胡鴻杰 李麗環(huán)

摘 要：基于對規(guī)劃的內(nèi)涵與用途分析，以《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》為典型對象，從規(guī)劃制訂要素，文件主旨、結(jié)構(gòu)及語言，文本內(nèi)容與措施等，對前后兩個全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行推進、目標實現(xiàn)和預(yù)期成效進行多維度對比。

關(guān)鍵詞：檔案事業(yè)；發(fā)展規(guī)劃；比較研究

分類號：G273

Review and Prospect： Analysis and Comparison of Two Plans

Hu Hongjie，Li Lihuan

（School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing，100872）

Abstract： Based on the analysis of the connotation and function of Plan， taking the 14th and the 13th Five-Year plans for national archival development as the typical objects， this paper discusses the promote implementation， objective achievement and expected results of these two plans from planmaking elements， document theme， structure and language， as well as text content and measures in multiple dimensions.

Keywords：Archival Enterprise； Development Plan； Analysis and Comparison

2021年6月9日是第14個國際檔案日，國家檔案局在網(wǎng)站上發(fā)布了由中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱檔案十四五規(guī)劃），一石激起千層浪，迅速成為國際檔案日慶?；顒拥牧咙c。檔案界各類媒體在其中發(fā)揮重要作用，新媒體紛紛轉(zhuǎn)載，試圖用標題吸引讀者的注意力；傳統(tǒng)媒體則蓄勢待發(fā)，著力組織“有分量”的文章。在可以預(yù)測的一段時間里，檔案十四五規(guī)劃勢必會成為一個關(guān)鍵詞以填補《中華人民共和國檔案法》發(fā)布之后到《中華人民共和國檔案法實施方法》出臺之前的媒體空白。筆者本以為，自己已經(jīng)離開業(yè)界多年，并游離于學(xué)界之外，不再會被熱點問題波及，但有時就像一個掉落的蘋果可以發(fā)現(xiàn)萬有引力定律一樣，不禁以該規(guī)劃為對象，多角度分析問題，送余熱于熱點，以求拋磚引玉。

1 回顧：規(guī)劃的主旨

在人們的記憶中，包括檔案十四五規(guī)劃在內(nèi)的所謂規(guī)劃，不過是計劃的一種形式。大家耳熟能詳?shù)摹笆晃逡?guī)劃”“十二五規(guī)劃”之前就有“十五計劃”，即2001年3月全國人大九屆四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》。在管理學(xué)語境中，一般將五年以上的計劃稱為“規(guī)劃”。我國從2006年開始，才將每五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件稱為規(guī)劃。

1.1 規(guī)劃的用途

作為管理元素或者環(huán)節(jié)，計劃（含規(guī)劃）首要的功能和地位當之無愧。雖然當下人們喜歡將管理描述為治理，但從其構(gòu)成要素方面看，也不過是“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”的改良版。計劃是泰勒從一般勞動過程中分出的一種職能（與執(zhí)行相對），法約爾則把這種職能明確為管理要素，并置于管理職能之首[1]。因此，計劃就包括決定最后結(jié)果以及決定獲取這些結(jié)果的適宜手段的全部管理過程。

由此可見，計劃必須具備提供方向（目標）、保障經(jīng)濟（費用與成果）、發(fā)現(xiàn)機會與危險（降低風(fēng)險）和統(tǒng)一標準（整體協(xié)調(diào)）等重要功能。通常這些功能用途可簡化為五個“W”和一個“H”，即Why（原因與目的）、What（活動與內(nèi)容）、Who（機構(gòu)與人員）、When（時間）、Where（地點）和How（手段與安排）。因此，計劃應(yīng)該與未來（When）有關(guān)：它不是對過去的總結(jié)，也不是對現(xiàn)狀的描述；計劃應(yīng)該與具體行動（How）有關(guān)：它不是空泛議論和學(xué)術(shù)見解；計劃應(yīng)該與組織（Who）有關(guān)：它必須有具體的承擔者。

包括《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在內(nèi)的規(guī)劃，均是計劃的一種表現(xiàn)形式和物質(zhì)承擔者。筆者一直聲稱對管理理論的最大貢獻在于：將“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等管理內(nèi)容置于管理的維度之中，任何管理活動都存在于有內(nèi)容、耗資源、用方式的三維空間[2]。其中，管理的方式即現(xiàn)場方式、會議方式和文件方式，而檔案十四五規(guī)劃就是一種典型的文件方式，它可以突破時空對管理過程實施影響并被作為管理評價的基本依據(jù)。當然，檔案十四五規(guī)劃只是全國檔案事業(yè)發(fā)展過程中的一個規(guī)劃，它既不是全國檔案事業(yè)的開始，也不應(yīng)該是全國檔案事業(yè)的結(jié)束。因此，不應(yīng)該將檔案十四五規(guī)劃作為一個孤立的現(xiàn)象，而是應(yīng)當將其置于全國檔案事業(yè)發(fā)展過程之中去研究。限于篇幅，文章僅以與檔案十四五規(guī)劃直接相關(guān)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》作為對比文本。

1.2 檔案十三五規(guī)劃

2016年4月7日，國家檔案局下發(fā)了《國家檔案局關(guān)于印發(fā)〈全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要〉的通知》（以下簡稱檔發(fā)〔2016〕4號文件）[3]，內(nèi)容包括了發(fā)展環(huán)境與面臨挑戰(zhàn)、指導(dǎo)思想和發(fā)展目標、主要任務(wù)和實現(xiàn)指標、保障措施與實施建議等。

其中，檔發(fā)〔2016〕4號文件有5條指導(dǎo)原則，分別是堅持把牢方向、著眼大局，堅持以人為本、服務(wù)為先，堅持夯實基礎(chǔ)、筑牢根基，堅持安全第一、守牢底線和堅持創(chuàng)新驅(qū)動、開放帶動。發(fā)展目標則表述為檔案治理法治化、檔案資源多樣化、檔案利用便捷化、檔案管理信息化、檔案安全高效化和檔案隊伍專業(yè)化，并圍繞6項目標提出了17項具體指標。此外，文件還從組織實施、創(chuàng)新驅(qū)動、科技支撐、人才培養(yǎng)、宣傳推廣和合作交流等6個方面制定了保障措施與實施建議。

僅就一篇公務(wù)文件的寫作質(zhì)量而言，檔發(fā)〔2016〕4號文件已基本具備了此類文種的各個要素，是一篇有質(zhì)量的范文。所謂“此類文種”即指導(dǎo)類文件，其基本內(nèi)容應(yīng)該包括三個要素：首先是制定計劃（規(guī)劃）的“三要素”中的目標（做什么：具體工作內(nèi)容）和措施（怎么做：工作方式方法）兩個要素；而一篇跨度為五年的發(fā)展規(guī)劃一般需要在其間的某一個年度，采取“滾動計劃法”將制定計劃（規(guī)劃）的第三個要素步驟（何時做：工作時間安排）量化，以保證規(guī)劃的有效性。這里論及的滾動計劃法（如圖1）是根據(jù)計劃的執(zhí)行情況和環(huán)境變化情況定期修正計劃的方法，它將短期、中期計劃有機結(jié)合起來，逐步向前推進，并可以最大限度地避免不確定因素的影響，其要點是縮短周期，加大準確性。

依次循環(huán)往復(fù)的結(jié)果，就使得處于執(zhí)行階段的計劃內(nèi)容比較詳細和具有操作性。從這個角度說，包括五年規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃，在規(guī)劃本身的文件中不可能也不應(yīng)該將工作內(nèi)容和時間步驟充分量化；否則，倒有不真實之感。至于這個規(guī)劃的執(zhí)行和落實的結(jié)果如何，一般是通過其他年度的配套文件或者下一個周期的發(fā)展規(guī)劃來體現(xiàn)的。

筆者沒有發(fā)現(xiàn)與檔發(fā)〔2016〕4號文件完全對應(yīng)的十三五全國檔案事業(yè)的總結(jié)材料，但從一些文章中能夠“發(fā)現(xiàn)”與此相關(guān)的線索。比如，陸國強在2020年全國檔案局長館長會議上的報告中指出：2020年是檔案事業(yè)“十三五”規(guī)劃收官之年，經(jīng)過五年不懈努力，“十三五”規(guī)劃各項目標任務(wù)如期完成，檔案事業(yè)發(fā)展取得了長足進步。五年來，大力實施中西部地區(qū)縣級綜合檔案館建設(shè)項目，中央財政累計投入28.7億元支持建設(shè)600多個縣級綜合檔案館。持續(xù)推進國家重點檔案保護與開發(fā)項目，建設(shè)6家區(qū)域性國家重點檔案保護中心，完成國家重點檔案文件級目錄著錄8800余萬條，組織實施檔案開發(fā)項目近400個，形成了一大批有特色、有分量的檔案開發(fā)成果。積極發(fā)揮科技對檔案工作的支撐作用，實施了483項科技項目，評選出147項優(yōu)秀科技成果。據(jù)統(tǒng)計：我國現(xiàn)有各級各類檔案館4234個，其中綜合檔案館3337個，館藏檔案8.29億卷（件），2016—2019年接待利用2755.9萬人次，公開出版檔案編研資料3014種，舉辦檔案展覽12870個，接待參觀2545.2萬人次，檔案公共服務(wù)能力顯著增強[4]。此外，在檔案十四五規(guī)劃的開篇，也有“全國檔案館館藏‘十三五末增長38.9%、出版編研資料3014種13.9億字、首批106名全國檔案專家發(fā)揮作用明顯”等類似對之前五年的“總結(jié)”文字。雖然無法與檔發(fā)〔2016〕4號文件中的6項任務(wù)、17項具體指標一一對應(yīng)，但對于行政管理領(lǐng)域而言，已可以認為是成效顯著了。

2 展望：規(guī)劃的成效

檔案十四五規(guī)劃是在十三五全國檔案事業(yè)的基礎(chǔ)上結(jié)合各種新的環(huán)境因素編制而成。因此，除宏觀因素外，在業(yè)務(wù)（或稱事業(yè)）內(nèi)容上應(yīng)該被視為檔發(fā)〔2016〕4號文件的繼承與延伸。在檔案十四五規(guī)劃發(fā)布的現(xiàn)階段，談?wù)摗耙?guī)劃的成效”只能限定在其文本研究方面。

2.1 內(nèi)容比較

筆者認為，評價一篇包括文件在內(nèi)的文章，應(yīng)該著眼于以下方面：

首先是看文件的主旨。所謂主旨，是作者希望表達的主要觀點和意圖。具體到規(guī)劃等公務(wù)文件，其主旨一般表述為，發(fā)文機關(guān)對有關(guān)公務(wù)活動的基本看法與辦理意向。這些“基本看法與辦理意向”是通過文件中的目的、說明和主張等三個要素表達出的。其中，目的就是為什么要制定這份文件，說明則是根據(jù)什么制定這份文件，主張即實施這份文件的要求和具體措施。在“目的、說明和主張”三個主旨要素中，主張是必須存在的，否則文件就失去了辦理的意義。目的和說明在文件中可以同時存在，也可以二選一。比如，文件中可以只有目的、主張或者只有說明、主張，當然更可以有“目的、說明和主張”。

在檔發(fā)〔2016〕4號文件中，目的和說明的表達并不是非常清楚，至少沒有人們習(xí)慣使用的動賓結(jié)構(gòu)。如果將文件中的“發(fā)展環(huán)境與面臨挑戰(zhàn)”視為說明、將“指導(dǎo)思想”當作目的的話，似乎多少有些牽強；而在檔案十四五規(guī)劃中，目的和說明表達十分清楚。即“為推動‘十四五時期檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，根據(jù)黨的十九屆五中全會精神和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，制定本規(guī)劃” [5]。如果說兩個規(guī)劃在主旨表達方面存在差異，對三要素的遵守應(yīng)該可以算作檔案十四五規(guī)劃比檔發(fā)〔2016〕4號文件進步的地方。

其次是看文件的結(jié)構(gòu)。所謂結(jié)構(gòu)，指文章的謀篇布局。具體的一份文件而言，就是它分設(shè)幾個部分以及各部分之間的邏輯關(guān)系。筆者粗略比較了兩份文件的結(jié)構(gòu)（內(nèi)容），如表1。

兩份文件均設(shè)置了四大部分，但具體表達有所不同。

第一部分，檔發(fā)〔2016〕4號文件是將“十二五規(guī)劃”期間的7項工作成績作為“發(fā)展環(huán)境”的一個部分，另外一個部分為面臨形勢與挑戰(zhàn)，相對而言比較務(wù)實和具體。檔案十四五規(guī)劃則在第一部分“發(fā)展環(huán)境”中，除列舉前文所說的“十三五”成就之外，相對宏觀地描述了“面臨的形勢與挑戰(zhàn)”。

第二部分，檔發(fā)〔2016〕4號文件分列了指導(dǎo)思想和發(fā)展目標兩個單元。在第一單元中除依次表述革命導(dǎo)師的思想與理論之外，還將“四個全面”“兩辦《意見》”“三個體系”等列入其中，并提出了“檔案事業(yè)發(fā)展必須堅持的基本原則”；第二單元是前文已經(jīng)說到的6項發(fā)展目標，檔案十四五規(guī)劃則將此部分更名為“總體要求”，除了對檔發(fā)〔2016〕4號文件做了“升級版”處理之外，主要提出了檔案治理效能得到新提升、檔案資源建設(shè)邁出新步伐、檔案利用服務(wù)達到新水平、檔案安全防線得到新加強、檔案信息化建設(shè)再上新臺階、檔案科技創(chuàng)新實現(xiàn)新突破和檔案人才隊伍建設(shè)取得新發(fā)展等7項發(fā)展目標。

第三部分，檔發(fā)〔2016〕4號文件分列了6大任務(wù)及其17項具體指標，每一項任務(wù)都對應(yīng)若干指標，便于日后執(zhí)行操作和監(jiān)督檢查。檔案十四五規(guī)劃則將主要任務(wù)加至8項，對應(yīng)26項具體指標，并根據(jù)這些任務(wù)指標的實際情況中列入了可以參照的法規(guī)、標準，以便執(zhí)行時有章可循。

第四部分，檔發(fā)〔2016〕4號文件在保障措施與實施建議中列入了組織實施、創(chuàng)新驅(qū)動、科技支撐、人才培養(yǎng)、宣傳推廣和合作交流等6項內(nèi)容，但“措施”與“建議”之間沒有明確的界限。檔案十四五規(guī)劃的加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加強經(jīng)費保障和加強檢查評估等則更加簡單、明確。

最后看文件的語言。作為中央國家機關(guān)的文件，兩個規(guī)劃基本遵循了使用規(guī)范的書面語言、不過分使用修飾等消極修辭的語言表達特征，并且結(jié)合檔案工作的實際情況使用了大量的專業(yè)術(shù)語。比如，檔案館藏、歸檔文件、單軌制、檔案信息資源共享、電子檔案、數(shù)字檔案館等，使文件既莊重平實，又不失專業(yè)特色，堪稱檔案界的典范。

此外，檔案十四五規(guī)劃采用中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文的形式印發(fā)，既提升了文件規(guī)格，又凸顯了在機構(gòu)改革的背景下行文的質(zhì)量與效果，也體現(xiàn)出黨和國家對檔案十四五規(guī)劃的重視。

2.2 文本分析

2021年是國家十四五規(guī)劃的開局之年，各行各業(yè)都在制定和發(fā)布自己的十四五規(guī)劃。檔案十四五規(guī)劃既是這些規(guī)劃中一個重要門類，也是檔案事業(yè)融入國家社會發(fā)展體系的基本體現(xiàn)，其重要程度不言而喻。

前文分析了檔案十四五規(guī)劃總體格局，除了四大部分之間的融會貫通之外，筆者更注意到其具體的工作內(nèi)容，即檔案十四五規(guī)劃中的“主要任務(wù)”。如果用業(yè)界喜聞樂見的表達方式，可將檔案十四五規(guī)劃中的“主要任務(wù)”概括為“一個全面”“四個深入”“三個加快”。

所謂“一個全面”，就是“全面推進檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能”。其支撐條款是健全檔案管理體制機制、完善檔案法規(guī)制度和標準規(guī)范、嚴格檔案執(zhí)法強化普法、加強重點領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管和創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式，并附有需要完善的各項檔案法規(guī)和標準名稱。作為檔案十四五規(guī)劃“主要任務(wù)”的第一要務(wù)，明確了十四五期間全國檔案事業(yè)的發(fā)展基調(diào)，是其他7項任務(wù)的基礎(chǔ)和引領(lǐng)性條款。

所謂“四個深入”，包括了“深入推進檔案資源體系建設(shè)，全面記錄經(jīng)濟社會發(fā)展進程”“深入推進檔案利用體系建設(shè)，充分實現(xiàn)檔案對國家和社會的價值”“深入推進檔案安全體系建設(shè)，筑牢平安中國的檔案安全防線”和“深入推進檔案對外交流合作，提升國際影響力和貢獻力”，是按照資源、利用、安全和交流的檔案事業(yè)由內(nèi)至外、先基礎(chǔ)再提升的發(fā)展邏輯，為十四五期間的檔案工作量身打造業(yè)務(wù)內(nèi)容?！八膫€深入”的支撐條款共12條，有較強的操作性。

所謂“三個加快”，包括了“加快推進檔案信息化建設(shè)，引領(lǐng)檔案管理現(xiàn)代化”“加快推進檔案科技創(chuàng)新，助力檔案工作轉(zhuǎn)型升級”和“加快推進檔案人才培養(yǎng)，提升檔案智力支撐能力”，是在“一個全面”“四個深入”基礎(chǔ)之上對全國檔案事業(yè)整體要求。也可以理解為這三項工作在十三五期間已然開展，即在原有的基礎(chǔ)之上才可以有“加快”之說。具體有“完善檔案信息化發(fā)展保障機制”等9項支撐條款和6項工程項目，為“加快”提供了措施性領(lǐng)引。[6]

僅就規(guī)劃文本狀況分析，無論是內(nèi)容還是措施的要求力度，檔案十四五規(guī)劃都遠超檔發(fā)〔2016〕4號文件。特別是在發(fā)展目標中提及的“到2035年，檔案資源建設(shè)質(zhì)量、檔案利用服務(wù)水平、檔案治理效能和管理現(xiàn)代化程度進入世界前列”，[7]使規(guī)劃的影響力擴大了時間范圍。這份檔案事業(yè)規(guī)劃又有可能成為相比以往的五年規(guī)劃更長實效的規(guī)劃，可成為我國檔案事業(yè)歷史上的一份重要文獻。

3 結(jié)語

人們可能還記得當年處于世紀之交的興奮，檔案十四五規(guī)劃實現(xiàn)之時恰逢21世紀的1/4，更是個令人興奮的時刻。有幸感受這一時刻并為之付出努力，是時代賦予我們這代人的光榮使命。為此，包括仔細閱讀、認真踐行檔案十四五規(guī)劃在內(nèi)的管理實踐都是值得尊敬的。規(guī)劃為全國檔案事業(yè)提供了綱領(lǐng)性的指引，但正像所有的計劃都不是總結(jié)一樣，“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行”，如果沒有各級各類檔案部門對檔案十四五規(guī)劃的細化和落實，沒有將規(guī)劃分解成任務(wù)的滾動時間表，沒有主管機關(guān)的監(jiān)督和評估，再完美的規(guī)劃都可能只是一篇用于課堂教學(xué)的范文而已。

注釋與參考文獻

[1]胡鴻杰.維度與境界：管理隨想錄[M].沈陽：遼寧大學(xué)出版社，2015.

[2]胡鴻杰. 化腐朽為神奇[M].上海：上海世界圖書出版公司，2010.

[3]國家檔案局印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》[EB/OL].[2021-06-12].https：//www.saac.gov. cn/daj/yaow/201604/13520453b74a4146a 5195adfbd0fa5b9.shtml.

[4]陸國強. 推動檔案事業(yè)在高質(zhì)量發(fā)展軌道上邁出堅實步伐——在2020年全國檔案局長館長會議上的報告（2020年12月29日）[EB/OL].[2021-06-12] https：//www.saac.gov.cn/ daj/yaow/202101/2d00d00de2c54e9b87bd 429843ba98b2.shtml.

[5][6][7]中辦國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL]. [2021-06-12].https：// www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ ecca2de5bce44a0eb55c890762868683. shtml from=timeline.