(huì)的認(rèn)可。而包括東盟在內(nèi)的國(guó)際組織以及中俄印日等國(guó)家還是希望緬甸國(guó)內(nèi)能夠保持穩(wěn)定，希望緬軍與民盟在法律的框架內(nèi)解決分歧，避免出現(xiàn)大規(guī)模的流血沖突。由此可以看出，國(guó)際社會(huì)在解決緬甸政治危機(jī)問(wèn)題上很難形成合力。

其次是國(guó)際社會(huì)對(duì)東盟的期望值太高。緬甸是東盟成員國(guó)，為了維護(hù)東盟的整體形象，東盟不可能對(duì)緬甸的政治危機(jī)視而不見(jiàn)。所以，印尼外長(zhǎng)蕾特諾·馬爾蘇迪在危機(jī)爆發(fā)后第一時(shí)間就計(jì)劃訪緬，但最后是于2月24日在泰國(guó)曼谷會(huì)見(jiàn)了緬甸新外長(zhǎng)吳溫納貌倫。鑒于緬甸國(guó)內(nèi)形勢(shì)一直不見(jiàn)好轉(zhuǎn)，東盟又于4月24日在印尼雅加達(dá)東盟秘書(shū)處舉行了東盟特別峰會(huì)，在聽(tīng)取了緬甸管理委員會(huì)主席敏昂萊大將的情況說(shuō)明后，這次會(huì)議就推進(jìn)緬甸國(guó)內(nèi)的政治和解達(dá)成了五點(diǎn)協(xié)議。但是東盟此后并無(wú)更多更具體的行動(dòng)，直到6月3日才派出文萊外交與貿(mào)易部第二部長(zhǎng)艾瑞萬(wàn)與東盟秘書(shū)長(zhǎng)林玉輝到緬甸進(jìn)行斡旋。不過(guò)，長(zhǎng)期以來(lái)東盟一直奉行“協(xié)調(diào)一致”與“不干涉內(nèi)政”的原則，雖然“東盟憲章”有一定的約束性，但東盟總體上不可能對(duì)緬甸現(xiàn)在的執(zhí)政當(dāng)局采取高壓政策。對(duì)于緬甸國(guó)內(nèi)日趨嚴(yán)重的疫情、暴恐活動(dòng)增加、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益惡化等實(shí)際問(wèn)題，東盟也沒(méi)有足夠的能力去推動(dòng)解決。此外，部分東盟成員國(guó)在政治體制上與美西方國(guó)家的差異性在擴(kuò)大，它們并不承認(rèn)一些西方國(guó)家力挺的由緬甸部分當(dāng)選議員組成的“聯(lián)邦議會(huì)代表委員會(huì)”以及由這些議員成立的“民族團(tuán)結(jié)政府”，也沒(méi)有邀請(qǐng)他們參加?xùn)|盟特別峰會(huì)。

再次是國(guó)際調(diào)解行為主體的某些措施已經(jīng)被歷史證明難以產(chǎn)生預(yù)期效果。緬軍接管政權(quán)后，美國(guó)、歐盟等不斷出臺(tái)針對(duì)緬軍高官及其家屬、緬軍控企業(yè)的各種制裁措施，包括財(cái)產(chǎn)凍結(jié)、禁止商業(yè)交易、限制人員入境、實(shí)施武器禁運(yùn)等。但這些做法早就被證明對(duì)緬軍的打壓效果不佳，反而會(huì)使緬甸民眾的生活更加困難。此外，作為全球唯一的超級(jí)大國(guó)，美國(guó)既有“大棒”，也有“胡蘿卜”，被認(rèn)為是有能力在調(diào)解緬甸政治危機(jī)中發(fā)揮更大作用的，但緬甸不是美國(guó)的優(yōu)先方向，美國(guó)不愿意在緬甸投入太多的政治、經(jīng)濟(jì)和外交資源。相反，有消息稱，美國(guó)背景的非政府組織（NGO）涉嫌為緬甸民眾的抗議示威活動(dòng)提供資金和物資支持。

第四是信息溝通存在障礙。由于民盟主要領(lǐng)導(dǎo)人在2月1日全部被緬軍警拘押，介入緬甸政治危機(jī)的所有國(guó)際調(diào)解行為體至今均無(wú)法聯(lián)系到民盟主席杜昂山素季和副主席吳溫敏等人，故不知道民盟高層領(lǐng)導(dǎo)人在對(duì)待軍人接管國(guó)家權(quán)力上的真實(shí)態(tài)度以及希望國(guó)際社會(huì)所采取的措施是什么。比如，杜昂山素季長(zhǎng)期奉行非暴力不合作政策，如今部分民盟成員在外部勢(shì)力支持下頻繁實(shí)施爆炸、縱火等暴恐活動(dòng)，這些做法是否會(huì)得到杜昂山素季的支持，這連BBC等西方媒體都表示質(zhì)疑。