唐芝敏

行政處罰時(shí)效制度，對(duì)于督促行政處罰機(jī)關(guān)及時(shí)履行行政管理職責(zé)，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，完善行政程序具有重要意義。目前，我國(guó)現(xiàn)行法律未對(duì)《行政處罰法》第二十九條中關(guān)于違法行為“未被發(fā)現(xiàn)”和違法行為“連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)”等法律術(shù)語(yǔ)未作出明確的解釋，不利于行政機(jī)關(guān)有效認(rèn)定和追訴違法行為。金融違法行為種類繁多復(fù)雜，準(zhǔn)確把握對(duì)各類金融違法行為的追訴時(shí)效，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)正確履行金融監(jiān)管職責(zé)，提升依法行政效能，保障金融市場(chǎng)安全、平穩(wěn)、有序地運(yùn)行。

一、行政處罰追訴時(shí)效概述

（一）行政處罰追訴時(shí)效的概念

行政處罰追訴時(shí)效是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為追究行政處罰責(zé)任的法定期限，超過該期限即不得再給予行政處罰。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政處罰追訴時(shí)效分為一般時(shí)效和特殊時(shí)效。一般時(shí)效是指《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的二年期限，對(duì)當(dāng)事人實(shí)施違法行為到被發(fā)現(xiàn)時(shí)止，超過二年即不再給予行政處罰，普遍適用于行政處罰領(lǐng)域。特殊時(shí)效，是除《行政處罰法》規(guī)定外其他法律對(duì)行政處罰追訴時(shí)效作出的特別規(guī)定，因某些領(lǐng)域違法行為社會(huì)危害性較大，在短時(shí)間內(nèi)難以查處并作出行政處罰，或者有些違法行為比較容易查處，且處罰比較簡(jiǎn)單，因此有其他法律對(duì)行政處罰追訴時(shí)效作出了規(guī)定，例如：1.《治安管理處罰法》第二十二條：“違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)沒有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰?！?.《稅收征收管理法》第八十六條：“違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”

行政處罰追訴時(shí)效制度，是在時(shí)間上限制行政機(jī)關(guān)作為的一種時(shí)效制度，是一定的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過法定期限后產(chǎn)生的行政法律后果，主要包括法律事實(shí)、期限和法律后果三個(gè)要素。法律事實(shí)是指當(dāng)事人存在違反法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的事實(shí)。期限是指法律對(duì)該類違法行為可以給予行政處罰的期限作出的明確規(guī)定。法律后果是指法律上賦予具有法律的某種行為的結(jié)果。行政處罰追訴時(shí)效的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)的喪失，由此導(dǎo)致的當(dāng)事人行政違法行為不再受到行政處罰的法律后果。

（二）立法分析

從《行政處罰法》第二十九條相關(guān)規(guī)定可以看出，其立法宗旨是為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和公共秩序，保障公民、法人、其他組織的合法權(quán)益。對(duì)行政處罰的追訴時(shí)效作出規(guī)定，主要有以下三個(gè)方面的目的：一是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。違法行為雖具有一定的社會(huì)危害性，但經(jīng)過一段時(shí)間后，其侵害的社會(huì)關(guān)系會(huì)被其他相關(guān)的社會(huì)關(guān)系所覆蓋，且其產(chǎn)生的危害逐漸弱化甚至消失，并達(dá)到新的社會(huì)關(guān)系的平衡，原來的違法行為已不具有示范效應(yīng)，再去追訴相關(guān)違法行為給予行政處罰，不利于維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。另外，通過規(guī)定行政處罰時(shí)效，能有效規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為，限制行政機(jī)關(guān)行政處罰的隨意性;二是確保行政處罰的效率性。通過規(guī)定追訴時(shí)效，促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)有效監(jiān)管，盡早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)懲戒和糾正違法行為，達(dá)到教育與處罰相結(jié)合的目的，有效維護(hù)行政管理秩序;三是確保違法行為后果與責(zé)任承擔(dān)的一致性。對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，是因?yàn)槠浯嬖谝欢ǖ纳鐣?huì)危害性，而危害大小，即給社會(huì)的負(fù)面影響或?qū)π姓刃虻钠茐某潭葧?huì)隨著時(shí)間的推移逐漸減弱，對(duì)這樣的違法行為進(jìn)行追訴意義不大，也會(huì)導(dǎo)致行政資源的浪費(fèi)。同時(shí)，在違法行為超過法定期限后，違法者可以免受行政處罰，其合法權(quán)益也受到保障。

二、行政處罰追訴時(shí)效相關(guān)問題分析

（一）對(duì)違法行為“未被發(fā)現(xiàn)”的認(rèn)定

對(duì)于如何理解違法行為“未被發(fā)現(xiàn)”，實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議，主要存在以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是，行政機(jī)關(guān)在二年內(nèi)既不知道違法行為的發(fā)生也不知道違法行為人是誰(shuí)，即違法行為發(fā)生后，沒有人向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)、投訴、檢舉揭發(fā)等，行政機(jī)關(guān)二年內(nèi)不知曉違反行政管理秩序的行為發(fā)生，《行政處罰法》等法律規(guī)定的期間屆滿后，行政機(jī)關(guān)便不能再對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行處罰;第二種觀點(diǎn)是，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)存在違法行為，但是不知道相關(guān)違法行為的行為人是誰(shuí)，也應(yīng)當(dāng)屬于違法行為沒有發(fā)現(xiàn)，相關(guān)法律規(guī)定的期間屆滿后，也不能再給與行政處罰。第三種觀點(diǎn)是，違法行為是否發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)是否立案作為違法行為是否被發(fā)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)經(jīng)舉報(bào)或在行政執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)了當(dāng)事人的違法行為，進(jìn)行了立案查處，則應(yīng)當(dāng)在立案后二年內(nèi)作出處罰決定。在法院實(shí)際審理案件過程中，大多數(shù)均以行政機(jī)關(guān)是否對(duì)相關(guān)違法行為立案作為是否發(fā)現(xiàn)違法行為的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）對(duì)違法行為追訴時(shí)效起算標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定

《行政處罰法》第二十九條規(guī)定了行政處罰追訴時(shí)效的起算標(biāo)準(zhǔn)，即追訴違法行為的期限“從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算?！睂?duì)于如何理解“違法行為發(fā)生之日”和違法行為“繼續(xù)或連續(xù)”狀態(tài)，實(shí)踐中也存在很大爭(zhēng)議。違法行為的發(fā)生和違法行為的狀態(tài)直接決定了行政處罰的起算期限以及能否給予行政處罰。

1.對(duì)“違法行為發(fā)生之日”認(rèn)定。

實(shí)踐中，對(duì)于“違法行為發(fā)生之日”的理解主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一種是，違法行為成立之日即為違法行為發(fā)生之日。法律規(guī)定的違法行為構(gòu)成要件不同，認(rèn)定違法行為成立的標(biāo)準(zhǔn)也不同。對(duì)不需要產(chǎn)生某種危害后果，只要實(shí)施法律規(guī)定的行為即構(gòu)成違法的違法行為，則從實(shí)施該行為之日為起算標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)需要產(chǎn)生某種危害后果才構(gòu)成違法的違法行為，則危害后果產(chǎn)生之日為起算標(biāo)準(zhǔn);第二種是，認(rèn)為“違法行為發(fā)生之日”是指違法行為完成之日或停止之日;第三種是，違法行為實(shí)施之日即為“違法行為發(fā)生之日”，違法行為實(shí)施之日即構(gòu)成違法，實(shí)施之日為行政處罰追訴時(shí)效起算之日。本文贊同第一種觀點(diǎn)，根據(jù)違法行為的構(gòu)成要件來確定違法行為是否發(fā)生，符合我國(guó)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定和實(shí)際需要。

2.對(duì)違法行為“繼續(xù)或連續(xù)狀態(tài)”的認(rèn)定。

（1）違法行為的連續(xù)狀態(tài)。違法行為的連續(xù)狀態(tài)是指行為人基于同一個(gè)目的或故意，實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為，侵犯相同的法益，違反同一法律規(guī)定，且行為人的數(shù)個(gè)違法行為存在時(shí)間間隔，即具有時(shí)間上的連續(xù)性。對(duì)于連續(xù)狀態(tài)的違法行為，其追訴時(shí)效應(yīng)當(dāng)從最后一次違法行為終了之日起算。例如，在支付結(jié)算領(lǐng)域，銀行金融機(jī)構(gòu)開立銀行結(jié)算賬戶未經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)或備案的問題，其違法行為性質(zhì)具有同一性，實(shí)施了數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為，違反了同一法律規(guī)定，在時(shí)間上具有連續(xù)性，該類行為就屬于連續(xù)狀態(tài)的違法行為。追訴該違法行為的時(shí)效應(yīng)當(dāng)從最后一次違法行為完成之日起算。

（2）違法行為的繼續(xù)狀態(tài)。違法行為的繼續(xù)狀態(tài)是指行為人實(shí)施一個(gè)違法行為，侵害一個(gè)法益，違法行為本身具有違法性，該行為在時(shí)間上具有延續(xù)性且無時(shí)間間隔，即對(duì)法益的侵害處于持續(xù)狀態(tài)。對(duì)處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為的行政處罰追訴時(shí)效從該行為終了之日起算。例如，金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政資金的問題，金融機(jī)構(gòu)未在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)劃轉(zhuǎn)或支付財(cái)政資金，只要金融機(jī)構(gòu)超過法律規(guī)定的時(shí)間未劃轉(zhuǎn)或支付財(cái)政資金，則財(cái)政資金一直處于被占?jí)籂顟B(tài)，即違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，那么對(duì)該類違法行為的追訴時(shí)間從金融機(jī)構(gòu)完成劃轉(zhuǎn)或支付其占?jí)嘿Y金的時(shí)間為起算日期。

（三）實(shí)例分析

1.對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)未履行合理審核義務(wù)，非法使用他人信息開立銀行賬戶行為的行政處罰追訴時(shí)效認(rèn)定。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在辦理銀行卡業(yè)務(wù)過程中，因未履行客戶身份識(shí)別義務(wù)，使用金融消費(fèi)的個(gè)人信息為他人開立銀行賬戶的違法行為，在該銀行賬戶開立成功時(shí)就已經(jīng)結(jié)束，一旦賬戶開立成功，銀行金融機(jī)構(gòu)就要承擔(dān)法律上的不利后果，即金融機(jī)構(gòu)未履行客戶身份識(shí)別義務(wù)為他人開立銀行賬戶的行為為瞬時(shí)性違法行為。追訴銀行金融機(jī)構(gòu)違法行為的起算期限應(yīng)當(dāng)從該銀行賬戶開立之日起二年內(nèi)。

2.對(duì)非法使用人民幣圖樣行為行政處罰追訴時(shí)效認(rèn)定。根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》《人民幣管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，不得在宣傳物、出版物或其他商品上使用人民幣圖樣?，F(xiàn)實(shí)生活中，部分蛋糕店、祭祀用品的生產(chǎn)商、銷售商販均存在非法使用人民幣圖樣的情形，每次在宣傳物、出版物或其他商品上使用人民幣圖樣即構(gòu)成一次違法行為，只要不停止生產(chǎn)、銷售有未經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)的印有人民幣圖樣的宣傳物、出版物、其他商品，則該違法行為一直處于連續(xù)狀態(tài)，對(duì)該違法行為的追訴時(shí)效為從終止生產(chǎn)、銷售違法使用人民幣圖樣商品之日起算。

3.對(duì)占?jí)贺?cái)政資金行為行政處罰追訴期限認(rèn)定。在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，代理支庫(kù)存在的截留、占?jí)?、挪用、拖欠、轉(zhuǎn)存國(guó)庫(kù)資金及國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)占?jí)贺?cái)政存款或者資金等違法行為，因違法行為一直處于繼續(xù)不間斷的過程，直到代理支庫(kù)或金融機(jī)構(gòu)完成資金劃轉(zhuǎn)或資金支付時(shí)該違法行為才算終止，否則，該違法行為一直處于繼續(xù)狀態(tài)，因此，對(duì)該類違法行為的追訴時(shí)效應(yīng)當(dāng)從代理支庫(kù)或金融機(jī)構(gòu)終止占?jí)贺?cái)政資金的行為之日為行政處罰追訴起算。

三、完善人民銀行行政處罰追訴時(shí)效制度的相關(guān)建議

（一）完善金融業(yè)違法行為行政處罰追訴時(shí)效法律制度

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量、業(yè)務(wù)品種、資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，金融違法行為隱蔽性強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，社會(huì)危害大，其危害后果不易消除，金融監(jiān)管部門受諸多因素限制，金融執(zhí)法檢查覆蓋面有限，很多金融違法行為未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，使得部分金融機(jī)構(gòu)累積了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到金融行業(yè)的特殊性，應(yīng)制定專門的金融業(yè)違法行為行政處罰法，并適當(dāng)延長(zhǎng)金融違法行為行政處罰追訴時(shí)效至5年。此外，設(shè)定補(bǔ)充說明行政處罰追訴時(shí)效相關(guān)法律條文。例如，對(duì)于《行政處罰法》第二十九條中，“未被發(fā)現(xiàn)”的具體含義進(jìn)行補(bǔ)充說明，避免造成理解上的歧義和適用上的偏差，保障法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

（二）根據(jù)違法行為類別和危害程度確定行政處罰追訴時(shí)效

根據(jù)行政處罰追訴時(shí)效制度的立法宗旨，可以借鑒德國(guó)、奧地利等國(guó)家的做法，根據(jù)違法行為的種類及社會(huì)危害程度，對(duì)行政處罰規(guī)定不同的追訴時(shí)效。例如，《德國(guó)違反秩序法》第31條第2款規(guī)定：“如果法律沒有其他規(guī)定，對(duì)違反秩序行為的追訴時(shí)效為：（1）最高應(yīng)處3萬(wàn)元以上德國(guó)馬克罰款的違反秩序行為，3年;（2）應(yīng)處3千以上、3萬(wàn)元以下德國(guó)馬克罰款的違反秩序行為，2年;（3）應(yīng)處1千以上、3千以下德國(guó)馬克罰款的違反秩序行為，1年;（4）其余違反秩序行為，6個(gè)月。”《奧地利行政處罰法》第31條第2款規(guī)定，延遲繳納或虧短省縣及地方自治稅款時(shí)以1年為期，其他未返行政義務(wù)之行為以3個(gè)月為期。根據(jù)不同的行政處罰種類、違法行為的危害程度設(shè)定不同的行政處罰追訴期限，有利于更好地懲戒和威懾違法行為，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。

（三）合理設(shè)置行政處罰追訴時(shí)效的起算標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于行政處罰追訴時(shí)效起算標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)行立法采用的是違法行為發(fā)生之日起算。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定行政處罰的追訴時(shí)效從違法行為成立或完成之日起計(jì)算。德國(guó)、奧地利等國(guó)家規(guī)定，追訴時(shí)效以行為完成或行為終了之日起算，如果出現(xiàn)某種特定危害結(jié)果，則從結(jié)果出現(xiàn)后起算。我國(guó)可以借鑒德國(guó)、奧地利等國(guó)做法，行政處罰追訴時(shí)效自行為終了之日起算，如果事實(shí)構(gòu)成的結(jié)果之后才出現(xiàn)，則追訴時(shí)效從結(jié)果出現(xiàn)后起算。

參考文獻(xiàn)

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