摘? ? 要：我國行政公益訴訟制度在構建上的顯著特點是訴前程序和訴訟程序的“雙階”架構，其個案既可在訴前程序結(jié)案，也可在訴訟程序結(jié)案。根據(jù)《行政公益訴訟辦案指南（試行）》的規(guī)定，訴前程序和訴訟程序中各有3種結(jié)案方式，然而，這6種結(jié)案方式并不能完全滿足行政公益訴訟實踐的需要。A省B市在司法實踐中探索了一種新的結(jié)案方式，即在滿足特定條件的前提下，檢察機關在訴訟階段建議人民法院終結(jié)訴訟，人民法院審查后裁定終結(jié)訴訟。這種結(jié)案方式能夠承繼并強化訴前檢察建議的監(jiān)督效力，彌補檢察機關以撤回起訴方式結(jié)案的缺陷，同時有利于通過行政訴訟程序規(guī)則達致多方共贏的效果。

關鍵詞：行政公益訴訟;結(jié)案方式;訴訟程序;終結(jié)訴訟

中圖分類號：D925.3? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2095-7394（2021）03-0068-06

一、行政公益訴訟的常態(tài)結(jié)案方式

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條第4款規(guī)定了行政公益訴訟制度，其在構建上的顯著特點是“雙階”架構，即由訴前程序和訴訟程序構成。訴前程序是檢察機關向人民法院提起訴訟的必經(jīng)程序，但訴前程序的啟動并不必然導致檢察機關向人民法院提起訴訟。檢察機關在訴前程序通過檢察建議督促行政機關履行職責，如果行政機關依法履行了職責，檢察機關不再提起訴訟;如果行政機關不依法履行職責，則檢察機關再依法提起訴訟。概言之，并非每個行政公益訴訟案件均需經(jīng)過訴前程序和訴訟程序兩個階段，但就制度構成而言，訴前程序與訴訟程序均屬于行政公益訴訟制度的構成要件，兩者一起構成完整的行政公益訴訟制度。

據(jù)此，行政公益訴訟案件既可能在訴前程序結(jié)案，也可能在訴訟程序結(jié)案。然而，《行政訴訟法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》）均未明確規(guī)定訴前程序結(jié)案方式。不過，根據(jù)《行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》），訴前階段結(jié)案有3種方式：一是提出檢察建議前的終結(jié)審查，根據(jù)《辦案指南》的規(guī)定 ，應當制作《終結(jié)審查決定書》。這種終結(jié)審查適用于下列情形之一“經(jīng)審查不存在行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家利益或者社會公共利益受到侵害情形的;行政機關在檢察機關向其提出檢察建議前已依法履行職責，國家利益或者社會公共利益已經(jīng)得到有效保護的;其他應當終結(jié)審查的情形?！雹俣翘岢鰴z察建議后的終結(jié)審查，《辦案指南》規(guī)定，提出檢察建議后，無論行政機關回復與否，檢察機關均應當開展跟進調(diào)查，以判斷行政機關是否依法全面履行了職責，國家利益或社會公共利益是否得到了有效保護，若行政機關全面履行了檢察建議，盡管《辦案指南》沒有規(guī)定此種情形下應當終結(jié)審查，但此種情形下終結(jié)審查是題中之義，從程序規(guī)范的角度而言，此種情況下也應當制作《終結(jié)審查決定書》。②三是報批后省級檢察機關決定不起訴的結(jié)案方式，《辦案指南》規(guī)定，省級檢察機關可以根據(jù)本地情況，建立擬起訴案件的審批、備案制度，省級檢察機關在審批中決定不提起訴訟的，制作《結(jié)案決定書》結(jié)案。③

如果檢察機關提起了行政公益訴訟，根據(jù)《兩高解釋》和《辦案指南》的規(guī)定，訴訟階段也有3種結(jié)案方式：一是人民法院針對行政公益訴訟起訴書的訴訟請求，區(qū)分不同情形作出判決，主要包括判決駁回訴訟請求、判決撤銷或部分撤銷行政行為、判決確認行政行為違法或無效、判決行政機關履行或繼續(xù)履行行政職責等。④二是人民法院針對起訴人變更的訴訟請求，作出確認原行政行為違法的判決，此種結(jié)案方式適用于在案件審理過程中，被告糾正了違法行為或者依法履行了職責，人民檢察院隨之變更了訴訟請求，請求確認原行政行為違法的情形，以及符合《行政訴訟法》關于變更訴訟請求的其他情形。⑤三是人民法院根據(jù)起訴人的撤回起訴的要求而作出準許撤訴的裁定，此種結(jié)案方式在實體法方面的要求與第二種結(jié)案方式適用的情形相同，只不過檢察機關不是變更了訴訟請求而是決定撤回起訴。⑥

二、A省B市司法實踐的探索：人民法院裁定終結(jié)訴訟

前述行政公益訴訟的6種結(jié)案方式，并不能完全滿足司法實踐的需要。A省B市通過司法實踐探索了一種新的結(jié)案方式，即訴訟階段檢察機關提出終結(jié)訴訟的建議，人民法院審查后裁定終結(jié)訴訟。A省B市對這種結(jié)案方式適用情形的探索，可以用案例加以說明。

案例一：2017年9月至12月期間，吳某某、陳某某、楊某某租賃了某公司位于固鎮(zhèn)縣湖溝鎮(zhèn)魏廟新村的廠區(qū)，架設煉鉛設備，非法進行蓄電池拆解，提煉重金屬鉛，產(chǎn)生的廢液嚴重污染附近溝壑底部土壤，使周邊環(huán)境遭受污染。2018年7月13日，固鎮(zhèn)縣人民檢察院向固鎮(zhèn)縣環(huán)保局送達檢察建議書，建議該局及時封存廠區(qū)內(nèi)的污染物，避免污染擴散，并要求其15日內(nèi)書面回復處理結(jié)果。該局在規(guī)定的期限內(nèi)明顯未全面履職，固鎮(zhèn)縣人民檢察院遂向固鎮(zhèn)縣人民法院提起行政公益訴訟，要求判決該局怠于履職、未全面履職，構成違法，并判令該局繼續(xù)履職。案件審理過程中，該局依法全面履行了職責，對污染現(xiàn)場進行了清理，恢復了水土原狀。起訴人遂向固鎮(zhèn)縣人民法院建議終結(jié)訴訟，后者審查后裁定終結(jié)訴訟。⑦

案例二：五河縣人民檢察院于2018年5月25日向五河縣商務局送達檢察建議書，建議該局依法處罰6家違法經(jīng)營的加油站，并責令他們停業(yè)整改，完成雙層罐或防滲漏改造。同年7月25日，該局回復五河縣人民檢察院，說未完成改造的加油站均被查封，停業(yè)等待整改。五河縣人民檢察院跟進調(diào)查中發(fā)現(xiàn)仍有加油站繼續(xù)經(jīng)營，且發(fā)現(xiàn)該局對相關加油站的行政處罰未到位，認為該局對轄區(qū)內(nèi)加油站的監(jiān)管不力屬于行政不作為，遂向五河縣人民法院提起行政公益訴訟，要求判令該局履行監(jiān)管職責，對6家加油站行使行政處罰權。案件審理過程中，該局依法履行了職責，起訴人認為提起行政公益訴訟的目的已全部實現(xiàn)，再繼續(xù)行政訴訟程序已無必要，遂向五河縣人民法院建議終結(jié)訴訟，后者審查后裁定終結(jié)訴訟。⑧

案例三：2010年以來，懷遠縣淝南鎮(zhèn)曹溝村村民陳某某、朱某某、葛某某未依法辦理環(huán)境影響評價登記備案手續(xù)，在未建設污染防治配套設施的情況下，私自搭建了簡易雞棚，進行規(guī)?；B(yǎng)殖，嚴重影響了周邊村民的正常生活和學校的正常教學秩序，危害了居民的身體健康。2019年6月17日，懷遠縣人民檢察院向蚌埠市懷遠縣生態(tài)環(huán)境分局發(fā)出檢察建議書，要求對陳某等的養(yǎng)殖場進行處理，消除污染。該局未依法履職，導致社會公共環(huán)境持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。懷遠縣人民檢察院遂向懷遠縣人民法院提起行政公益訴訟，請求判令該局繼續(xù)履行環(huán)境監(jiān)管職責。案件審理過程中，該局依法履行了職責，拆除了養(yǎng)殖場的設施并消除了環(huán)境污染。起訴人認為行政公益訴訟的目的已經(jīng)實現(xiàn)，遂向懷遠縣人民法院建議終結(jié)訴訟，后者審查后裁定終結(jié)訴訟。⑨

歸納上述行政公益訴訟案例，可以發(fā)現(xiàn)他們具有以下共同特點：第一，行政機關疏于依法履行職責，導致行政相對人的違法行為持續(xù)侵害國家利益或者社會公共利益;第二，檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關未依法履行職責，向行政機關送達檢察建議書，行政機關仍未依法履行職責，檢察機關遂向人民法院提起行政公益訴訟，要求判令行政機關依法履行職責;第三，在案件審理過程中，行政機關依法履行了職責，檢察機關提起行政公益訴訟的目的已經(jīng)實現(xiàn)，繼續(xù)訴訟程序已無必要，遂向人民法院建議終結(jié)訴訟，人民法院審查后裁定終結(jié)訴訟。

三、行政公益訴訟案件訴訟階段裁定終結(jié)訴訟的意義

進一步審視這些訴訟階段人民法院裁定終結(jié)訴訟的案例，可以發(fā)現(xiàn)這些案件在實體法適用與《兩高解釋》第24條和《辦案指南》中所規(guī)定的可以撤回起訴的情形基本相同。那么，A省B市司法實踐的探索，是否屬于沒有準確適用《兩高解釋》和《辦案指南》的相關規(guī)定呢？或者說，這種探索屬于“畫蛇添足”、沒有意義呢？顯然不是如此。A省B市司法實踐探索出來的訴訟階段人民法院以裁定終結(jié)訴訟的結(jié)案方式，具有以下積極意義：

（一）承繼并強化訴前檢察建議的監(jiān)督效力

檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域負有監(jiān)管職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，向行政機關提出檢察建議，理論上具有相當?shù)臋嗤?，但是實際考察發(fā)現(xiàn)，檢察機關在行政公益訴訟訴前程序中的主要工作是與行政機關溝通協(xié)作，努力解決國家或社會公共利益受到侵害的問題，往往并不對行政機關作為或不作為的違法性作出“撕破臉”的明確斷定。因此，檢察建議作為“建議”，行政機關對其回復往往在一定程度上存在敷衍的現(xiàn)象。仍以上述案件為例，檢察機關向行政機關送達檢察建議書后，形式上行政機關均給予了書面回復，并聲稱已按檢察建議的要求依法履行了職責。但是人民檢察院跟進調(diào)查后發(fā)現(xiàn)情況并非如回復所言：案例一中，固鎮(zhèn)縣環(huán)境保護局僅對散落的廢渣進行了收集包裝和覆蓋，并未處置污染廠區(qū)內(nèi)的煉鉛設備;案例二中，五河縣商業(yè)局采納了責令6家加油站停業(yè)整改的建議，并未采納給予行政處罰的建議;案例三中，蚌埠市懷遠縣生態(tài)環(huán)境分局采取了一些防止環(huán)境污染的措施，并未關閉陳某等三家違法的養(yǎng)殖場?？梢?，行政機關對于檢察機關的檢察建議，既非依法全面履行了職責，又非置之不理，而是折扣處理。這種情況下，按照通常的做法，檢察機關可以繼續(xù)與行政機關溝通。不過，繼續(xù)溝通之督促行政機關依法履行職責的效能會產(chǎn)生邊際遞減效應，浪費檢察資源。此時，檢察機關宜提起行政公益訴訟，尋求通過訴訟解決問題。

檢察機關作為我國憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關，其在訴前程序提出的檢察建議，不僅具有訴前程序的性質(zhì)，同時還具有自身相對獨立的法律監(jiān)督性。[1]訴前檢察建議在訴訟階段仍然具有法律監(jiān)督的效力。檢察建議的法律監(jiān)督效力，并非僅是學理上邏輯推演的結(jié)論，最高人民檢察院2019年2月26日公布實施的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第2條對其有明確的界定。⑩實際上，訴前檢察建議是行政公益訴訟“雙階”架構兩階段銜接的實質(zhì)聯(lián)接點。因為如前所述，只有在檢察機關認為行政機關沒有履行或者沒有全面履行檢察建議，同時認為繼續(xù)與行政機關溝通會產(chǎn)生邊際遞減效應，浪費檢察資源，才向人民法院提起訴訟，其訴訟請求的核心就是要求行政機關全面履行訴前檢察建議。鑒于訴前檢察建議的法律監(jiān)督效力，訴訟階段被告（行政機關）仍有義務向檢察機關匯報依法履行職責的情況。如此，一方面，訴訟階段承繼并強化了訴前檢察建議的法律監(jiān)督效力，行政機關必然盡快依法履行職責;另一方面，行政機關依法履行了職責，檢察機關在第一時間即可獲知提起行政公益訴訟的目的已經(jīng)全部實現(xiàn)，隨之向人民法院建議終結(jié)訴訟，水到渠成，具有良好的法律效果和社會效應。

（二）彌補檢察機關撤回訴訟結(jié)案的缺陷

根據(jù)《兩高解釋》和《辦案指南》的規(guī)定，行政公益訴訟中的起訴人撤回起訴制度，具有以下特點（同時也是缺陷）：其一，行政公益訴訟中檢察機關撤回起訴的標準，完全取決于檢察機關自我判斷。根據(jù)《兩高解釋》第24條的規(guī)定，行政公益訴訟案件審理過程中，“人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許”。這里沒有使用“申請撤回起訴”的措辭，顯然意味著是檢察機關“決定撤回起訴”（《辦案指南》明確了這層意思）。另外，規(guī)定人民法院“應當裁定準許”，又意味著人民法院對此事項沒有裁量空間。這與《行政訴訟法》關于普通行政訴訟中原告撤回起訴的規(guī)定很不一樣，普通行政訴訟中，原告可以申請撤回起訴，不過是否準許是由人民法院裁定的，人民法院具有裁量權、決定權。其二，行政公益訴訟中檢察機關決定撤回起訴，程序繁瑣且限制嚴格，實操性不強?！掇k案指南》對檢察機關撤回起訴的程序要求包括：①出庭人員應當向法庭說明原因，要求休庭;②應當層報省級檢察機關審查批準;③省級檢察機關辦理的案件應當層報最高人民檢察院審查批準;④ 批準后應當制作《撤回起訴決定書》提交人民法院。另外，最高人民檢察院通過印發(fā)《辦案指南》，還亮明了對于行政公益訴訟撤回起訴的態(tài)度，“撤訴應當從嚴把握”。

A省B市司法實踐探索的以人民法院裁定終結(jié)訴訟的結(jié)案方式，彌補了上述檢察機關以撤回起訴方式結(jié)案的缺陷：一方面，案件審理過程中被告依法履行了職責，行政公益訴訟的目的已經(jīng)全部實現(xiàn)，檢察機關向人民法院建議終結(jié)訴訟，人民法院具有審查裁量權，避免了撤回起訴制度中檢察機關“自己做自己案件的法官”的不足。前述案例中，檢察機關提出終結(jié)訴訟的建議后，人民法院均對建議內(nèi)容進行了實質(zhì)審查才做出終結(jié)訴訟的裁定。另一方面，以人民法院裁定終結(jié)訴訟的方式結(jié)案，克服了行政公益訴訟撤回起訴制度的繁瑣程序，且不違反程序正當原則。《辦案指南》之所以規(guī)定那么繁瑣嚴格的撤訴程序，目的就是為了彌補檢察機關“自己做自己案件的法官”的程序缺陷。而A省B市司法實踐探索的以人民法院裁定終結(jié)訴訟的結(jié)案方式，打破了上述程序缺陷，因此，該裁決程序簡潔、迅速且具有正當性。

（三）利于通過訴訟程序規(guī)則達致多方共贏

行政公益訴訟只是一種特殊的行政訴訟，并非完全獨立于普通行政訴訟的全新訴訟，《行政訴訟法》將之設計為“雙階”架構，既要利用訴前程序高效率的優(yōu)勢，又要發(fā)揮訴訟程序?qū)υV前程序的督促作用和保障功能。[2]那種認為在訴前程序辦結(jié)案件越多，行政公益訴訟質(zhì)量就越高的觀點，顯然有失偏頗。檢察機關將行政公益訴訟案件及時推進到第二階段，再創(chuàng)造條件讓人民法院以裁定終結(jié)訴訟的方式結(jié)案，有利于充分發(fā)揮普通行政訴訟程序規(guī)則的潛力和優(yōu)勢，提升行政公益訴訟案件的辦案質(zhì)量，取得多方共贏。

檢察機關將行政公益訴訟推進至第二階段，能夠充分利用行政訴訟舉證責任分配規(guī)則，使被告在案件審理過程中感受到盡快依法履行職責的壓力。關于行政公益訴訟中的舉證責任分配問題，《行政訴訟法》《最高人民法院關于〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》《兩高解釋》等均未作專門規(guī)定，因此普通行政訴訟舉證責任分配規(guī)則也適用于行政公益訴訟。按照普通行政訴訟舉證責任分配規(guī)則，行政公益訴訟起訴人應當對《行政訴訟法》第49條及《兩高解釋》第22條規(guī)定的起訴條件承擔舉證責任。另外，檢察機關作為行政公益訴訟起訴人，應當對其在訴前程序提出的檢察建議之合法性承擔舉證責任。被告行政機關如果主張其未履行或未全面履行檢察建議具有合法性，則對之承擔舉證責任。[3]實際上，被告通常不可能證明其未履行檢察建議具有合法性，因而只能通過盡快依法履行職責，冀望檢察機關撤回訴訟或者建議人民法院裁定終結(jié)訴訟來避免敗訴風險。這也可被理解為被告對其不依法履行職責承擔舉證責任。[4]由此可見，檢察機關將訴前程序推進到訴訟階段，被告行政機關要么盡快依法履行職責，要么證明其不履行檢察建議具有合法性。兩者相比較，被告更容易做到盡快依法履行職責。

行政公益訴訟案件以人民法院裁定終結(jié)訴訟的方式結(jié)案，是對被告的一種中性評價，有利于調(diào)動被告在案件審理過程中依法履行職責的積極性。檢察機關將訴前程序推進到訴訟程序，事實與理由是行政機關不依法履行職責，未達到訴前檢察建議的要求，這在個案中往往是比較容易證明的。既然推進到訴訟階段，檢察機關通常完全可以追求被告敗訴的結(jié)果，畢竟這也是比較容易實現(xiàn)的目標。不過，檢察機關為了促進被告在訴訟階段依法履行職責，盡快消除國家利益或社會公共利益受侵害的狀態(tài)，參照《辦案指南》中訴前程序的“終結(jié)審查”做法，建議人民法院裁定終結(jié)訴訟，沒有積極追求被告敗訴的結(jié)果而給予被告負面評價，這對于被告而言是一種寬容和協(xié)作的態(tài)度，容易獲得被告的積極配合。被告也清楚，訴前程序中“終結(jié)審查”的基本條件是被審查的行政機關經(jīng)審查不存在違法行使職權或者不作為，沒有造成國家利益或者社會公共利益受到侵害;或者是行政機關在檢察建議前已依法履行職責，國家利益或者社會公共利益已經(jīng)得到有效保護。訴訟階段人民法院裁定終結(jié)訴訟，其實質(zhì)標準必然與訴前“終結(jié)審查”類似，因此被告唯有盡快依法履行職責。

綜上所述，《辦案指南》已有的行政公益訴訟案件6種結(jié)案方式，不能完全滿足司法實踐的需要。A省B市司法實踐探索的由人民法院裁定終結(jié)訴訟結(jié)案方式具有積極意義，值得推廣乃至制度化。

注釋：

①參見《行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》“訴前程序”的“終結(jié)審查”。

②參見《行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》“訴前程序”的“跟進審查”。

③參見《行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》“訴前程序”的“審批程序”。

④參見《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條。

⑤參見《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條;《辦案指南》“提起訴訟”的“變更訴訟請求”。

⑥參見《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條;《辦案指南》“提起訴訟”的“撤訴”。

⑦參見〔2018〕皖0323行初38號行政裁定書。

⑧參見〔2018〕皖0322行初19號行政裁定書。

⑨參見〔2020〕皖0321行初05號行政裁定書。

⑩《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第2條：“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式?！?/p>

參考文獻：

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[2] 李立豐.行政公益訴訟前置程序之實質(zhì)化建構：以檢察機關法律監(jiān)督職能的創(chuàng)新制度落實為視角[J].河南財經(jīng)政法大學學報，2019（4）：1-10.

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責任編輯? ? 趙文清

Exploration and Significance of the Closing Methods of Administrative Public Interest Litigation：Take the Judicial Practice of City of B in A Province as an Example

GE? Xianyuan

（Law School， Anhui University of Finance & Economics， Bengbu? 233030， China）

Abstract： The distinctive feature of the structure of our countrys administrative public interest litigation system is the “dual-stage”structure of pre-litigation procedures and litigation procedures. The case can be closed either in the pre-litigation procedure or in the litigation procedure. According to the Guidelines for Handling Administrative Public Interest Litigation Cases （Trial）， there are three ways to close cases in the pre-litigation procedure and the litigation procedure respectively. However， these six methods of closing cases cannot fully meet the needs of administrative public interest litigation practice. City of B in A province has explored a new way of closing cases in judicial practice， that is， on the premise that some certain conditions are met， the procuratorial organ recommends that the peoples court terminate the litigation at the litigation stage， and the peoples court decides to terminate the litigation after a review. This method of closing a case can inherit and strengthen the supervisory effectiveness of the pre-litigation procuratorial recommendations， as well as make up for the shortcomings of the procuratorial organ in closing the case by withdrawing the prosecution， and at the same time help to achieve a win-win result for multiple parties through the administrative procedure rules.

Key? words： administrative public interest litigation; closing method; closing? procedures;closing litigation