□陸麒冰，王歡歡

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

十九屆五中全會提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國”。[1]農(nóng)村的平安建設(shè)屬于平安中國的重要部分，是建設(shè)平安中國的基礎(chǔ)。改革開放以來，“鄉(xiāng)政村治”取代了“政社合一”的人民公社治理體制，農(nóng)村社會開始了自治治理模式的探索。但由于仍然沿用城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村的公共服務(wù)和公共事務(wù)需要由村莊自己承擔(dān)，而事實上大部分的村莊沒有資源和能力提供公共事務(wù)和公共服務(wù)。[2]市場化和戶籍管理制度的放寬，使大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”趨勢。農(nóng)村人口的大量流出，使相當(dāng)一部分的農(nóng)村治保會、聯(lián)防隊名存實亡，治安防范工作無人組織、無人開展、無人落實，農(nóng)村治安防控體系接近癱瘓。家族勢力、宗族勢力、黑惡勢力等趁機(jī)跟進(jìn)，社會矛盾凸顯。農(nóng)村群體性事件、黃賭毒等治安案件、多發(fā)性侵財刑事案件高發(fā)，公然對抗國家公權(quán)力的現(xiàn)象也時有發(fā)生，嚴(yán)重影響基層政權(quán)穩(wěn)定。

在此背景下，2006年公安部出臺《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，開始全面實施農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略，警察力量開始向農(nóng)村社會延伸。同年年底，各地區(qū)公安機(jī)關(guān)已在農(nóng)村建立7.1萬個警務(wù)室并配備9萬名駐村民警，同年全國發(fā)生的入室盜竊案件比上年下降4.9%，入室搶劫案件下降16.1%，農(nóng)村防范工作進(jìn)一步強(qiáng)化，農(nóng)村警務(wù)工作受到了社會各界和廣大群眾的一致肯定。[3]隨后，各地公安機(jī)關(guān)深入貫徹《關(guān)于深入開展農(nóng)村平安建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村平安建設(shè)的實施意見》，大力推動“平安農(nóng)村”建設(shè)，著力解決影響農(nóng)村治安秩序的突出問題，依法嚴(yán)厲打擊農(nóng)村的違法犯罪活動，極大地改善了農(nóng)村社會的面貌，也為農(nóng)村創(chuàng)造了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。黨的十八大以來，各級公安機(jī)關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”， 把社區(qū)農(nóng)村警務(wù)建設(shè)置于基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位，推動重心下移、警力下沉、保障下傾，進(jìn)行了一系列的實踐探索。較為典型的有河南的“一村(格)一警”、甘肅的“治安戶長制”和四川自貢的“全民見警”模式。

一、“警察下鄉(xiāng)”的地方模式及其特點

(一) “一村(格)一警”模式及其特點

1.河南“一村(格)一警”模式

河南省是農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)村地區(qū)面臨人口多、警力少、治安狀況復(fù)雜、基礎(chǔ)工作薄弱的現(xiàn)實情況。[4]2014年河南省公安廳為提高公安機(jī)關(guān)駕馭社會治安大局的能力，結(jié)合新密等地“一村一警”的實踐經(jīng)驗，在全省農(nóng)村地區(qū)推行 “一村一警”警務(wù)模式。旨在進(jìn)一步推動警力下沉，實現(xiàn)警務(wù)前移，從而破解河南廣大農(nóng)村地區(qū)的警力不足、農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作薄弱、治安狀況復(fù)雜的情況。經(jīng)過6年的接續(xù)發(fā)展，河南的“一村一警”警務(wù)模式已建起“一村(格)一警”長效機(jī)制，實現(xiàn)了“村村有警、周周見警”。這里以河南省在新密市試點的“一村(格)一警”警務(wù)模式為例。

新密市試點的“一村(格)一警”的總體做法如圖1所示。從頂層管理到農(nóng)村基層，實行由市公安局黨委、“一村一警”活動辦、派出所、警務(wù)室、警務(wù)工作站構(gòu)成的“五級”工作模式。以農(nóng)村地區(qū)的5-8個行政村建設(shè)一個警務(wù)室，或每個農(nóng)村派出所不少于2-3個警務(wù)室為標(biāo)準(zhǔn)，配備專職的社區(qū)民警，在未設(shè)立警務(wù)室的行政村設(shè)立警務(wù)工作站。從縣公安局治安、刑偵、交警等部門挑選適合和熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的民警，或招聘專職輔警分包行政村，構(gòu)建起以社區(qū)民警為主體、以包村民(輔)警為補(bǔ)充的“一村(格)一警”長效機(jī)制，確保所有行政村、社區(qū)達(dá)到“一村一警”或“一村多警”。同時在此基礎(chǔ)上建立了“一村一警‘1+1+5’”工作機(jī)制，推動社區(qū)民警、包村民(輔)警進(jìn)入村“兩委”班子，兼任村副支書或村主任助理，參與村(社區(qū))內(nèi)治安維穩(wěn)等事項決策。截至2019年8月，新密市公安局18個派出所，共設(shè)置60個警務(wù)室，290個警務(wù)工作站，一村一警社區(qū)民(輔)警全部在村兩委班子中任職。[5]

圖1 “一村(格)一警”模式

2.河南“一村(格)一警”模式的特點

首先，農(nóng)村地區(qū)遼闊，自然村分散，建立以社區(qū)民警為主，包村民(輔)警為輔的“一村(格)一警”工作模式。其以農(nóng)村警務(wù)室為點，通過輻射周邊警務(wù)工作站，編制點線面連接的農(nóng)村社會治安防護(hù)網(wǎng)，進(jìn)一步加強(qiáng)基層公安機(jī)關(guān)對農(nóng)村社會的覆蓋率。

其次，由派出所民警專職負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作而不參與派出所的日常事務(wù)，能夠確保社區(qū)民警有充足的時間走出警務(wù)室沉在群眾中，把農(nóng)村基礎(chǔ)警務(wù)工作做細(xì)做精；同時結(jié)合本地區(qū)的治安狀況，有的放矢，選派合適的民(輔)警包村，通過與社區(qū)民警的協(xié)調(diào)配合，共同破解當(dāng)?shù)氐闹伟仓卫黼y題，提高農(nóng)村基層社會的治安防控水平。

再次，推動社區(qū)民(輔)警在村兩委班子中任職，將社區(qū)警務(wù)無縫嵌入農(nóng)村社會治理體系，推動基層警務(wù)和村治理的深度融合。這些“穿警服的副書記和村助理” 的到來在整合各方力量化解矛盾糾紛、進(jìn)行安全隱患排查、開展聯(lián)合執(zhí)法等方面發(fā)揮著重要作用，有效解決了農(nóng)村基層黨組織薄弱問題，增強(qiáng)了基層黨組織的政治功能和治理能力，為村“兩委”開展工作提供了強(qiáng)有力的支持和法治保障。

河南的“一村(格)一警”警務(wù)模式，通過“警力下沉，保障下傾”，設(shè)立警務(wù)室和警務(wù)工作站，下派社區(qū)民警和機(jī)關(guān)民(輔)警的方式，將警務(wù)力量進(jìn)一步延伸至行政村。同時推動農(nóng)村社區(qū)民(輔)警任職于村“兩委”班子,發(fā)揮民警的職能優(yōu)勢和橋梁紐帶作用，讓基層警務(wù)工作和農(nóng)村社區(qū)工作有效聯(lián)接，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，切實增強(qiáng)了對農(nóng)村基層社會治安力量的整合程度，提高了農(nóng)村社會治安治理水平。

(二) “治安戶長制”模式及其特點

1.甘肅“治安戶長制”模式

近年來，甘肅省公安機(jī)關(guān)緊盯農(nóng)村地區(qū)長期以來的警務(wù)資源不足、治安防范薄弱等治理難題，結(jié)合本地實際情況積極探索創(chuàng)新推行“治安戶長制”，使公安機(jī)關(guān)的警務(wù)力量進(jìn)一步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向行政村和自然村延伸。這里以甘肅省在慶陽市正寧縣試點的“治安戶長制”為例。

慶陽正寧的“治安戶長制”主要做法如圖2所示。在正寧縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組建以行政村(農(nóng)村社區(qū))、自然村主任為主體，總體上由公安局黨委書記、局長任組長，縣公安局政委和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、縣直有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人任副組長，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管綜治維穩(wěn)的領(lǐng)導(dǎo)、縣公安局黨委聯(lián)所領(lǐng)導(dǎo)、各派出所所長為成員的“治安戶長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)、推動和落實，各轄區(qū)內(nèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣直各部門管理和協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心、派出所、村委會等組織機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)指導(dǎo)和培訓(xùn)，各行政村(社區(qū))內(nèi)由中心治安戶長直接負(fù)責(zé)管理的治安戶長隊伍。在授權(quán)范圍內(nèi)履行“八大員”(1)八大員：信息核采員、普法宣傳員、治安防范員、戶籍協(xié)管員、糾紛調(diào)解員、情報信息員、幫教轉(zhuǎn)化員、義務(wù)交通員。職責(zé)，協(xié)助相關(guān)單位做好治安防控工作。[6]

圖2 “治安戶長制“模式

2.甘肅“治安戶長制”的特點

首先，在正寧縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過高位推動，組建“治安戶長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。負(fù)責(zé)具體工作的統(tǒng)籌落實，聚合有關(guān)部門在農(nóng)村基層社會治安領(lǐng)域的職能權(quán)限，形成合力推動，避免政出多門，各管一攤。

其次，將“治安戶長制”與農(nóng)村網(wǎng)格化管理和治保組織融合發(fā)展，將有關(guān)部門在農(nóng)村社會治安防控領(lǐng)域交叉職能由治安戶長專門負(fù)責(zé)協(xié)助配合，有利于將分散的基層國家權(quán)力進(jìn)一步整合，減少行政成本，提供工作效能，避免重復(fù)辦公，整合行政資源。

再次，治安戶長制在原來的基礎(chǔ)上，通過依靠黨的基層組織，吸收本轄區(qū)內(nèi)的村主任、村(組)干部等農(nóng)村精英進(jìn)入戶長隊伍。這樣可以充分利用已有資源并獲得村級組織支持，同時還能發(fā)揮治安戶長“本土化”的優(yōu)勢，推動農(nóng)村社會治安防控工作的順利開展。

“治安戶長制”堅持新時代“楓橋經(jīng)驗”，依靠黨的基層組織，深化農(nóng)村社會治理輔助力量，將農(nóng)村精英吸收進(jìn)治安防控隊伍，發(fā)揮其人熟、地熟、情況熟、群眾基礎(chǔ)好的優(yōu)勢，專職負(fù)責(zé)有關(guān)部門特別是公安機(jī)關(guān)在農(nóng)村開展治安防控工作的協(xié)調(diào)配合。進(jìn)一步整合農(nóng)村社會的行政資源，加強(qiáng)農(nóng)村基層社會治安管理，有效延伸公安機(jī)關(guān)管理服務(wù)觸角，提升農(nóng)村社會治安治理現(xiàn)代化水平，為全力推動鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。

(三) “全民見警”模式及其特點

1.四川自貢市“全民見警”模式

四川省自貢市沿灘區(qū)的“全民見警”模式，旨在進(jìn)一步深化農(nóng)村社會治安防控體系，發(fā)揮巡邏防控工作在農(nóng)村社會預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪中的作用，使警務(wù)力量通過常態(tài)化的巡邏方式，有效地深入到農(nóng)村基層社會，解決農(nóng)村地區(qū)見警率低，違法行為無人管理，群眾報警求助難的問題。通過將巡邏防控與開展公安基層基礎(chǔ)工作相結(jié)合，在一定程度上緩解了農(nóng)村警力不足的問題，增強(qiáng)了對農(nóng)村社會治安的控制力，有效破解了農(nóng)村防控工作薄弱的難題。

自貢沿灘分局“全民見警”的主要做法如圖3所示。通過推行巡邏防控和接處警一體的運作模式，組建30人的巡邏隊伍，設(shè)立6支巡邏中隊，配備警用交通工具、單警裝備等相應(yīng)的警用物資。由該巡邏隊伍圍繞巡邏盤查、道路交通安全管理、治安基層基礎(chǔ)信息采集等公安機(jī)關(guān)職能職責(zé)，常態(tài)化開展農(nóng)村路網(wǎng)巡邏防控，[7]解決農(nóng)村見警率低、群眾報警求助難等問題，提高農(nóng)村群眾的安全感和滿意度。

圖3 “全民見警”模式

2.四川自貢市“全民見警”模式的特點

首先，組建專職化巡邏隊伍，常態(tài)化地開展農(nóng)村治安巡邏防控工作。避免了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所民警兼職巡邏防控，進(jìn)而使巡邏防控工作無法達(dá)到預(yù)期成效的情況出現(xiàn)。

其次，通過巡邏防控和接處警一體的運作模式，在巡邏過程中既能實時開展公安機(jī)關(guān)基層基礎(chǔ)工作，又能發(fā)揮警察執(zhí)法力量巡邏防控震懾作用的持續(xù)化；同時能夠及時發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)村社會治安秩序的苗頭隱患，將其處置在早，解決在小，減少不必要的案件的發(fā)生。

再次，通過治安巡邏防控，將治安防控觸角全方位延伸至農(nóng)村，深入到村組，全面提高農(nóng)村基層社會的見警率和警察的管事率，切實消除農(nóng)村治安防控的“盲點”，提高公安機(jī)關(guān)對農(nóng)村社會治安的管控力。

二、“警察下鄉(xiāng)”模式的執(zhí)行困境

(一)警察職能泛化，警力資源不足

鄉(xiāng)村治理空間是國家權(quán)力輻射的薄弱地帶卻又是治理的“一線”，面對廣闊的鄉(xiāng)村治安治理空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”，執(zhí)法權(quán)的配置的中心在縣級政府，大多數(shù)未配置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)著大量的工作任務(wù)和責(zé)任。[8]縣級職能部門的派出機(jī)構(gòu)中除公安、工商等部門派出機(jī)構(gòu)，其余部門只能在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督檢查而不具有執(zhí)法權(quán)。并且在日常執(zhí)法工作中缺乏深入農(nóng)村社會開展工作的渠道和組織基礎(chǔ)。工作人員分散、各管一攤，開展治安管理活動要分別聯(lián)系不同人員，鄉(xiāng)村治安治理權(quán)力分散，難以及時有效地處理違法行為。進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理空間的職能缺位，農(nóng)村群眾求助無門，問題得不到解決，便轉(zhuǎn)而向公安機(jī)關(guān)求助。同時由于前期公安機(jī)關(guān)不斷增加110服務(wù)功能，大力倡導(dǎo)和宣傳“有困難找警察”大包大攬的口號，向社會承諾提供的公共服務(wù)事項范圍過多、過廣，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)由于其他職能部門的“缺位”而承擔(dān)參與其職能范圍外的事務(wù)變得理所當(dāng)然。使鄉(xiāng)村治理空間中的治安秩序維護(hù)職責(zé)全部落到了公安機(jī)關(guān)的肩上，在警察職能泛化與警力資源不足之間，民眾對公共服務(wù)訴求多元與警察公共服務(wù)能力單一之間存在矛盾沖突。

近年來，大力推動公安民(輔)警進(jìn)“兩委”班子，在一定程度上增強(qiáng)了民警協(xié)調(diào)和整合各方力量的能力，有利于農(nóng)村警務(wù)工作的開展。但在另一方面又由于民警具有黨支部副書記的身份，使得本不屬于警察職能范圍的事務(wù)，又需要民警介入開展，進(jìn)一步加大了民警的職責(zé)范圍。其結(jié)果是農(nóng)村民(輔)警工作范圍越來越寬，工作強(qiáng)度越來越大，但公眾對農(nóng)村警務(wù)工作的滿意度反而下降的處境。

(二)農(nóng)村事務(wù)繁雜，警察精力有限

雖然“一村(格)一警”警務(wù)模式結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實際情況，下派機(jī)關(guān)專業(yè)警種包村，并在社區(qū)民警的協(xié)同下處理治安問題。但在日常警務(wù)工作中，民警為預(yù)防“民轉(zhuǎn)刑”事件發(fā)生的可能性，往往會提前介入處理。由于民事案件經(jīng)常涉及到土地、林業(yè)、計生等領(lǐng)域，社區(qū)民警既需要負(fù)責(zé)開展社區(qū)警務(wù)工作，又需要與相關(guān)部門溝通以取得支持和配合。而包村民警一方面要從事機(jī)關(guān)的日常工作，另一方面又要負(fù)責(zé)其包村案件的處理。一旦未能妥善處理，就需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就造成在“一村(格)一警”的警務(wù)模式下，農(nóng)村社會中民事、治安、刑事案件都需要由社區(qū)民警和包村民(輔)警負(fù)責(zé)處理的局面。同時，吸收農(nóng)村精英開展農(nóng)村社會治安防控工作的“治安戶長制”模式，也同樣造成了在實踐中治安戶長即是綜治協(xié)管員、又是警務(wù)助理員、還是信訪管理員等多員合一的情形，往往導(dǎo)致其精力不足，無暇處理。

(三)缺乏有效協(xié)同，農(nóng)村警務(wù)工作張力突顯

首先，縣級職能部門派出機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦有自己的網(wǎng)格員和綜治協(xié)管員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所有自己的駐村民(輔)警與警務(wù)助理，其余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所站也有自身的聯(lián)絡(luò)員，形成了“上面線千根，下面針千根”的局面。盡管“治安戶長制”的警務(wù)模式，通過整合治安防控領(lǐng)域的交叉職能，由專人負(fù)責(zé)協(xié)助，但由于缺乏成熟的治安防控協(xié)調(diào)機(jī)制，多個組織共同負(fù)責(zé)其指導(dǎo)和培訓(xùn)就會轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸囝^領(lǐng)導(dǎo)”，村級組織要接受來自不同行政權(quán)力的指導(dǎo)，易造成治安戶長無所適從。其次，“一村(格)一警”警務(wù)模式規(guī)定包村民警每周固定半天時間到分包的行政村協(xié)助社區(qū)民警開展工作，并將其收集到的信息報送社區(qū)民警統(tǒng)一上報派出所處置，超出派出所處置范圍事項再由縣(市)公安局統(tǒng)一研判交相關(guān)警種處理。[9]可以看出包村民警屬于機(jī)關(guān)結(jié)合地區(qū)突出問題下派的專業(yè)警種，但對包村職能范圍內(nèi)的事務(wù)并不能進(jìn)行直接處置，而需由社區(qū)民警上報，再由縣(市)局交辦處理。阻礙了社區(qū)民警和包村民警的執(zhí)行配合。同時包村民警入“兩委”但部分事務(wù)仍需要按照上報后分配交辦的方式處置，大大降低了機(jī)關(guān)民警入村的作用。再次，加強(qiáng)巡邏防控和接處警一體的“全民見警”模式中，專門的巡邏中隊在開展農(nóng)村地區(qū)的常態(tài)化巡邏過程中，也同樣涉及巡邏中隊與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的協(xié)同配合問題，有可能會導(dǎo)致在相同職能范圍內(nèi)的重復(fù)辦公或者接處警過程中的互相推諉等情形，不利于農(nóng)村警務(wù)工作的開展。

三、“警察下鄉(xiāng)”模式的構(gòu)建路徑

(一)爭取黨政支持，嵌入農(nóng)村治安防控聯(lián)動機(jī)制

要在權(quán)力薄弱地帶有效開展執(zhí)法工作，治理空間的區(qū)域化機(jī)制必不可少。[9]公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會治安秩序的主力軍，在治安治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。但在面對需要開展綜合性治理的鄉(xiāng)村治安事務(wù)時，僅憑其一家唱“獨角戲”并不能有效地開展工作。必須構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的農(nóng)村治安防控聯(lián)動機(jī)制，有效地整合鄉(xiāng)村社會的治安治理的權(quán)力和資源，才能達(dá)到預(yù)期的效果，而公安機(jī)關(guān)并不具有協(xié)調(diào)各方力量的地位和能力。只有加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的基層組織在基層社會治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，將基層各組織、各事務(wù)統(tǒng)籌在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下，才能解決復(fù)雜化問題帶來的組織協(xié)調(diào)問題。[10]

公安機(jī)關(guān)要始終堅持黨對公安工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，確保一切公安工作都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展?！熬煜锣l(xiāng)”作為一項系統(tǒng)性的工程，是“服務(wù)型”政府的具體實踐，也是發(fā)展“新時代”楓橋經(jīng)驗的必然要求。推動“警察下鄉(xiāng)”應(yīng)積極爭取當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持，以黨委、政府或綜治辦名義出臺相應(yīng)的工作意見，主動將“警察下鄉(xiāng)”工作納入到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和平安農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃中。加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立“警察下鄉(xiāng)”的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將縣級相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人納入到領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)中，理順“條塊”關(guān)系。并以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域面積、人口特點、治安狀況等情況進(jìn)行分析研判，科學(xué)布局，將警務(wù)力量適時地嵌入已有的鄉(xiāng)村治安防控機(jī)制，與農(nóng)村網(wǎng)格化管理和治保組織融合發(fā)展；進(jìn)一步落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所負(fù)責(zé)人加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，其余民(輔)警加入“兩委”班子工作安排，使“警察下鄉(xiāng)”取得必要的組織支持和制度保障，形成“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治協(xié)調(diào)、公安機(jī)關(guān)為主、相關(guān)部門參與”的農(nóng)村治安防控聯(lián)動機(jī)制。通過整合分散的治安治理權(quán)力，加強(qiáng)基層治安權(quán)力強(qiáng)度和財政保障，共同對農(nóng)村社會治安問題開展綜合治理。

(二)構(gòu)建系統(tǒng)制度，完善農(nóng)村警務(wù)工作機(jī)制

通過構(gòu)建“警察下鄉(xiāng)”系統(tǒng)制度，完善農(nóng)村警務(wù)工作機(jī)制，提高農(nóng)村警務(wù)工作的效率效能。

1.完善警務(wù)協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的協(xié)同問題。應(yīng)積極爭取黨政支持和政法綜治部門的支持，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為區(qū)域建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、綜治部門負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)的聯(lián)動機(jī)制或者通過推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所負(fù)責(zé)人加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的方式來進(jìn)行協(xié)同配合。使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所能夠獲得基層政權(quán)的支持，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況有效地完成上級下達(dá)的工作任務(wù)。同時，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所與專職巡邏隊伍之間，社區(qū)民警與包村民(輔)警、警務(wù)助理之間的協(xié)同問題，應(yīng)進(jìn)一步完善兩者之間的合作機(jī)制。進(jìn)一步明確雙方的職責(zé)權(quán)限，如進(jìn)一步細(xì)化專職巡邏隊處警的范圍，超出的應(yīng)交由當(dāng)?shù)嘏沙鏊M(jìn)行處理，做好工作上的銜接；通過構(gòu)建統(tǒng)一信息化的網(wǎng)絡(luò)平臺，打破信息壁壘，做到數(shù)據(jù)共通，及時收集和反饋基礎(chǔ)信息，分析社情民意，做到優(yōu)勢互補(bǔ)，資源共享，共同研究解決農(nóng)村社會治安的突出問題。

2.完善考評激勵機(jī)制。將以單一的破案率為考評標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸娋省M意度、發(fā)生率等為考評標(biāo)準(zhǔn)的考評體制。將單一的公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考評轉(zhuǎn)換為以公安機(jī)關(guān)考評為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門、農(nóng)村群眾考評意見作為參考的多方考評體制。以目標(biāo)管理，細(xì)化考評標(biāo)準(zhǔn)，按照考評項目實行打分制的考評方式，對農(nóng)村警務(wù)隊伍進(jìn)行定期考評。對考評優(yōu)秀的社區(qū)民警、包村民(輔)警，在同等條件下，優(yōu)先提拔使用或作為晉升提拔的必要條件。對考核不合格的人員，采取如重新培訓(xùn)，誡勉談話、取消晉升資格等方式。對考評優(yōu)秀的警務(wù)助理給與必要的物質(zhì)和精神相結(jié)合的獎賞或者結(jié)合地區(qū)實際情況錄用為文職、輔警和公安評審員，對于不服從安排的，工作較差的人員，應(yīng)予以辭退。通過完善考評激勵機(jī)制，強(qiáng)化對農(nóng)村警務(wù)隊伍的激勵作用。

3.完善警務(wù)保障機(jī)制。進(jìn)一步完善警務(wù)保障機(jī)制，爭取當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持，加大對農(nóng)村警務(wù)的投入力度，強(qiáng)化警力保障，招錄必要的警務(wù)人員，確保開展農(nóng)村警務(wù)工作的人員數(shù)符合要求，做到重點地區(qū)的警力全覆蓋。強(qiáng)化農(nóng)村警務(wù)基建保障，與相關(guān)部門一同研討社區(qū)警務(wù)室和警務(wù)工作站的建設(shè)，有條件的地區(qū)可以通過進(jìn)一步加大對信息化技術(shù)的應(yīng)用，布建農(nóng)村地區(qū)的“天眼”系統(tǒng)，利用公安大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)建設(shè)24小時無人農(nóng)村警務(wù)室等方式，用科技將“汗水警務(wù)”轉(zhuǎn)為“科技警務(wù)”，提高農(nóng)村警務(wù)效能效率。強(qiáng)化經(jīng)費保障，對從事農(nóng)村警務(wù)工作的人員給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和照顧，解決民警的后顧之憂。

(三)優(yōu)化人員招錄配置，強(qiáng)化農(nóng)村警務(wù)隊伍建設(shè)

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，推動農(nóng)村警務(wù)模式現(xiàn)代化，優(yōu)秀的人才在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。農(nóng)村警務(wù)工作是一項綜合性較強(qiáng)的工作，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所開展的基礎(chǔ)警務(wù)工作，也包含社區(qū)民警從事的社區(qū)警務(wù)工作。

1.社區(qū)民警作為開展農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的主體，需要立足于農(nóng)村，深入農(nóng)村基層，與農(nóng)村群眾、流動人口、企事業(yè)單位等多方面進(jìn)行聯(lián)系；需要采集基礎(chǔ)性信息，做到底數(shù)清，情況明；需要動員和組織群眾，增強(qiáng)民眾參與治安維護(hù)工作的意識；需要實現(xiàn)警民合作，發(fā)揮群防群治的力量。這一系列的工作如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所民警兼任的社區(qū)民警開展往往會由于其自身事務(wù)繁忙，缺乏充足的時間和精力下鄉(xiāng)進(jìn)村開展社區(qū)警務(wù)工作，而造成社區(qū)警務(wù)有名無實。因此，要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所或者機(jī)關(guān)中選配組織動員群眾能力強(qiáng)的民警擔(dān)任社區(qū)民警，專職化開展社區(qū)警務(wù)工作。

2.選派符合治安狀況的駐村民(輔)警。警力下沉，警務(wù)延伸至行政村一級的關(guān)鍵在于推動落實民(輔)警駐村。選派民(輔)警駐村應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐木?，事先分析研判各行政村的具體情況。例如對基層組織較弱的行政村應(yīng)選派具有執(zhí)法權(quán)的民警；對治安狀況較好的，幾無案件發(fā)生的行政村可以與綜治辦溝通由綜治協(xié)管員兼任駐村輔警；對宗族觀念嚴(yán)重，派系林立的行政村可以選派不具有本地區(qū)戶籍的民警駐村。將有限的警力派駐到相應(yīng)的位置，避免過度追求警力全覆蓋而增加行政成本和運行負(fù)荷。

3.吸納熟悉本地區(qū)的警務(wù)助理。將村干部、鄉(xiāng)村治理精英吸納成為警務(wù)助理，既能緩解“警察下鄉(xiāng)”過程中警力不足的困境，又能借助村級組織的組織資源優(yōu)勢和鄉(xiāng)村治理精英的示范作用。貫通警察深入農(nóng)村社會開展工作的渠道和組織基礎(chǔ)，進(jìn)一步將警務(wù)觸角延伸至村莊內(nèi)部，減少警察下鄉(xiāng)開展工作的阻力。

4.動員和組織治安積極分子。農(nóng)村群眾是農(nóng)村社會生活的直接參與者，是公安機(jī)關(guān)開展農(nóng)村警務(wù)工作最廣泛和最直接的信息來源。公安機(jī)關(guān)應(yīng)堅持和發(fā)展黨的群眾路線，將各行各業(yè)的治安積極分子組織起來，引導(dǎo)群眾參與治安防控活動，壯大群防群治力量，將有限警力用于激活無窮的民力，開創(chuàng)專群結(jié)合、群防群治的農(nóng)村治安安全防控新局面。